审计视角下事业单位科研经费管理问题探究

■/陈安纳

创新创造是我国新常态下实现供给侧结构性改革和经济软着陆的重要动力，而创新的保障引擎则是科研制度与科研经费。2017年11月底，中国企业新闻网根据最新科研制度将其总结为“让科研经费真正成为创新助推器”。另一方面，根据中国青年报7月底发布的数据显示，科研经费贪污罪在科研经费犯罪中的占比超过75%，而事业单位中的高校教师、科研院所科研人员占比50%、25%。这在一定程度上说明我国科研经费管理制度存在不足，经费报销管理问题严重。例如厦门大学教授何孝星、林伯强负责的课题组使用与课题无关的票据报销科研经费问题，审计署将此问题移送教育部查处。不仅是厦大有这一问题。其他单位甚至出现一些更严重的案例，如山东大学陈哲宇教授贪污科研经费50万。为此，本文试图基于当下我国事业单位科研经费管理现状，结合最新科研经费管理制度，以审计视角归纳科研经费报销管理的重点，并提出完善和健全科研经费管理制度的对策。

一、事业单位科研经费概述

2016年7月底，中央开始对科研经费给予高度关注，逐渐出台简化预算、放宽经费使用权限、规范报销流程等政策。而这些政策的初衷是将科研人员从繁杂的科研经费报销事宜中解放出来，使其将精力真正用于科研，并提出“让专业的人干专业的事”和“打酱油的钱可以打醋”等。2017年十二届人大五次会议更明确提出，科研经费报销程序简化是推动我国科技驱动发展战略的重要举措，也是有效发挥科研人员与科研单位作用的基础条件。但科研经费报销管理权限的放宽在某种程度上给予了不法科研人员套现、乱用科研经费可乘之机。为此，涌现出了一些管理问题。事业单位，尤其是高校、科研院所及行政事业单位，是我国科研经费资助的重点单位。据国家重大科技专项、国家重点研发计划和国家自然基金综合统计，2017年清华大学获科研经费约为160亿元，而紧随其后的是上海交通大学和南京大学，分别为84亿元和80亿元。因此，事业单位的科研经费报销管理问题直接关系着我国整体经费使用效率。

二、审计视角下科研经费的关注重点

根据科研经费报销管理实践及以往文献研究，将审计视角下科研经费的关注重点总结为发票报销、预算与支出、结余三方面。

（一）发票报销

发票报销既是审计视角下的经费报销关注重点，也是税务关注重点。其主要体现于以下几方面：一是科研项目经费报销是否必须开具发票，根据国家相关规定，事业单位获得具有横向资金分配权限部门的科研经费划拨，可以使用银行结算凭证进行报销，但若转账给合作单位相应科研经费的，属于代收性质，不需要发票及银行结算凭证，可使用行政事业单位资金往来结算票据；没有隶属关系事业单位科研院所间发生的应税资金往来，必须具有发票，若不是应税资金往来，可以使用银行结算凭证进行报销。二是理论上可以实行预借发票，但其责任归为借票人，若在事后不能追回相应税票或科研经费，则由开票人自行承担。因此，在实践中，借票情况通常不会发生。

（二）预算与支出

关于预算的审计主要基于三点展开：一是科研经费预算调整是否合理，预算明细中的预算核算是否符合实际，例如高校的人力资源管理领域鲜有做设备预算的，若在预算明细中涉及设备预算，则可能要细化审计；预算限度是否符合规定，例如部分事业单位预算的下属人员劳务费比例不能超过总预算的15%。二是预算执行与预算本身是否存在偏差，偏差是否在合理范围内，例如将设备购置在科研经费中占比非常高，那么这将不符合预算规定，需要重点审计。三是具体科研项目中的科研经费配置，例如国家自然科学基金要求在项目结题后可以继续使用未使用完的科研经费，期限为1年（2016年前为3年），以作为科研项目后评估项目经费支持。

关于支出的审计主要基于两点：一是收入的票据是否符合国家的相关规定，例如厦门大学教授何孝星、林伯强负责的课题组使用与课题无关的票据报销科研经费问题，实属报销管理不当和违法行为。二是是否具有预算外资金，例如预算中没有列支电脑等设备，但在经费报销时多了电脑设备的发票，这就属于经费报销违规。

（三）结余

关于结余的审计主要基于以下两点：

一是科研项目在项目规定年限后（延期结项除外），是否存在结余现象，目前规定结项后的1年内可以继续使用未使用完的科研经费以支持项目后评估研究，但很多地方性资助项目在结项后会将剩余经费原路返回，因此这就会造成一种报销管理混乱问题，科研人员“尽力”将项目经费全部花完，而这背后必然是发票的不对应和预算外支出。因此，该项经费报销需要着重细化审计。

二是科研项目结项是否符合项目规定情况和预期成果情况，一方面一些项目结项时间较长，一般均会存在跨年现象，那么结余经费在结项期间是否可以继续用于项目后续研究，若不能就可能会出现研究资金周转困难，提前套现虚开发票现象。另一方面，项目结项后是否会有符合规定的结项证明或者结项书，例如广东省深圳市基础研究等项目具有严格的结项证明，而广东省自然基金则只有一个结项盖章，且在参与人员名单上没有任何确定程序，这很容易出现结项时人员劳务费报销混乱现象。因此，该部分成为审计关注的重点。

三、事业单位科研经费报销管理存在的问题

（一）报销细化难以掌控

虽然最新科研经费使用制度对一些细化科目进行了规定，可以“用买酱油的钱打醋”，但是这在事业单位中仍然难以把握这个限度，索性部分事业单位仍然按照原来的制度执行。首先，国际合作交流费、差旅费和会议费是项目研究中的三项费用，报销任何一项交流会议费用，需要上交会议通知、邀请函等，尤其针对一些会议，会议通知只是一份普遍适用的格式文件，并没有每个人对应的邀请函，这时非常容易导致科研人员伪造会议邀请函；且以上三项费用在一次会议中是均会产生的，但其限度却难以把握，例如合作交流费小于报销限度，差旅费大于报销限度，科研单位报销时则会按照合作交流费的实际发生额报销，按照差旅费的最大额度进行报销，而不是三项费用的总额限度进行报销，这也非常容易导致科研人员虚开发票。其次，科研经费的报销差旅费中的交通费用的标准是高铁二等座，但对于经济全球化时代，若科研单位在北方（如黑龙江），需要参加南方会议时，则需要坐10个小时的火车，这对科研人员的时间和精力是极大的浪费与考验。因此该报销标准很难推动全国乃至国际科研人员最大化使用科研经费从事交流、学习。最后，信息化时代背景下，诸多会议采用转账方式缴纳会议费，不接受现金或刷卡缴纳。但在事业单位中仍然规定只有以“公卡”缴费才能进行报销，进而导致科研人员参加会议前需要向科研单位财务部门借款等繁杂的程序。

（二）报销监管传统化

以审计视角看，科研经费报销过于传统化。首先，在互联网信息化时代，目前报销只是允许科研人员在相关软件上（如浪潮开发的报销软件）自主输入报销信息，直接上传至财务处，然后将纸质材料报送至财务处，但后续科研经费的报销进度没有任何跟踪程序，有时候一项经费报销需要跨年。这极大的挫败了科研人员经费使用积极性，甚至部分科研人员意欲一次性报销大量费用（中间不乏虚开发票、伪造会议信息等），以待后续研究使用。其次，报销监管过于单一化，目前只是委托单位的财务部门起到经费报销监管职能，而科研人员与其委托单位本身就是“一家”，只要没有大额贪污等违法行为，科研单位报销人员通常会得过且过，这就使得小额科研经费使用愈发不规范。

四、以审计视角完善事业单位科研经费报销管理的对策

（一）严格执行“放管服”制度

“放管服”是国家在科研方面简政放权的典型，也是国家充分信任科研人员的表现。其中“放”是要破除科研人员合规合矩的使用科研经费的观念，大胆使用科研经费，将合作交流费、差旅费和会议费三项费用合一，按照总限度进行报销，合理确定会议交通工具报销标准，例如“长江学者”、教授等交通报销标准扩展至飞机经济舱。同时拓展高层次科研人员会议交流次数，例如不严格规定每年必须在3次会议交流以内，鼓励参加国际交流会议；住宿标准不能统一按照450元标准，而是根据城市等级进行划分，例如香港、澳门等要增加经费报销额度，国内一线城市也要增加报销额度。二是将经费预算调整权限下放至项目主持人，委托单位承担监管职责，这样可以避免部分会议费用缴纳必须转账的弊端。因此，审计必须针对上述的关联费用总额限度、报销标准与其职称等级等是否一致实施监管。

“管”是科研经费使用活而不乱的体现，严格监管其报销凭证是否齐全，报销标准是否与其职称等级一致，是否存在大额报销情况，若存在则必须细化审计，例如山东大学陈教授每次以实验室名义报销上十万元的经费额度。“服”是报销管理人员必须加快报销进度，提升服务质量，减少科研人员在报销环节的时间花费，“让专业的人干专业的事”。因此，审计应该着手于报销人员在经费管理方面的监管，对于“迟到早退”、懈怠报销的管理人员，给予经济处罚和纪律处分。

（二）构建多部门报销联动监管机制

在信息化时代，国家基金委多次号召依托事业单位快速构建信息化报销管理系统，以便于科研人员报销事宜。而以审计视角，构建多部门联动信息化监管机制是当下报销管理的重中之重。首先，加大计算机在报销管理中的使用层次，搭建报销数据平台，科研人员可以在系统上实时跟踪报销进程，实现报销部门、科研人员及项目委托方（国家基金委、科技部等）间的数据传输与对接，共享报销金额、材料、报销流程等。加快经费信息审计系统建设，完善科研项目分类审计模型，以审计监管+数据化模式精确经费审计范围、确定经费审计重点，实现审计实时与动态监管。其次，构建科研人员诚信体系（如黑名单、诚信档案等），其 中包含报销违规情况、学术不端情况、项目未能如期完成情况等。对违规或者在诚信体系中失分较多的科研人员，必须予以一定年限（3年或5年）内不能申请科研项目，或者不能以该事业单位为依托单位申请科研项目。甚至情节严重者，追回科研经费，上报国家基金委。最后，对报销管理人员引入经济审计，以经济审计为切入点，由经费使用事后监管转向经费预算监管、经费使用中监管，实现审计长效化和常态化；以科研项目类别为主线，对不同依托单位、不同地域、不同项目级次、不同支持人职称等配以不同的审计内容与评价标准，强化审计目的性和针对性；对报销管理人员和项目负责人的审计由任中审计转变为任后审计，即使项目经费报销完毕，后期发现经费报销不合规定，其相关人员仍需承担相应责任。

[1]马顺，牛如海.基于内部审计视角的高校科研经费审计研究〔J〕.经济师，2016（11）.

[2]黄旸杨.审计视角下现代大学科研经费管理研究——基于Z大学科研经费管理的案例分析〔J〕.中国内部审计，2014（4）.

[3]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见〔Z〕.2016，50号.

[4]教育部.高等学校科研助理管理办法（暂行）〔Z〕.2010，4号.