时运不济：民国时期临时参议会的重新解读

郭常顺

(华中师范大学 中国近代史研究所，湖北 武汉 430079)

议会制是西方民主制度的重要组成部分，在欧美诸国政治生活中发挥着民意管道作用。近代中国虽不存在西方意义上的议会制，但国民政府在抗战初期出于发扬民意、支持抗战的考虑，在中央设立国防参议会和国民参政会，在地方成立临时参议会(简称临参会)。本文拟以湖北省临参会为个案，对临参会的性质、特点及议案执行情况作一重新解读。

一、临参会之源起与议案执行规定

民初以降，国会与省议会相继成立。国会因二次革命失败于1914年初被解散，1916年8月复开，一直朝不保夕、存废无期，直到1924年11月被撤销。有人揶揄其“仅袭取欧美议会的形体，缺乏独立精神与公正态度，且悉为军阀野心家所御用”，“只能说是官僚的应声虫、政治的点缀品，还谈代表人民、规谋福利吗！”[1]相形之下，省议会虽未时断时续，却沦为党争与政争之平台，无暇顾及议案执行。“对国计民生甚少关切，弹劾案多有头无尾，请愿案无法在会中讨论，预算和税收案无解决办法”，使其“既遭政府轻视，又为人民所诟病。”[2]

抗战爆发后，为发扬民意、支持抗战，国民政府在中央设立国防参议会、国民参政会，在各地设立临参会，并规定临参会有权监督议案执行。这样，临参会议案执行监督规定被国民政府确认。

临参会与国防参议会、国民参政会一样，都是国民政府民意机构的重要组成部分。国防参议会与国民参政会在中央，前者有15至20余人，由蒋介石聘任；后者扩至150～200人，由各省市推选，报中执委批准[3]；临参会在地方，通常由辖区内有威望、谙民情的人士组成，报行政院转国防最高会议决定。[4]在议员产生方式这点上，地方与中央确有几分相似之处。

然而，临参会因其独有的议案执行监督职能，在某种程度上又不同于国防参议会与国民参政会。国防参议会“决议提案转达政府之后，国防最高会议是否采用，采用后实行的状况如何，也没有规定应有怎样向该会报告的手续，只是由代理主席汪精卫把大家的意见口头转达政府当局，有时也把政府当局的意见口头转达给该会同人，如此而已”；国民参政会虽设驻会委员会，但仅以“听取政府各项报告及决议案之实施经过为限。”[3]相较而言，临参会宗旨中有“加强完成地方自治条件”[5]一条，其议案执行监督职能由国民政府明文规定，设驻会委员会监督，开会时还有议案审查委员会审查省政府提交的议案执行情形报告表。因此，临参会的议案执行监督职能已有某种机制性，接近西方议会制中的复议制度。诚如后人评说，“将完全由国防最高会议复核甚至决定国民政府对内对外方针改为由参议会复议省的重要方针，应该说是一个进步，颇似美国参议会的复议权。”[6]

近年来，学界对临参会已有部分研究，总括性史实论述居多，由此看来仍有可深入探讨的余地。杨天宏教授认为仅强调“代表性不足”及“作用仍然有限”，似未能将最为关键的问题道出，不无遗憾。[7]这说明，必须跳出就临参会论临参会的怪圈，从其它视角重新审视这一机构。就此而言，我们更应关注其议案执行情形，这才是检验临参会存在价值的试金石，也是衡量其作用大小的准绳。只有更多地关注这一问题，我们才能对临参会有更全面的认识。

基于这一理由，本文以湖北省临参会二届六次大会为例，对临参会议案执行情形作一详细考察与分析。

二、湖北省临参会二届六次大会提案情形及部分议案执行情况

抗战胜利后，湖北省临参会二届六次大会于1946年春在武昌举行。此次大会在听取省政府及各厅处施政报告的基础上，讨论交议案23件、提案83件、临时动议18件，共124件。经保留与合并，共为90件，其中交议案19件、一般性质10件、民政保安20件、财政建设28件、文化教育13件。

临参会议案执行报告形式，其基本程式分案由、说明、决议、执行情形四项。先摆明提案理由，然后详述立案原因或解决办法，末列省政府态度或对策。

临参会议案执行监督效力是不完全的，因此一些不合政府规划或涉外的议案往往被婉拒或“通过”后无具体对策。如：(1)拟请省府开凿清江以利鄂西交通案，决议：送请省府酌办，执行情形：此项工程当俟财力物力充裕时再行筹办；(2)拟以大会名义电请国民政府主席及行政院立即交涉东北苏军完全撤退以保领土完整、主权独立案，决议：通过，执行情形：不详。

颇需指出的是，临参会议案执行情形报告表并不能完全反映其执行情形，必须结合相关档案及报纸等加以详察。就此而言，我们试就“水利交通恢复”这一类型略作分析。

湖北位居中国腹地，素有“九省通衢”之美誉，水利与交通是制约工厂复工与农村复耕的瓶颈，许多议员基于此点，纷纷提案。省政府除将刨毁天祜垸和开凿清江缓办外，其余均按以工代赈办理。[8]

水利方面，早在1945年春，省主席王东原与救济总署多次接洽修筑江汉干堤，最终由行政院发25亿元，湖北分署拨面粉1.86万吨，共计80亿余元。次年1月，15万民夫分198处地点先后开工，除少数险工外，多为加高培厚。根据“江汉干堤由江汉工程局负责抢修”“民堤由政府补助款项督令各县发动人民抢修”的方针，经省府督促与民夫努力，到6月中旬共完工130处。[9]与此同时，从5月至10月还勘查大型水利工程53处、小型55处。省府决定，“小型由水利工程处厘定办法后交地方自行办理、水利勘测队就近督导，大型则择其经济价值较大者先行施测设计”。但最终除汉阳世成垸外，其余皆因缺款或战事而停办。[10]

交通方面，1945年9月，长江航运复员管委会完成渝汉通航。长江区航政局于次年2月实行区间水运，组织小轮、驳船行驶宁汉两地。同时，湖北省航业局相继打通省内上下江线与内河各班线，武汉轮渡第一、二、三航线陆续恢复，全省航运基本恢复正常。除航运外，湖北省公路工程队于1945年11月抢通汉宜、襄东、襄花三线与鄂东、鄂南公路，到次年10月共计抢通2644公里。[10]省政府为恢复鄂西各线，特派三支测量队前往赶测，但除缘宜测量队积极准备相应手续，第一测量队于10月到达恩施开始测量外，第二测量队到襄阳后滞留不前[10]，工作无形告吹。

水利与交通见效容易，但粮款需求甚巨，极易因粮款缺乏而停滞。例如公路拟修复干支线共3918公里，连购买器材、工具共需810余亿元[11]，但因缺款，“只能先行恢复战前原有汉宜、襄花、襄沙、襄老、老白、武阳、武长、汉黄等各干线，其余支线则责令各县量力修筑”[12]。据估计，上述干线路段约需款140余亿元，而国民政府仅能拨款11.8亿元，无济于事，省政府只能“或嘱摘要补修，或嘱就款办理”[10]。此后省政府又尝试通过救济分署拨发面粉来推行以工代赈，最终仅领到1.68万吨(干堤)、2万吨(民堤)、1.2万吨(公路)[13]，仅汉宜及汉黄宣两线于1946年10月获准动工，各得面粉1247吨、597吨。[10]可见，粮款缺乏是水利与交通恢复的最大障碍。

由上可知，临参会议案执行还是取得部分成效的，尽管未能完全实现，但仍不失其价值。

需要说明的是，虽然议员们对议案执行有不同程度的要求，省政府态度也不错，却不能保证其最终实现。这反映出临参会职权的有限性——仅有决议权、建议权、听取报告权、询问权与选举权[14]。省政府限于临参会组织条例，须对议案亮明态度。二者互有制约，议员们抱怨临参会“并无审议预决算之权，至于选举、罢免、创制、复决四权，也还要等待将来政治制度的推演，因此我们祗能有说说而已的消极表现”[8]。此即向中银所说的“代表性不足”及“作用仍然有限”[15]，正合杨天宏的论断：“在国民党不愿意放弃一党专制的前提下，国府和地方各级参议会的关系只能是上下级的关系。”[7]

虽说如此，临参会议案执行仍是议员们关注的焦点，这才是该机构价值的真正体现。在讨论阶段，议案是民意机构职能和民意的真实反映，具有某种理想性和主观性；而到执行阶段，难免受客观现实掣肘而裹足不前。与会者认为，“如何救济农村，如何复兴城市，使人民得安生业，为社会培植元气，这是目前最根本、最迫切的问题”[8]。次年召开的国民党六届三中全会也提议，“财政问题之解决当从增加生产、充裕国民经济着手，方为有效”[16]。所以，在议案类型中“财政建设”类最多，在“切实办理”“查照办理”中建设类占多数，它们又均属省府“饬令转办”“着手办理”范围。总括来看，虽有成绩，却差强人意。这些所谓“饬令转办”“着手办理”者尚如此，余案执行概况隐然可见；战后和平时期尚如此，要在战时，议案执行情形更不堪想象。

三、临参会议案执行监督的意义与局限

临参会是民国年间继北洋时期省议会之后中国地方民意机构的又一进步，它上承北洋省议会之端绪，下启省参议会之先河，在中国议会制历史上具有不可或缺的过渡作用，具有重要的研究价值。

首先，临参会步入规范化、程序化轨道。在开会方式上，临参会开会日期由行政院决定，按规定半年一次。《省临时参议会议事规则》规定其开会程序为：首先由议长致开幕词，然后由到会的党政军领导及其它各机关、社团与部分议员致词，末由一议员致答词。接着，议员们听取省政府、各厅处、保安司令部及有关局署施政报告，随时提出咨询建议，由其即席解答或书面报告。末由议员们讨论所提议案，经保留或合并后予以表决，通过者送请省政府执行。[14]

其次，临参会议案在执行方面有了部分制度保障。临参会通过的议案，本质上处于国民政府决策形成机制中的咨询建议阶段，有别于省府行政会议所作的决议，也就是说它本不在省府执行范围内，必须送请省府并得到同意后才算进入正式执行阶段。行政院明确规定，“送经省临时参议会议决之事项，省政府立即受其拘束，除请求复议及呈经本院准免执行者外，应予执行，无复自由斟酌余地”[17]，因此省府不能置之不理。作为交换，议员们也必须做到“一切无证不信的话我们不愿说，举凡政府力所不能办到的事我们不建议，庶免议而不决，决而不议，以失信于人”[8]。可见，当时府会权责还是比较明晰的。然而，实际情形并非完全如此，一些涉及综合性、长期性问题的议案在短期内不能一蹴而就，就会移交下次大会重新提案，继续提醒省府注意。如“请严厉制止各乡镇保长浮滥收支、擅自拘捕人民案”，其执行情形为：查本案迭经通饬遵办，兹以再饬遵办。[18]

临参会议案并非仅供省政府参考。按规定，“抗战期间，省政府重要施政方针实施前应提交参议会议决，参议会休会期间遇有紧急处置时，应呈行政院批准，于参议会次期集会时报告”。省政府若觉议案不能执行时，“至迟应于省临参会次期集会时提交复议，复议时如经出席参议员三分之二赞同原案或对原案予以修正时，省政府对于省临参会复议之决议，除呈经行政院核准免于执行者外，应予执行”[4]，此规定延至战后。在很大程度上，正是这种具有部分强制性的规定使得临参会议案有别于国防参议会与国民参政会者，从而具有某种权威性。

再次，临参会议案基本摆脱了政府内部粉饰太平、讳疾忌医的陋习。“省临时参议会对于省政之兴革，得向省政府提出建议案”[14]。每次临参会开会前还要召集议员座谈，辅以驻会委员在开会前外出视察归来所提交的视察报告。双方相互交流以为参考，藉此集思广益，公正提案。这表明，临参会议案有别于省政府及各厅处决议，程序详赡，环环相扣，更可祛除后者报喜不报忧之弊。

临参会通过不充分的议案执行监督职能来监督议案执行，意味着地方民意机构开始发生些许新变化。循此以往，就可能走向真正的地方自治，议案无力执行的状况将会得到较大改观，这或许是省临时参议会过渡到省参议会所包含的积极意义。但省参议会成立后，其执行监督机制却出现倒退。“行政院如认为省参议会决议违反三民主义国策，可呈请国民政府解散省议会，依法重选”[2]。这是临参会所未曾遇到的，证实了杨天宏的判断：“即便临时参议会有类过渡到真正民意机关的一种形式或一个阶段，它也只是应对战时特殊环境需要的产物，不能当作政治常态来看待。”[7]

显然，临参会的命运与时局有着千丝万缕的必然联系，系当时社会环境的缩影和写照。这种不利的社会环境，尤其是财政、吏治方面的缺失，最终导致议案执行的有头无尾。

尽管规定很明确、程序较完备，但临参会所面临的社会环境太不尽人意，这成为其议案执行时不可逾越的鸿沟。

首先是财政不敷，捉襟见肘。与全国其他省份不同，战时湖北曾分属四个战区，有80万国军云集此地，惨烈的战事一直持续到抗战结束，这在全国绝无仅有，遂造成全省经济元气大伤，一时难见起色。战后财力不足以使各项事业全面铺开，省政府只好尽量向中央请款，这真是一种既想放手大干但又步履蹒跚、望洋兴叹的两难窘境。“财政为庶政之母，现制省无财政，故事业部分计划内每一项目多需专案向中央请款，自大体言之，在皆应举办。而自经费言之，非经中央核准拨款，几无一事可办。”[8]1945年底，蒋介石派往湘鄂赣区的宣慰使刘文岛面对湖北省临参会与省政府的拨款诉求，慨叹道：“听各位的报告只是一句话，就是要钱、要钱、要钱，这在中央方面也曾以一句话答复，那就是没有、没有、没有。”此后，湖北省主席王东原为减轻本省军粮、俘粮负担，曾急电陆军总司令何应钦迅速遣返日俘；临参会议长沈肇年与省政府田粮处长尹静夫也赴渝请愿，但收效甚微，于事无补。[19]1945-1946年度湖北仍配购军粮9056万斤，实征8000万斤，虽不够定额，却达全国总额的20%，稳居全国首位。[20]

因请款无望、减负无助，经济恢复又难立竿见影，休养生息之际“不惟苛捐杂税应予革除，即合法税捐亦应暂行减免”[8]，但各县要办事项众多、补征等事难免，监利县议长遂建议省主席万耀煌“将田亩分为上中下三等；上等缴1000元，中等800元，下等500元，如此全县可实收5亿多元，加上其他税收有1亿多，县府收支可以平衡了”[2]。揆诸实情，似较合理，却不免加重民众负担，所以当“巴东呈请举办捐献收入4800万元，汉川呈请捐献警察经费1.7亿元，郧县呈请捐献1000万元，均县、英山、来凤呈拟举办捐献或对物捐献”时，省政府“均经驳饬不准”[22]，也是进退维谷、左右为难。1946年7月国民政府财政改制后，中央前后对鄂“补助69个亿之多”，但仍“常感迂缓”[23]，各县亏空多则20余亿元，少亦五六亿元[24]，全省下半年“不敷达400亿之巨”[23]。1947年4月，张群就任行政院长，竟将万耀煌给他的“捐献”提议推广到全国[21]，可见当时国民政府的财政紧迫到何种程度。中央拨款不足与地方财力有限，给临参会议案执行造成的困境可见一斑。

其次是贪腐横行，懒政日炽。省主席王东原因“壅蔽中央德意、纵容僚属贪污、滥支移存款项、破坏人事制度、妨害言论自由”[8]被揭发，牵出大批官员。这一窝案令社会舆论哗然，然而王仅调职湖南，未曾受罚。国民政府于1946年初颁布《惩治贪污条例》，但鄂省邹平凡、徐怨宇、袁雍、谢士炎、唐新等要员的贪腐案却基本草草收场。这些匪夷所思的事件，既挫伤民众对政府的信任与期望，又难遏政治生态之恶化。政府威信是与其清廉程度成正比的，贪腐日盛、民心渐失，便不易产生官民齐心的积极效应。

值此百废待兴之际，行政效率也对议案执行造成一定影响。在一个以行政力量为主导的格局中，起决定作用的往往不仅是财力，更在于官场风气，即各级官员的努力程度。当时因循、敷衍、推诿、欺骗的官僚作风充斥政界，非常突出，诚如时评所言：“过去一般人对于政府有一个总批评，就是机关多于经费，经费多于人才，……机关一膨胀，人才的供应就不易。为了要凑数，不得不降格以求，结果三四流的人才居头二等的位置，有时不入流之辈也能受国家的委任。”[25]因此，尽管王东原号召“主官集中办公、实施分层负责、简化公文手续、厉行公文稽催”以提高行政效率[26]，但不久其本人及亲信就深陷贪腐漩涡，令人瞠目结舌。

继任省主席万耀煌也发现，当时官僚主义已蔚然成风，效率普遍低下。有些人“表面上敷衍得很好，应付也非常圆满，实际上却一事不作，遇事推诿、延宕、偷懒、取巧，一天到晚油腔滑调，揶揄人家”；还有人“不迟到、不早退，做事也很负责，可是对于所做的事从不用心思考，所办公文字句虽极流丽，找不出错来，但是合不合实际，作不作得通，他却不问”[27]。他们常以积压公文、拖延时间来推卸责任，以致这些公文“呈阅时多已事过境迁。”[28]此辈官员若主持政务，必然导致懒政日炽，正如一位美国学者所说：“一个最初充满生气的革命党，如今已老态龙钟，勉强维持着门面，再也看不到乐观地奔向未来的那种青春朝气。”[29]

不得不承认，临参会议案形成并通过后，虽被省政府采纳，却难实现。日益恶化的社会环境带给省政府莫大的困惑与阻挠，其简单回应和部分执行就不足为奇。临参会之所以难以正常发挥作用，除了自身原因外，财政不敷、捉襟见肘和贪腐横行、懒政日炽恐怕才是真正不容忽视的原因。

[1]陈鹏.鄂省议会前途展望[N].华中日报，1946-04-26(03).

[2]湖北省地方志编纂委员会.湖北省志(政权)[M].武汉：湖北人民出版社，1992:110.

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[4]湖北政法史志编纂委员会.武汉抗战法治文献选编[M].武汉：农村读物出版社，1987:108.

[5]林代昭，陈有和，王汉昌.中国近代政治制度史[M].重庆：重庆出版社，1988:468.

[6]袁继成，李进修，吴德华.中华民国政治制度史[M].武汉：湖北人民出版社，1991:522-523.

[7]杨天宏.中国议会政治的畸变——评向中银教授著《重庆市临时参议会研究》[J].重庆师范大学学报：哲学社会科学版，2013(3):108-112.

[8]湖北省临时参议会第二届第六次大会记录[Z].(民国)湖北省政府档案，LS1-2-0555-002.

[9]江汉干堤一部修复[N].华中日报，1946-05029(03)；江汉堤防工程六月底可完成[N].华中日报，1946-06-12(03).

[10]湖北省政府施政报告稿[Z].(民国)湖北省政府档案，LS1-2-0564-005.

[11]省府扩大纪念周，王主席讲本省紧急措施与复员准备[N].新湖北日报，1945-09-03(03).

[12]万武樵先生访问记[Z].(民国)湖北省政府档案，LS1-2-0622-009.

[13]周苍柏昨飞沪，请示工粮农贷问题[N].华中日报，1946-03-08(03).

[14]孔庆泰.国民党政府政治制度史[M].合肥：安徽教育出版社，1998:629.

[15]向中银.重庆市临时参议会研究[D].成都：四川大学，2009.

[16]三中全会通过经济改革方案[N].国民日报，1947-03-26(01).

[17]陈之迈.中国政府(3)[M].上海：商务印书馆，1946:161.

[18]湖北省政府关于执行省临时参议会第二节第六次大会建议、交议各案情形的报告表[Z].(民国)湖北省政府档案，LS1-2-0556-003.

[19]刘特使出席省府座谈[N].新湖北日报，1945-12-22(03).

[20]田子渝，黄华文.湖北通史·民国卷[M].武汉：华中师范大学出版社，1999:621.

[21]万耀煌口述，贾廷诗等记录.万耀煌口述自传[M].北京：中国大百科全书出版社，2010:304-305.

[22]省府充实地方财源[N].华中日报，1946-04-29(03).

[23]湖北省参议会第二次大会施政报告[Z].(民国)湖北省政府档案，LS1-2-0564-002.

[24]湖北省政府主席万耀煌第七区1947年度行政会议讲评[Z].(民国)湖北省政府档案，LS1-2-0547-002.

[25]社论：以紧缩提高效率[N].新湖北日报，1945-12-14(02).

[26]提高行政效率几个具体实施办法[N].新湖北日报，1945-12-05(02).

[27]万主席在35年12月23日在本府国父纪念周讲话[Z].(民国)湖北省政府档案，LS1-2-0622-006.

[28]万耀煌巡视四方两区观感[Z].(民国)湖北省政府档案，LS1-2-0622-005.

[29]易劳逸.革命运动猛烈批判国民党[A].启跃.国民党怎样丢掉了中国大陆[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，1997:259.