辅警队伍薪酬管理的困境及其对策分析

马天南

(中国人民公安大学，北京 100038)

辅警这一概念在近几年才被民众所熟知，过去人们比较熟悉的是治安联防队。而在本世纪社会转型期，由于体制不健全、人员素质不高、经费保障不足等原因，治安联防队已经不能适应社会经济的发展，无法满足社会治安形势的需要，已然运转失灵并严重影响公安队伍形象。于是，江浙沪等经济发达地区借鉴西方辅警制度，首先出现“辅警”这一群体[1]。我国当前出现许多类似于辅警的治安辅助力量，但学术界至今未对辅警给出一个权威的解释和界定[2]。从实际经验看，辅警队伍是一支由公安机关直接指挥和管理的队伍，其功能与配备大致介于现在的保安与正规警察之间，成员主要来源于本地市民，采用合同制的形式已使辅警成为一种新的职业。而诸如协警之类的治安辅助队伍，属于群众性的治安保卫力量，且在机构性质上不属于一级授权执法队伍。

作为一个新生事物，我国的辅警队伍在发展过程中出现了不少问题，而薪酬待遇是当前影响我国辅警队伍可持续发展的最核心问题。现阶段，国内学者对辅警队伍管理的研究基本集中于法制化、规范化方面，从薪酬管理方面来探讨辅警队伍管理的研究几乎没有。本文拟就目前我国辅警队伍薪酬管理上出现的问题进行分析，并提出相关应对措施，以期为完善我国辅警队伍管理提供意见和参考。

一、辅警队伍薪酬管理概述

辅警队伍的出现具有其现实性，现阶段我国辅警队伍存在的根本原因在于现有警力不足，而警力不足主要源于政府维稳经费有限，这与当前社会对维稳的巨大需求形成矛盾。另外，现今“有限政府”“小政府，大社会”的改革目标使得政府放弃了通过扩大民警队伍来弥补警力不足的努力。有鉴于此，辅警队伍有其存在的客观必要性，同时又有加强管理建设的现实紧迫性。而薪酬管理对于解决当前辅警队伍建设中的突出问题、促进其可持续发展具有实际意义。

(一)辅警队伍薪酬管理的内涵

薪酬问题是关乎一个组织或团体发展的核心问题，它关系到每个成员的切身利益。一方面，薪酬作为用工成本，是组织或团体进行成本控制的重点，这在劳动密集型行业中表现得尤为明显；另一方面，薪酬作为激励因素，在吸引成员，激发其积极性、主动性和创造性上发挥重要作用。辅警队伍的薪酬是组织对队员所付出的各类劳动，包括队员付出的努力、时间、学识、经验、技能、做出的业绩等，所给予的各种承认和回报[3]。而辅警队伍薪酬管理实质上是在辅警队伍发展目标的指导下，对成员的薪酬水平、薪酬结构、薪酬组成等规定、分配和调整的动态管理过程，它不应局限于对队员们“劳”的分配，更重要的是通过薪酬调整提高队员的工作满意度。辅警队伍薪酬管理是为实现辅警队伍管理目标而设立的，在薪酬水平、薪酬结构和薪酬组成等管理环节中出现任何问题都会导致辅警队伍管理预定目标的落空，因而需要对薪酬日常管理中出现的问题予以实时关注，及时调整薪酬管理策略，有计划地调整薪酬水平、薪酬结构和薪酬组成，以实现公平、合法、高效的薪酬管理目标，进而保障辅警队伍管理目标的实现。

(二)辅警队伍薪酬管理的目标

与企业不同，辅警队伍的存在不是为了追求经济利益，而是谋求以维护社会治安秩序为主要内容的社会效益。维护社会治安秩序、保证人民安居乐业是辅警队伍的整体发展战略目标，但从个体层面上看，辅警队伍薪酬管理需要满足队员个体的发展需要。政府部门可以通过辅警队伍的薪酬管理，提高队员的工作满意度、绩效水平等。辅警队伍薪酬管理的主要目标是：一方面使辅警队伍保持住现有的人员，并激励队员提高工作业绩，实现组织的发展目标，完成维护当地社会治安秩序的任务；另一方面使队员获得基本的生活保障，获得心理满足和一定的社会地位。具体包括以下几点：

(1)稳定现有队员。如果辅警队伍的薪酬水平不具有竞争性，一些队员就会离开，因而组织的薪酬水平必须具有一定的竞争优势，以稳定现有的人才队伍。

(2)吸引人才。为了在劳动力市场中获得合适的人才，应根据劳动力的供需状况，制定具有竞争优势的薪酬策略，以吸引优秀人才加入辅警队伍。

(3)力求公平性。薪酬管理需要保证内部公平和外部公平。内部公平要求薪酬可以体现工作价值，即组织内部具有相似价值的工作应获得相似的报酬；外部公平要求组织所支付的薪酬应与相似行业的市场薪酬水平相当，这在辅警队伍中表现为队员的薪酬应当不低于当地一般企业安保部门的薪酬水平。

(4)具有强化效果。有效的薪酬制度，可以激励、强化组织所期望的队员的良好行为。比如，较高的忠诚度、经验水平以及能够承担新职责等。

(5)控制“成本”。辅警队伍本身是公安机关编制警力不足、维稳经费无法支撑恰当规模警力下的产物，因而合理的薪酬结构才能保证组织能以合适的成本获得和保持劳动力。

(6)符合法律规定。薪酬管理作为人力资源管理的重要板块，应遵循国家和地区的相关法律规定，如最低薪资标准、同工同酬等相关法规。

二、当前我国辅警队伍薪酬管理存在的困境

目前，我国辅警队伍广受诟病，职业形象颇为负面，这纵然有辅警个人素质不高、体制不健全等方面的原因，但从辅警内部来看，薪酬待遇方面的问题是制约辅警队伍可持续发展的最主要障碍。而薪酬管理中存在的诸多问题势必会给其可持续发展带来不利影响。

(一)薪酬水平较低，调整机制不健全

辅警大多工作在执法基层一线和实战部门，他们和基层执法民警一样，工作岗位艰苦，日常工作量大，但在我国绝大多数地区，辅警的工资待遇都偏低，有的地方辅警待遇也就仅够温饱而已，如湖南省邵阳市辅警每月工资仅1 200多元。同时，辅警队伍的运行模式一般呈现“政府出资组建、公安管理”的特点，往往是政府在某一特定时期根据现实需要临时作出决策组建的，缺乏长期的后续保障的有效机制，从而导致辅警工资待遇与社会实际生活水平长期脱节，再加上政府对于辅警队伍的可持续发展缺乏长远的规划和指引，使得辅警队伍的工资待遇长时间停留在较低水平，这已成为制约辅警队伍可持续发展的瓶颈。

以广州市某区为例，该区辅警每人每月4 200元的标准在扣除各类保障性开支后，每人每月平均应得2 600元左右。2016年广州市企业职工最低工资标准为1 895元/月。最低工资制度是指劳动者在法定工作时间内，在提供正常劳动的前提下，企业或其他用人单位应支付的单位劳动时间的最低薪资数额，最低工资标准的组成包括国家统计局规定的应列入工资总额中的工资、奖金、津贴等，不包括加班加点工资、特殊工作津贴以及国家法律、法规和政策规定的保险、福利待遇等。事实上，该区辅警队伍长期处于高强度、高风险以及经常加班加点的工作环境，但收入很低。我国劳动法规定，辅警每人每月加班时间不得超过36小时，但其除了日常协助民警办案，参与各类治安防控工作外，还经常需要参加临时性的应急处突任务，平时加班加点对他们来说是家常便饭，但加班费由于薪酬调整机制的欠缺常常无法及时发放，这不仅影响到辅警队伍的稳定和可持续发展，而且容易增加辅警队员因利益问题而铤而走险、触犯法律的风险。

(二)财政保障不到位

薪酬管理机制按照主导类型可以分为政府主导型与市场主导型两种。辅警队伍薪酬管理是典型的政府主导型管理机制，此类机制的重要特征之一就是薪酬由政府机关给予保障。辅警队伍或由公安机关直接领导，或是接受当地公安机关业务指导，其薪酬经费原则上由公共财政承担。过去，由于辅警待遇低且无任何保障，再加上缺乏相关管理法规，致使许多地区的辅警队伍依靠收取“治安管理费”等维持生存。如今这一情况虽普遍得到改善，但一些偏远落后地区仍以“创收”为主要薪酬来源。当前我国大多数地区辅警队伍的经费由地方财政保障，一般以地方专项经费的形式予以列支，然而地方政府在财政保障问题上普遍存在“花钱少，效果好”的观念，对辅警队伍薪酬经费保障不太重视，一些地方还经常出现临时将辅警专项经费拆借给其他部门使用而导致薪酬发放不到位、不及时的情况。尤其在一些经济比较落后的地区，辅警薪酬经费往往得不到当地政府财政的长期保障，缺乏制度性的财政保障安排。

(三)薪酬待遇安排不公，同工不同酬

组织内部工资报酬分配的合理性、公平性是薪酬管理的重要课题。政府在制定薪酬政策、设计薪酬体系时，公平是一个非常关键的因素，应力求公平合理[4]。但是从一些地区的实际情况来看，不同类型辅警队伍的薪酬待遇存在较大差别。辅警队伍一般分为派出所辅警、文职辅警、景点辅警、交通辅警以及机动辅警，他们的福利待遇存在明显区别。如交通辅警，由于其工作部门财政相对比较充裕，因此经费充足，福利待遇较高。像派出所辅警、文职辅警，他们的薪酬待遇就相对较低。不同类型的辅警队伍的工作性质、管理使用以及统筹保障等方面是基本一致的，同时，派出所辅警、交通辅警工作中面临的风险更大，理应获得相对较高的薪酬待遇，但事实恰恰相反。以山西阳泉为例，市建交通辅警每月到手工资1 370元，单位负责缴纳“三险”(意外伤害险、医疗险、生育险)，还有年假。而派出所辅警每月1 200元，只有一个100元/年的意外伤害险，没有任何补助金，经常24小时值班。这种待遇不公的情况在辅警队伍中十分普遍，造成辅警队伍内部发展不协调，一些类别的辅警队员长期心理不平衡，人才流失现象非常严重。

(四)救助渠道少，缺乏职业保障

组织对因工作而陷入困境的成员应当给予必要的救助，这是薪酬结构的重要组成部分。辅警的日常工作就是与人民群众面对面地打交道，他们直接面临社会上的各种风险和挑战。随着社会治安形势的日趋严峻，辅警工作环境日益复杂，辅警队伍中出现伤、病、亡的几率大大增加，近年来辅警伤亡数量直线上升，虽然全国大部分地区的相关部门为他们购买了意外伤害险，但总体数额不大且种类很少，即使有些地区还提供其他保障性救济，如见义勇为基金、社会服务基金、抚恤基金，但仍远远不能解决他们的实际困难。辅警工作强度高、压力大，队员患上颈椎病、关节炎等疾病的情况比较常见，个别队员还患有其他较严重的疾病，如肝硬化等，但绝大多数地区并未建立针对辅警的救助机制，社会层面对困难群体的救助也存在较大局限，所设门槛较高，往往还有户籍、缴纳社保年限等条件限制。因而，很有必要在针对困难辅警的救助机制方面寻求突破，以完善辅警队伍的薪酬管理体系。

(五)奖励机制还需进一步完善

奖励不仅是薪酬的重要组成部分，还是调动队员工作积极性、增强队员工作成就感最有效的措施之一。当前对于辅警的报奖呈批渠道较少，奖励的经费主要来自本级管理部门的奖励专项经费和上级的见义勇为奖励基金，其中对辅警队伍的奖励专项经费由于数额限制，因此奖励幅度和覆盖面十分有限。以广州市某区为例，该区辅警协助侦破每宗普通案件只有50元左右的奖励，协助侦破重特大案件或跨地域重大团伙型案件才能够申请200元左右的奖励，而且申报程序烦琐、审批时间漫长，在相当程度上制约了队员的申报意愿。至于见义勇为奖励基金，相关的申报审批程序也比较烦琐，而且申报要求高，条件限制较多，使得队员对于奖励申报一般持消极态度，这在一定程度上影响了辅警的工作积极性。

三、辅警队伍薪酬管理改革的对策建议

2017年1月上旬，《公安部警务辅助人员改革方案》经中央深化改革领导小组会议审议通过，辅警改革全面拉开帷幕。该方案中大部分内容都是围绕如何激发辅警的工作热情、提高其职业荣誉感而展开的，这也从侧面反映出当前我国辅警队伍管理中出现了“干多干少一个样，难以调动积极性”“协警队伍流动性很大”等问题。加快薪酬管理改革是完善辅警队伍管理的有效途径，对于推动我国辅警队伍可持续发展具有重要的现实意义。

(一)加快推进辅警队伍薪酬立法

在辅警队伍管理的立法方面，江苏苏州走在了全国前列。苏州市政府于2012年5月发布了《苏州市警务辅助人员管理办法》，该管理办法对辅警的职责任务、招录、培训保障等作出了较为明确的规定，对于辅警队伍管理的规范化、法制化具有重要的推动作用。其中，第二十条至二十五条规定了薪酬管理的相关内容，简要阐明了辅警的待遇和福利，这在推进辅警队伍薪酬立法上迈出了很有意义的一步。实际上，当前我国大多数地区辅警队伍管理规范多由当地公安机关依照《刑法》《刑事诉讼法》《人民警察法》等相关法律法规，参照当地治安联防相关政策性文件进行制定，存在着职责任务界定不清、管理机制体制不适应现实发展等问题。参考目前国内部分地区对辅警队伍管理的诸多经验以及一些学者对于辅警法律定位的相关论述，笔者认为由地方制定具体适用条例、中央部门颁布相关指导性法规的建议较为可行。为促进地方辅警队伍管理的法制化建设，进一步规范辅警协助执勤的行为，政府可以在现有的相关管理规定或政策性文件框架上，以行政立法的形式制定当地辅警队伍的薪酬管理办法，使得薪酬管理工作有法可依、有章可循。

(二)对不同岗位进行评价，建立薪酬公平机制

岗位评价是组织内部建立薪酬公平机制的重要手段，是破解当前辅警队伍管理中“同工不同酬”问题的有效途径。它是以岗位为中心，依据一定的标准和程序来判断不同岗位对组织贡献的大小，以岗位的价值点数来反映职位的价值，并据此建立岗位价值序列的一项专门的人力资源管理方法[5]。一方面，政府可以建立统一的辅警岗位评价标准，以消除不同类型辅警队伍间由于岗位名称不同或即使职位名称相同但实际工作要求和工作内容不同所导致的差异，使不同岗位之间具有可比性，为确保薪酬的公平性奠定基础；另一方面，政府可以根据当地实际情况，运用分类法、要素比较法等对比不同类型辅警的相对重要性，得出岗位等级序列。这在实际管理中具有较强的可操作性，能够层进式地赋予不同岗位以不同的价值、荣誉等，充分发挥薪酬管理机制的调节、约束和激励作用。可以将本地区辅警队伍的岗位进行多层次的划分，以明确每一个岗位的等级结构，再根据实际工作内容对岗位进行统一归类，从而建立一套统一的岗位评价标准系统。如此，在实际工作中就可以将各个岗位与该评价标准进行比较，符合哪个层级的岗位就归入哪个层级。

(三)坚持优待优抚，拓宽救助渠道

最新公布的《公安部警务辅助人员改革方案》明确了“从优待辅”的要求，我们应当摈弃过去将辅警视为“临时工”“雇佣军”的观念，切实把辅警队伍当成公安机关不可缺少的有机组成部分。辅警队伍为维护社会治安秩序，打击违法犯罪做出巨大贡献的同时也付出了巨大牺牲，对他们的爱护和救助关乎辅警队伍的“人心向背”，影响其长远发展。以江苏省无锡市为例，该市每年组织辅警参加体检，并将辅警群体纳入大病特困补助专项基金范围，2011年无锡市用于救助辅警的资金达150万元[6]。地方政府可以参照警察的抚恤医疗制度，制定适当的辅警救助政策。公安机关可以联合工会组织、财政部门等设立相关救助基金，对因公受伤、致残或身患重病的辅警进行救助。

(四)建立和完善奖金、加班费制度

奖金制度在一定意义上等同于激励薪资制度，是将员工的薪酬水平及薪酬结构与其绩效水平相联系，依据他们为组织做出的贡献大小和业绩状况支付报酬。对于辅警队伍管理而言，奖金制度就是通过所在部门分管领导和民警对其工作业绩进行评估考核，对表现良好、业绩突出的队员予以金钱和荣誉的激励。在具体运作上，政府部门可以制定详细的奖惩考核办法，努力以行政立法的形式落实奖金制度；同时，应当规划快捷的报批渠道，规定办结期限，避免因报批程序烦琐漫长而影响队员的积极性。

加班费制度是一种补偿性制度。一方面，社会治安维稳工作的全天候性、无规律性、突发性使得辅警时常要加班加点工作，建立和完善加班费制度可以对队员的辛苦付出进行补偿；另一方面，加班费制度也可以成为组织激励队员的有效手段。队员看到自己的额外付出得到补偿，心里会感到公平合理。根据双因素理论①，保健因素是组织应该首先重视的因素，队员在保健因素上感到满意才会在激励因素上感到满意，加班费制度使队员在保健因素上得到满足，因此能有效激励队员努力工作。

四、结语

从总体上看，我国辅警队伍普遍存在人员流动大、工作热情不高、素质较低等问题，这与辅警队伍管理不到位有关。而薪酬管理是目前我国辅警队伍管理中的最大软肋，严重制约着辅警队伍的可持续发展。为尽快适应警务辅助人员改革的相关要求，促进辅警队伍的健康发展，辅警队伍薪酬改革已迫在眉睫，政府部门应当加快推进辅警薪酬立法，建立薪酬公平机制，坚持优待优辅，健全奖金加班费制度，切实改善辅警队伍管理现状，使我国辅警队伍走上一条可持续的良好发展道路。

注释：

①该理论由美国心理学家赫茨伯格于1959年提出，认为引起人们工作动机的因素主要有两个：一是激励因素，二是保健因素。只有激励因素才能够给人们带来满意感，而保健因素只能消除人们的不满，但不会带来满意感。