执行有限原则对行政机关之适用研究

张 琦

司法执行是运用国家强制力将裁判文书等执行依据付诸实现的制度、是司法审判的延伸、是将纸上正义转化为现实正义的最后一个环节。通过对裁判文书的执行不仅可以保护权利人的利益，迅速实现权利人的权利，而且还可以维护法律的尊严和正常的社会主义市场经济秩序，增进人民群众对法治的信心。但当被执行人的全部财产不足以全部履行其所负的被执行义务时，司法执行的天平往往会向被执行人做出一定的倾斜，以保障被执行人基本生活的维持，这也是出于对人权保障与和谐社会维护的考虑，这种执行策略被称作执行有限原则。然从规范的角度来看，在司法执行中能否对行政机关适用执行有限原则还有些模糊，有待进一步明确。

一、行政机关适用执行有限原则之逻辑前提

执行有限原则适用的范围是司法执行中的被执行人，对行政机关作为司法执行被执行人的肯定是其适用执行有限原则的逻辑前提。而行政机关可否作为司法执行当中的被执行人，可从以下二个方面来理解。

（一）从被执行人的概念出发

被执行人是司法执行当事人中较重要的一方法律主体，要准确理解和把握被执行人的概念应从执行当事人着手。执行当事人是指根据执行依据确定的权利主体和义务主体，即在执行程序中以自己的名义主张权利、履行义务并受执行法院的执行行为约束的利害关系人，[1]是执行法律关系主体之一，也是主要的执行法律关系主体。在执行当事人中，一方是执行权利人，有权根据执行依据向法院提出申请，要求通过强制执行以实现裁判文书确定的实体权利，接受另一方履行的义务，而向权利主体履行义务的一方则为执行义务人，即被执行人，这是从执行法律关系的层面上讲；若从裁判文书层面上讲，被执行人即为裁判文书中所确定的负有履行义务的一方诉讼当事人，通常称为债务人，可能是原告也可能是被告或者是第三人。我国法治发展到今天，在行政执法中服务行政的观念愈加浓厚，行政机关与公民之间的合作互动范围越来越广、程度越来越深；而同时公民的法治意识也愈加增强，在与行政机关交往中越来越多的公民通过行政诉讼来维护自己的合法权益，导致了越来越多的行政纠纷流入法院通过司法途径来解决。这就表明行政机关作为一种潜在的诉讼当事人，无论其是原告还是被告，均有可能被法院的裁判文书确定为负有履行义务的一方诉讼当事人，进而成为潜在的被执行人。

（二）从法律制度的发展来看

司法执行作为将纸上的正义转化为现实的正义的最后一个环节，其本质涉及法律规范中所确立的公民权利在现实中得到真正兑现。在过往司法实践中行政机关的行政权占绝对优势，与行政机关有关的社会纠纷很难走上司法途径来解决，从每年法院行政审判庭结案数量与民事审判庭结案数量的对比中就可略见一斑，更不用说根据司法裁判对行政机关进行司法执行了。但“法律随着它所调整的那个社会运动的主流向前发展。每一个社会都有他自己的必然会通过法律秩序力图实现的目标反映出来的价值观念”，[2]而如今随着社会的发展，服务行政的观念越来越深入人心，另外公民的法治意识和依法维权的能力与过往均是不可同日而语的，有越来越多的与行政机关相关的社会纠纷进入司法机关，而司法机关对这些纠纷的裁判中更多的是给行政机关确定了履行义务。这就表明司法执行制度也应随着人类对法治价值观念的演变而不断变化。因此，为了保护权利人的利益，迅速实现权利人的权利、维护法律的尊严和正常的社会主义市场经济秩序、增进人民群众对法治的信心，将行政机关为作为司法执行中的被执行人理应是当下法治发展的一个必然趋势。

综上所述，对行政机关可否作为司法执行中的被执行人的问题，应毫无疑问的给予肯定，这也是其适用司法执行中执行有限原则的逻辑前提。但这并不是行政机关在司法执行中适用执行有限原则的充分条件，若要在司法执行中对行政机关适用执行有限原则还需要进一步分析。

二、执行有限原则对行政机关之适用分析

（一）行政机关适用执行有限原则的可行性分析

从规范的角度来看，虽然我国行政法律规范并没有明确规定行政机关适用执行有限原则，但对此命题的探讨我们可以从民事法律中寻找有益经验。

执行有限原则在我国现有的法律规范中已有体现。《民事诉讼法》第243条和第244条均规定，为了让被执行人及其家属维持基本的日常生活，在司法执行中应对其保留必要的生活费用，另外，《民事诉讼法》第257条还规定人民法院可以对部分被执行人员裁定终止对其的司法执行，即当作为被执行人的公民无收入来源又丧失劳动能力，却因生活困难而无力偿还借款时，人民法院可以裁定终止执行。这是《民事诉讼法》对执行有限原则的具体表述，而在《刑事诉讼法》中也有执行有限原则的体现。《刑事诉讼法》第219条规定当罪犯确因遭遇不能抗拒的灾祸而对被判处的罚金不能缴纳时，可以裁定减少或者免除。这是《刑事诉讼法》在执行标的上对执行有限原则的体现，在执行方式上《刑事诉讼法》对执行有限原则亦有体现。《刑事诉讼法》第214条规定了监外执行，主要是针对患有严重疾病需要保外就医的、对于被判处有期徒刑或者拘役，而生活又不能自理，且适用暂予监外执行并不会危害到社会的罪犯，这正是为了保障被执行人能够维持基本的日常生活而对执行方式进行的调适，也是《刑事诉讼法》对执行有限原则在中执行方式方面的体现。

（二）行政机关适用执行有限原则的必要性分析

从保护执行依据中权利人的权益来看，执行依据中负有执行义务的一方当事人的所有财产均可作为金钱请求权的执行标的，但从保障人权与维持社会和谐的角度来看，在司法执行中当被执行人的全部财产不足以清偿全部债务时应先给被执行人留足维持其基本生活的物质，再对其剩余财产进行司法执行。这在民事司法执行中已被普遍接受，且民事诉讼法对此也有明确的规定，然行政机关的运转也需要一定的物质基础，对行政机关的司法执行仍应有所保留以免影响其基本功能的发挥。况且公益往往重于私益，对行政机关执行标的的保留形式上看是为了保障行政机关基本功能的运行，实质上则是为了公共利益的维护，因为行政机关的运转目的就是为了给广大人民群众提高公共服务。因此需要强调和说明的是执行有限原则作为司法执行的一项基本原则其不仅适用于公民这一被执行主体，当行政机关作为被执行人时更应适用。对此在我国台湾有经验可供借鉴，台湾《强制执行法》又规定“公法人经营之事务，涉及社会公共利益，其所管有之公用财产，如为推行公务所必须或其转移违反公共利益者基于公益重于私益之原则，并避免影响公务之推行或损及公共利益，自应予以限制，不得为强制执行”。即推行政府公务所不可缺少的财产不可被强制执行，比如各机关办公厅舍、作业及住宿等场所，电话及其他办公设施等。

因此，基于公共利益的维护和人民权益的最大保障，司法执行中的执行有限原则应同样的适用于行政机关。但是结合我国现有的行政法律规范来看，并非如此。

三、行政法律规范对执行有限原则规定之不足

行政机关作为执行依据中的债务人理应成为司法执行的潜在对象、执行有限原则作为司法执行的一项基本原则，在司法执行中理应对所有的被执行人适用，这已是毫无疑问的。但依法执行是法治理念在执行领域的必然要求，但是我国的行政法律规范对此确缺乏必要的规定，这主要体现在执行有限原则对行政机关的适用上。

从行政诉讼法中关于司法执行的相关规定中看，我国的行政诉讼法中并未规定行政机关可以作为司法执行程序中的被执行人，更谈不上执行有限原则对行政机关的适用了。但前面已经阐述，虽然《行政诉讼法》并未直接规定行政机关可以当作司法执行中的被执行人，然将《行政诉讼法》第101条与《民事诉讼法》中的相关规定相结合可推出行政机关仍属于司法执行中被执行人的范畴。以这一逻辑来推导执行有限原则对行政机关的适用则是人们的惯性思维，然这种惯性思维并不能解决执行有限原则对行政机关的适用问题。具体来说，虽然《民事诉讼法》第243条和第244条均规定司法机关对被执行人进行强制执行时，为了保障被执行人及其家属维持基本的日常生活而应对其保留必要的生活费用，表明了对被执行人执行时要适用执行有限原则，考虑被执行人的基本上需要，但根据这两个条款的具体表述来看，这里表述的执行有限原则仅适用于普通公民这一类被执行人，并不适用行政机关这一特殊的被执行人。因此，并不能简单的依据《行政诉讼法》第101条将执行有限原则适用于行政机关这一特殊被执行人，这也表明执行有限原则能否对行政机关适用目前处于立法空缺的状态。

四、结语

司法执行基本原则是在漫长的司法执行实践中逐步形成的基本规范，它集中体现了司法执行的基本原理，反映了司法执行的内在价值和特有规律。执行有限原则作为司法执行原则中的一项子原则，理应贯穿司法执行的全过程，适用于每一个被执行人。因此，行政法律规范有必要对行政机关作为被执行人时是否适用执行有限原则作进一步明确。