高校税收存在的问题及改进建议

■/武秀娟

一、现行高校税收优惠政策

税收是国家通过政治权利而收取的社会剩余产品，目的是实现公共职能。而高校的职能也从单纯的教书育人到兼顾社会服务，是税收的提供者也是税收的享用者。2011年7月，国务院办公厅将承担高等教育为目的的公益服务组织划分为公益二类事业单位，进一步明确了高校的公益属性。高校公益属性集中体现在高等教育具有公共产品性质上，其成本分担有一定竞争性和排他性，政府是高等教育的最大受益者，应当肩负起高等学校发展的重任，应采用税收优惠的辅助性手段间接增加教育经费投入，促进高校的健康和可持续发展。现阶段我国开征的税种有11种，被归纳为4类——所得税类、流转税类、财产和行为税类以及关税类。现有的税法包含的高校税收优惠政策主要针对的是符合规定设立的高等学校，但实际上高校还包括了后勤集团、校办企业、附属幼儿园等等。这一部分也是需要政策制定者的进一步关注的。高校的税收管理手段主要依靠税收优惠政策，这是因其公益属性与准公共产品的特殊属性决定的。

我国高校的收入主要来源于六个方面——财政补助收入、科研收入、行政事业性收费收入、代收费项目收入、附属单位缴款收入和其他收入。这些收入来源主要涉及的税种包括企业所得税、个人所得税、营业税、增值税、土地增值税、印花税、城市维护建设税等。高校享受的优惠政策形式分为免征和减半征收。现有的税收优惠政策覆盖面较广、较分散，一定程度上对高校的发展起到了激励的作用。但高校的运营模式区别于企业，对税收优惠政策的使用并不灵活，税收政策闲置的情况并不少见。

二、其他国家针对高校的税收优惠政策

（一）美国的税收优惠政策

美国针对高校的税收优惠政策具有很强的引导性，通过税收优惠政策和附加限制条件的设定，来引导高校朝预期的方向整改自身的组织结构与活动。这些税收优惠政策几乎覆盖了各项活动，影响面之大、举措之多是其他国家所不及的。美国的税收包括联邦税、州税和地方税。税收权利呈分散状态。与我国的税收权利高度统一截然相反。高校税收优惠政策不仅涉及高等学校，还囊括了后勤服务、慈善捐赠事业、个人获得的奖学金免税政策、学生个人的额外免税政策以及大学生贷款等。值得注意的是，在美国只要符合条件，私立高校也可以与公立高校一样享受免税地位等税收优惠政策，并没有给予区别对待。这种做法给私立高校创造了一个公平的平台，给予了其健康发展的机会。

美国政府十分重视社会捐赠的税收激励作用，其社会捐赠占收入的比例也呈逐年上升趋势，特别是个人捐赠的比例达到了捐赠总额的百分之八十左右。因此，美国政府给予了个人责任充分的重视——在政府向高校投入拨款设立专项资金的同时，也鼓励将个人捐赠进行集中管理基金会的存在，支持这种资本运作形式，提高社会资金的使用效率。美国的高等教育捐赠事业发展与税收优惠政策的积极引导是分不开的。最早可追溯至1917年，美国便设立了捐赠扣除政策，且力度较大，优惠政策的扣除项目甚多、范围较广、扣除比例较高、允许扣除的形式丰富，使得捐赠事业逐渐发展壮大。

美国的税收优惠政策形式表现为免税和抵税两种。高校的后勤服务享受的税收优惠政策并不统一，因联邦税、州税和地方税的不同而不同。主要体现在高校的性质、所在地的税制和高校后勤管理的模式等方面。总体来说，为了鼓励高等教育事业，大多数的高校享受免税待遇，但少数不符合条件的私立高校除外。这个条件主要用来区分私立高校是否属于营利机构的性质。几乎所有的州税和地方税均规定对用于教学目的的财产税免税。对高校后勤服务给予了一定的抵免税额的优惠政策和所得税的免税政策，用以鼓励高等教育事业的发展。

（二）英国的税收优惠政策

英国的税收优惠政策并没有针对高校的细则，但却渗透在各项税收法规中。主要包括两个方面：第一，对于高校取得的收入，凡是属于非营利性的慈善事业支出，即用于高校的教育事业支出，不论其来源，一律免税。第二，利用税收优惠鼓励引导教育捐赠行为。不仅是传统意义上的英国文化委员会等机构提供的奖学金无须纳税，用于教育事业的捐赠大多无需缴税，甚至有些项目可免去资本增值税。对于个人提供奖学金名额的形式，政府也在税收上给予了大力的支持。

（三）加拿大的税收优惠政策

与英美的分类别教育税收优惠政策不同，加拿大的税收优惠体系是多层次的。税法上给予了学校不纳税的权利，即使是高校参与的商业活动盈利（除去货物与消费税外），也是全部免税；高度提倡社会捐赠，鼓励个人对教育的捐助。在政策上给予捐赠者一定的税收优惠，同时承诺政府参与投资等额的捐赠，以鼓励高校寻找社会捐赠者；倡导增加家庭教育投入，给予学费上的减免和税收减免政策等。利用税收优惠政策引导教育资源投资的增加。

从上述国外的税收优惠政策中可以看出一些相似之处：第一，均在不同程度上给予了高校直接的税收优惠，用来鼓励教育事业的发展；第二，提倡个人和家庭加大对高等教育事业的投资，从而提高整个国家的国民素质；第三，倡导增加社会捐赠，重视个人捐赠对高等教育的积极作用。

三、我国现行高校税收政策存在的主要问题

（一）高校的纳税身份定位不清晰

自2011年起，我国高校的公益性身份被确认，但其非营利组织身份并没有明确认定。放眼世界，其他国家税收优惠政策多以针对非营利组织的形式存在的，我国也是一样。但由于身份定位不清晰，导致高校享受税收优惠有一定的困难。况且，现阶段我国的高校身份兼具事业单位与纳税人的双重性质。模糊的身份定位不仅给高校的税务管理带来挑战，更在一定程度上阻碍了高校的发展。

（二）我国高等教育税收政策尚未形成系统的理论体系

我国的高等教育在教育体制改革的推动下，变化的速度可谓日新月异。针对高等学校的税收优惠政策出台的速度要跟上其变化的速度着实有难度。因此，我国的高校税收政策目前呈碎片化趋势，并没有形成系统的理论体系。同时，会计制度的更新并没有跟上税收政策的出台速度。没有会计制度的协助，许多税收政策沦为一纸空谈。另外，高校税收优惠政策的法律级次较低，系统化、层次感不强，许多时候要让步给其他政策，也是高校税收政策理论体系无法成型的阻碍。

（三）高校教育捐赠事业税收政策有待优化

社会捐赠在高校的发展中起着非常重要的作用，国外先进的经验告诉我们社会捐赠应该被给予重视。我国的社会捐赠鼓励机制并不完善，导致社会捐赠的作用没有发挥出来。许多捐赠的税收优惠政策并不被大家所熟悉，而且申报税收抵扣的程序较为复杂，导致了政策并没有达到预期的效果。另外，捐赠发票在国外不能抵扣税款也很大程度上打击了国外捐赠者的热情，削弱了社会捐赠效果。

（四）存在税收差异化管理

对比美国等国家的高校税收优惠政策，发现公立高校与私立高校的差别并不大，私立高校的活力被充分激发。受惠范围较大也一定程度上刺激教育水平的增加。但在我国这种差异却不容忽视。私立高校在许多方面都受到掣肘，无法享受税收政策。此外，我国的税收征管存在一定的随意性，执法存在差异性管理的情况。这种管理影响也不可轻视。

四、现行高校税收政策的改进建议

（一）尽快明确高校的身份认定

参照国际经验，加快公立高校非营利组织的身份认定，使其享受税收优惠的行为合理合法化。对于私立高校，应建立一套认定政策，对于符合条件的高校，也应纳入非营利组织中来，享受税收优惠政策的红利，以此来刺激高等教育事业的发展。

（二）建立健全税收理论体系

首先，应组织完成现有高校税收政策的总结归纳工作，进一步完成理论体系的构建工作。并加大力度宣传推广，让高校熟悉自身可享受的优惠政策，灵活运用、盘活理论体系。同时，应注重会计制度的建立与完善应该一并进行，为税收优惠政策的应用最大程度创造便利条件。此外，应尽可能的提高高校税收优惠政策的法律级次，减少让渡其他政策的情况，避免政策效果的削弱。

（三）激励社会捐赠效能

对比国外先进经验，应进一步放宽现有优惠政策，激励社会捐赠发挥效用。首先，应在重视个人捐赠力量的同时鼓励基金会的成立，盘活捐赠资金，通过此种资本运作形式，提高资金使用效率，增强捐赠效果。其次，应出台政策支持境外捐赠，打通境外捐赠渠道，为其发挥作用创造良好的环境。第三，应完善现有的政策执行程序，激活闲置的优惠政策，让激励效能发挥出应有的作用。

（四）完善税收管理水平

在国外先进经验的借鉴中，找寻适合我国高校发展的渠道，使公立高校与私立高校在税收优惠政策上缩小差距，创造公平发展平台，鼓励私立高校发挥创造力反作用于教育事业的发展。此外，在税务征管机关的管理上，应限制其执法的自由裁量权，减轻执法随意性程度，使不同的高校或是同样的高校在不同的情况都可以预知税收行为的结果，积极运用税收优惠政策。使高等教育得到更快速的发展。

结束语

综上所述，高校作为高等教育的载体，其发展应引起高度的重视和政策上的倾斜。高校税收优惠政策的完善需要全社会的共同努力、需要政府部门的持续发力。同时，只有切实了解高校发展的实际需求，才能制定并完善真正适合高校的税收优惠政策。国家应注意建立与税收政策配套的会计体系，为税收政策的顺利运行创造良好的客观环境，从而推动高等教育的健康发展。

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