我国农产品目标价格制度的作用机理与国际借鉴

林 悦，吴 勇

农产品目标价格是政府根据农业生产的成本和合理利润而设定的一种理想价格。农产品目标价格制度的突出特点是，在保障农民利益的同时不会造成市场扭曲，农产品价格仍由市场形成。2014年中央一号文件提出，要完善粮食等重要农产品价格形成机制，继续探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度。在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，切实保证农民收益。2014年，东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点标志着农产品目标价格制度在我国的实践探索开始起步，到目前，试点已实施三年，国内已有一些学者评述了政策的实施效果。例如黄季焜等在新疆实地调查后研究发现，实施目标价格保障了棉农的利益，但是实施成本巨大[1]。刘宇等研究指出，棉花目标价格补贴对提高我国纺织业竞争力有明显作用，但需关注财政成本和政策的可持续性[2]。为了进一步明确目标价格制度对农民利益的保障机制、实施成本及可持续性，本文从福利经济学角度分析这项制度的作用机理及其对农民、消费者的效用以及政府支出的影响，并疏理出一些发达国家实施这项制度的经验，以供我们借鉴参考。

一、我国农产品补贴政策的发展历程

从新中国成立一直到20世纪90年代，我国实行的是优先发展重工业的工业化战略，国家通过价格剪刀差、征农业税等方式从农业部门抽取资源，为工业发展提供原始积累。从20世纪90年代到新世纪之初，我国农业政策开始由歧视向支持过渡，对农产品的补贴方式主要是保护价收购。1990年我国粮食产量再创新高，国家开始实施最低保护价收购政策，但直至1996年政府大幅度提高定购价之前，粮食最低保护价一直低于市场均衡价格，也就是说这期间“保护价”并未得到真正实施。1996年底，国家订购价提升后已高于市场均价，国家再次提出按保护价敞开收购农民余粮的政策，这项政策在1997年夏粮上市时得到进一步明确，自此，粮食保护价收购政策得到真正实施，并在此后逐步扩大到棉、油等其他大宗农产品。

2004年，党的十六届四中全会提出我国在工业化达到相当程度以后，应实施工业反哺农业、城市支持农村的强农惠农基本方针。从这一年起，我国很快取消了各项农业税费，农产品补贴政策也开始转型。根据加入WTO时的承诺，三年过渡期后我国应实现商品流通业的全面对外开放，国家放开了粮油等大宗农产品的购销市场，同时规定农产品价格由市场决定，之前的农产品保护价收购也改为对农民的直接补贴。但直接补贴对保证农民利益的作用有限，为了调动农民的生产积极性，保证粮食供给，平抑粮食价格，同年国家又开始实施粮食主产区的主要稻麦品种的最低收购价政策，此后在主产区又对一些其他大宗农产品作物实施了临时收储措施。直至当前，最低收购价和临时收储这样的价格支持方式仍是我国农产品补贴支持的主要基础性措施。

二、实施农产品目标价格制度的机理及福利效应分析

新世纪以来，最低收购价和临时收储等农产品价格支持政策对保障国家粮食安全和促进农民增收发挥了关键作用，但随着国内外环境发生重大变化，也涌现出一些突出问题，如农产品市场价格信号被严重扭曲，收储压力巨大，以及国内农产品无法应对国际进口的冲击等。农产品目标价格制度能否解决这些问题，其实施效果究竟如何？为此，本文基于经济学的消费者剩余和生产者剩余理论，对农产品价格支持政策和目标价格政策的损益进行比较评价。

如图1(a)所示，农产品市场没有干预时的供给和需求在O点达到均衡，市场出清的价格和数量为P0和Q0，在政府的支持价格Ps下，生产者供给上升到Q1，但消费需求下降为Q2，为了维持支持价格Ps，政府必须购买Qg=Q1-Q2，在图1(a)中则可表示为需求曲线D向右平移Qg得到新的需求曲线D+Qg，供给和需求在E点达到新的均衡。价格升高给消费者带来了福利损失，政府价格支持造成消费者剩余损失为梯形PsP0OA的面积s梯形PsP0OA，价格升高则使生产者获益，生产者剩余增加为s梯形PsP0OE，此外，政府购买产生的政府成本为（Q1-Q2）Ps，即 s矩形AQ2Q1E。 将消费者剩余损失和政府成本相加，再减去生产者剩余的增加从而得到总的社会福利损失为s矩形AQ2Q1E-s△AOE。

另一方面，目标价格差额补贴后应满足三个条件：（1）购买量和市场价格位于需求曲线上；（2）销售量和目标价格位于供给曲线上；（3）销售量和购买量相等。假设目标价格差额补贴和价格支持对生产者增加的福利相同，则目标价格也应为Ps，生产者的销售量仍为Q1，购买量和销售量相等，对应的购买价格为Pb，和市场没有干预时相比，消费者剩余增加s梯形P0PbBO，政府成本为Q1（Ps-Pb），即s梯形PsPbBO，政府成本减去生产者剩余和消费者剩余的增量就得到总的社会福利损失为s△OBE。因此，以目标价格差额补贴取代价格支持，社会福利损失大为减少，减少量为s矩形AQ2Q1E-s△AOE-s△OBE=s梯形AQ2Q1B。

图1 目标价格差额补贴的福利分析

此外，供求弹性将决定目标价格差额补贴的实施效果，如图1(a)和图1(b)所示，供给弹性和需求弹性的比值较小时，补贴的好处主要归于生产者，而且供给弹性越小，销售量就越接近市场无干预时的市场出清数量，政府补贴的支出也越少。

三、国外农产品目标价格制度的借鉴

农产品目标价格制度是许多国家农业支持补贴政策的重要内容，美、日等国的农产品目标价格制度建立得较早，并在多年的实施过程中得到不断完善，值得我国在探索建立农产品目标价格制度时加以借鉴。

（一）美国的农产品目标价格制度

美国的农产品目标价格制度包括目标价格差额补贴、营销援助贷款差额补贴和反周期补贴。目标价格差额补贴政策最早出现于1973年的《农业和消费者保护法》，该法的目的是保证消费者以合理的价格取得充足的食物供应，因此，它强调扩大生产和控制食品价格的上涨。法案对小麦、玉米、棉花等确定了目标价格，规定只要市场价格在规定时间里低于目标价格，政府就向生产者直接补贴目标价格和市场价格之间的差额。市场价格指市场年度头5个月的平均价格。1977年《粮食与农业法案》颁布后，农产品目标价格制度开始在美国全面实施，但是只有按政府控制供给计划规定的面积进行农田休耕的农场主才能获得差额补贴，而且补贴有一定的额度限制，如1981年单个农场最多支付5万美元。1990年的《食品与农业贸易保护法案》规定实施期间农产品维持固定的目标价格，但政府只对85%的耕地面积提供价差补贴。另外，1994年开始价差补贴的市场价格由原来的5个月市场平均价格改为12个月市场平均价格。营销援助贷款差额补贴是1985年的《食物安全法》新增的农产品补贴政策，这项政策是无追索权贷款政策的延续。两者区别是：如果市场价格低于“贷款率”，根据此前的无追索权贷款政策，农场主可以将抵押的农产品直接交给商品信贷公司（CCC）以抵偿贷款的本息。因此，这里的“贷款率”相当于政府的收购保护价，而根据营销支援贷款补贴政策，农场主直接从政府那里获得补贴率为“贷款率”与市场价格之差的补贴，因此，营销支援贷款的“贷款率”实际上起到了目标价格的作用，这项政策的实施使得美国政府的农产品库存压力大为减轻。和目标价格差额补贴类似，只有按政府规定进行农田休耕的农场主才能获得营销援助贷款。2002年美国《农场安全和农村发展法》的主要目标是保障农场主的收入安全，该法案取消了之前的一些临时性补贴，推出反周期支付政策来为农民提供收入补贴。这种反周期补贴事实上也是一种目标价格差额补贴制度，不过，为了避免重复补贴，补贴的价差为目标价格与有效价格(平均市场价格与直接支付率之和)之差。反周期计划支出的补贴对象包括小麦、玉米、大米、棉花和油料作物。2008年的《食物、环境保育与能源法》把反周期补贴的农产品扩大到豆类作物，此外规定单个农场反周期补贴的上限为4.5万美元[3]。2013年，在财政预算紧缩背景下通过的《农业改革、食品和就业法》以农业收入风险保障(ARC)计划取代反周期支付等价格和收入支持措施，但是该法案仍保留的农产品营销支援贷款项目，依然确定了补贴作物的“贷款率”[4]。

（二）日本的农产品目标价格制度

二战之后，为了保障农民的收入和保持农产品物价稳定，基于目标价格的农产品补贴制度就一直是日本农业支持政策的核心内容之一，相关的补贴措施主要包括补助金制度和安定基金制度。补助金制度的补贴对象为大豆、油菜籽和加工乳制品的鲜奶等，这些产品由政府规定一个目标价格（或称为基准价格），当市场价格低于目标价格时，政府付给农民二者之间差额补贴。安定基金制度的补贴对象为蔬菜、禽蛋、小肉牛、仔猪及加工水果等产品，安定基金制度也是一种差额补贴，当市场价格低于目标价格时，差额部分由安定基金补给农民。不同的是安定基金会的资金由政府（包括中央和地方政府）、农协和农民三方共同负担，集资比例因产品种类不同而变化，一般中央政府占60%～70%。为了适应WTO的相关规定，日本1999年通过的《食品、农业、农村基本法》推出“稻作经营安定计划”来保障稻农收入，即稻米补贴实施安定基金政策，补贴根据当年产量进行，补贴额为目标价格与当年市场价格之差的80%，目标价格是之前3年（2002年起为前7年）的市场平均价格，补贴的对象是能够完成政府规定的生产调整任务的农户。安定基金由政府和稻农共同出资，政府和稻农分别提供目标价格6%和2%的资金，农民可以自愿决定是否参加稻作经营安定计划[5]。

（三）美日经验对我国构建农产品目标价格制度的启示

目前，我国农产品目标价格制度的构建尚处于探索和起步阶段，美日两国的经验有许多值得我们借鉴之处。首先，保障农民收入应成为我国农产品目标价格制度的核心内容。美国的营销援助贷款差额补贴以及先后实施的目标价格差额补贴和反周期补贴，均将保障农场主收入放在首要地位，无论政府财政预算紧缩与否，收入支持项目精简与否，美国农场主的收入安全均得到有效保障，日本的安定基金制度则本身就是一项农民收入稳定政策。现阶段对我国而言，确保粮食等主要农产品的供给关系到社会稳定和国家安全，农民务农收入必然会影响农产品供给，因此，农产品目标价格制度的实施必须要保障农民收入达到合理水平。其次是政策的实施要能在保护农民利益的同时合理控制生产。美国只有完成政府规定的休耕计划的农场主才能获得补贴，日本稻作经营安定计划的补贴对象必须要完成政府规定的生产调整任务，这些要求对避免农产品过量生产以及补贴的财政支出压力过大发挥了积极作用，美日的这些做法对我国实行农产品目标价格制度具有重要的借鉴价值。