精准扶贫与农村合作经济组织互动发展机制研究

曹银亮

(巩义市人力资源和社会保障局，河南　巩义　451200)

一、引言

“精准扶贫”的重要思想最早是在2013年11月习近平总书记考察湖南湘西时提出的。2014年1月，中办国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，要求各级政府等部门更加重视扶贫开发工作，“创新扶贫开发工作机制，解决制约贫困地区发展的瓶颈问题，切实帮助贫困地区改变面貌，帮助贫困群众脱贫致富”，又要求“积极培育贫困地区农民合作组织，提高贫困户在产业发展中的组织程度。加强规划项目进村到户机制建设，切实提高贫困户的参与度、受益度”[1]。不久，国务院扶贫办联合多部门发布了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，提出精准扶贫要实现扶贫到村到户，为科学扶贫奠定坚实基础。文件精神对当前扶贫开发具有重要政策指导意义。在全面建成小康社会以及党的十九大提出的乡村振兴战略宏伟目标指引下，在实践中如何进行机制创新并更好地完成扶贫攻坚任务是需要研究的现实问题。

随着近年来我国经济社会的发展，国家综合实力和人民生活水平的提高，在精准识别方面，国家设定的农村贫困识别标准在不断提升，而农村贫困人口规模和农村贫困发生率不断下降。按照2011年新设定的每人每年2300元(2010年不变价)的农村贫困标准计算，2010年农村贫困人口16567万人，到2015年减少到5575万人。扶贫开发有效减缓了区域发展差距，改善了贫困群众生产生活条件，使多数贫困人口脱贫增收。

虽然我国扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就，然而贫困问题仍然是全面建成小康社会的“短板”。农村的扶贫工作是全面建成小康社会的重要指标，是“十三五”期间需要解决的首要任务，也是最艰巨最繁重的任务，因此，国家提出精准扶贫是对扶贫工作新的更高要求。发展贫困地区农村经济是消除农村贫困最根本的途径，农村合作经济组织作为发展农村现代经济的有效组织形式和重要力量，在当前农村实践中，研究其发展与精准扶贫实施如何有效良性互动是农村的现实需要，也是建立解决农村贫困和发展落后问题长效机制的需要。

二、扶贫项目实施与农村合作经济组织发展中存在的现实问题

(一)单纯的实施扶贫项目，与当地农村经济发展互动少、脱节问题严重

农村传统单纯的输血式扶贫模式，一定程度上会改变贫困地区的基础条件状况，但对真正实现贫困村和贫困人员脱贫还存在很多难以解决的问题，甚至还会造成返贫。例如，扶贫单位在扶贫过程中虽了解贫困地区和贫困者的贫困状况信息，却难以为脱贫提供长期保障，甚至在扶贫实践中容易产生较大交易成本，造成减贫效果不显著。以往的扶贫工作常常单纯地实施扶贫项目，缺乏与当地农村经济发展的互动，使得贫困地区缺乏发展的有生力量，因此，加大扶贫投入力度的同时，增强贫困地区造血能力，发展农村经济，增加农民收入，是贫困户脱贫致富的长效方法。国家提出精准扶贫就是根据识别的贫困地区和贫困人员的具体贫困信息，有针对性地进行帮扶，从而提高扶贫资源配置效率，达到减贫增收的效果。

(二)农村合作经济组织发展不够成熟，对贫困地区农村的贡献较低

在农村家庭承包经营条件下，农户作为小规模生产主体，在生产的整个过程中潜在各种风险，例如，生产前的机会成本、生产中的自然风险、生产后的市场风险，都可能对贫困地区的农业生产和农户的经济状况带来影响。由于路径依赖的作用，农户习惯于传统的小农生产，对于现代先进的农业生产方式和农业技术缺乏指导，以及考虑到成本投入问题，往往不敢贸然尝试，造成农村推广先进技术难度较大，这会使贫困农户长期无法摆脱贫困状态。农业是受气候天气等自然条件影响较大的产业，恶劣自然灾害的出现会直接导致农业减产，一些贫困户习惯于靠天收成，结果农业收成不乐观，自身生活状况也受到直接影响。小生产、大市场是我国当前农村农业生产的现状和特征，规模小、实力弱的分散个体农户在市场交易中很难与对手进行公平谈判，农民组织化程度低已成为制约农业发展的最大障碍。

农村合作经济组织作为现代农业生产的先进组织形式，可以有效较少和避免以上风险。现阶段我国各地区农村经济发展程度不同，无论从组织创建，还是经营业务上，农村合作经济组织存在多种具体形式。由于农业生产的特性，投入资金的收回需要一定周期，贫困地区一些农民自发兴办的合作经济组织，自身承担的风险较大，另外，兴办者往往缺乏对市场行情深入了解和应变能力，发展存在很多困难，甚至被市场淘汰。因此，现实中贫困地区的许多合作经济组织有基层政府主导兴办，依靠已有的行政体制，形成了一套合作经济组织的服务管理体制，村委班子成员作为合作经济组织的负责人直接管理，农户进行生产。受各种条件限制，农户自发联合创办的合作经济组织力量还很弱小，政府主导的农村合作经济组织在制度建设和运行机制方面还需要不断改善，在贫困地区通过发展农村合作经济组织来对农村发展做出贡献，还需要打破存在的制约因素，不断创新发展机制。

三、精准扶贫实施与农村合作经济组织发展互动机制

2016年3月《政府工作报告》指出“扶贫脱贫是硬任务，是各级政府的重点工作任务，必须按时保质保量完成，在贫困县推进涉农资金整合，坚持精准扶贫脱贫，因人因地施策，国家各项惠民政策和民生项目，要向贫困地区倾斜”[2]。报告对政府在实施精准扶贫过程中的工作任务提出了明确要求。在贫困地区依靠涉农惠农政策和政府的统筹协调，通过发展农村合作经济组织促进农村经济发展，基于共同具有的基础，实现精准扶贫实施和农村合作经济组织发展的积极互动具有实践的可能性和必要性。韩国民、高颖(2009)的研究也认为合作经济组织可以有效提高农民的组织化程度，但贫困地区存在资源不足等困难，其发展比较迟缓，将政府投入的农村扶贫和支持的合作经济组织资源进行有效整合是现实的需要[3]。

根据农村发展的形势和需要，实施精准扶贫和发展农村合作经济组织两者并不矛盾，它们不是任务的两个阶段，不是先脱贫再谋求发展，错失现在的发展机会，造成不充分的发展，也不是只发展，不注重扶贫，造成不协调的发展，而是相互联系，协调共进的关系，只有发展才能够脱贫，脱贫也只能在发展中实现。脱贫是地区的脱贫，也是人的脱贫，发展是地区的发展，也是人的发展，而现实实践中两者要紧密联系在一起，需要充分发挥地方政府和村组织的组织协调作用。因此，通过政府对贫困地区精准扶贫和农村合作经济组织的资源进行有效整合，建立两者“在发展中扶贫，在扶贫中发展”的良性互动机制，将自上而下的纵向扶贫方式在基层农村转变为纵向和横向协同的扶贫方式，才能更好地实现减贫增收目标。实施精准扶贫和发展农村合作经济组织是一个协调互动不断发展的过程，两者共同实现于全面建成小康社会的进程中。

(一)精准扶贫与农村合作经济组织互动的基础

一是共同的奋斗目标。党的十八大首次明确了全面建成小康社会的宏伟目标，绝对贫困基本消除。“十三五”规划纲要提出“十三五”时期全面建成小康社会的目标要求“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”，实现人民生活水平和质量普遍提高。精准扶贫的目标是为了实现农村地区脱贫，农村合作经济组织的目标是为了发展农村经济，两者短期共同的奋斗目标都是为了2020年全面建成小康社会，长期奋斗目标就是要乡村振兴，实现农业的现代化和人民的富裕生活。共同的指导思想、奋斗目标是建立精准扶贫实施与农村合作经济组织发展良性互动机制，实现两者积极互动的重要价值基础。有了共同的奋斗目标才能在实践中形成合力，达到两者目标的统一，最终实现于全面建成小康社会以及乡村振兴的进程中。

二是主体的共同需求。政府作为参与主体有减贫增收的双重愿望，一方面，面对扶贫攻坚任务，地方政府需要对本区域内贫困地区的扶贫脱贫负总责，解决贫困问题是政府义不容辞的责任,另一方面，地方政府迫于贫困地区农村发展和区域竞争的压力，有发展农村经济的强烈愿望和动机，这为农村合作经济组织的发展提供了良好的契机。由于缺乏外在的环境条件和发展动力，一些地区在贫困状态中徘徊而导致发展滞后，摆脱贫困、实现发家致富是贫困地区农民长期以来的愿望。贫困地区农村合作经济组织自身发展也需要依靠国家和地区的扶持政策，进行农业产业化经营，使特色农产品走向大市场，朝着农业现代化的方向前进。各方主体共同的愿望需求为精准扶贫实施和农村合作经济组织发展的互动提供了现实可能性。

三是有利的现实条件。基层政府和村组织既是贫困地区精准扶贫实施的领导者和组织者，也是发展农村合作经济组织的推动者和服务者，基层村组织可以根据工作需要发挥主导协调作用，这是精准扶贫实施和农村合作经济组织发展进行互动的现实便利条件。村组织是精准扶贫项目最直接的实施者，同时，村组织对发展农村合作经济组织起着至关重要的作用，可通过利用自身各种资源和难得的社会资本优势，协调各利益主体之间的关系，亦可通过直接创办农村合作经济组织发展集体经济，在农户和市场之间发挥中介作用，降低合作经济组织的交易成本，承担部分运行成本[4]，成为推动贫困地区农村经济发展的重要力量。

(二)精准扶贫与农村合作经济组织积极互动，是解决地区贫困的有效途径

根据贫困地区状况，扶贫工作任务主要分为两类：一是基础保障性扶贫，是保障贫困地区生产生活的基础性工作任务，例如，村级道路畅通、饮水安全、农村电力保障、贫困村信息化、教育扶贫、文化建设。针对制约贫困地区发展的瓶颈，基础保障性扶贫能够加强贫困地区农村基础设施建设和改善基本生产生活条件，同时，可以为加快农村合作经济组织发展创造良好的基础环境条件。虽然基础保障性扶贫措施能够提高贫困地区公共服务水平，为贫困地区奠定发展基础，却不能深入解决农业生产增收问题。二是增收发展性扶贫，是发展贫困地区社会经济的抓手性工作任务，例如，特色产业增收项目、乡村旅游扶贫。增收发展性扶贫是改善贫困地区面貌的主要方式，通过发展农村合作经济组织提高收入水平是解决地区贫困的有效途径。由于基础保障性扶贫注重的是农村发展的长期利益，应该协调各方各部门参与，以输血式扶贫为主；而增收发展性扶贫注意农村经济的持续发展，则应该以输血式扶贫和造血式扶贫相结合，更多依靠造血式扶贫，提高贫困地区的造血功能。通过国家政策扶持，贫困地区脱贫发展过程中与当地农村合作经济组织进行互动，充分发挥合作经济组织发展农村经济的积极性，大力培育发展贫困地区特色优势产业，支持农民就业创业，进而增强农村经济实力，才能有效改善贫困地区面貌，实现贫困户脱贫致富。

基层政府和村组织通过实施精准扶贫项目，采取有效措施，帮扶到村到户到人，才能把扶贫开发政策和任务逐项落到实处。实现精准扶贫项目与农村合作经济组织的具体对接协调，能够有效解决贫困村发展以及贫困户缺乏长期增收途径的现实问题。例如，产业扶持把扶贫开发同当地特色农业发展结合起来，集中力量发展贫困乡村优势特色产业，促进贫困农户稳步增收，提高农民的生活水平。教育扶贫通过大力发展现代职业教育，支持贫困地区农业产业化职业技能培训，培育当地产业发展需要的技术技能人才，为一批特色优势产业提供需要的人力资源支持。贫困村信息化扶贫通过充分利用有关部门现有培训项目，加大培训力度，发展现代农村互联网，着力提高贫困地区信息获取和服务能力，为现代农业发展提供信息平台。农村劳动力资源丰富，存在数量优势，为适应现代市场经济的需要，文化建设扶贫注重提高农民科学文化素质，依托农村合作经济组织的发展对农民进行实用技术知识培训，使得劳动力素质得到全面提高，摆脱思想贫困，让农村劳动力成为促进农村经济发展的真正动力。总之，精准扶贫实施过程中与农村合作经济组织积极互动，为精准扶贫注入了发展的动力和有生力量，是贫困地区脱贫致富的有效途径。

(三)农村合作经济组织积极参与扶贫开发是实现精准帮扶的长效机制

1.依靠政策解放和发展农村生产力，推动农村经济发展是我国农村改善贫困状况的宝贵经验。农业是发展国民经济的首位，国家通过立法等形式扶持农村专业合作经济组织，推进农业产业化经营，带动农业发展。2012年第二次修正的《中华人民共和国农业法》指出“国家鼓励农民在家庭承包经营基础上自愿组成各类专业合作经济组织，同时，规定县级以上人民政府及其各有关部门应当采取措施对发展多种形式的农业生产产前、产中、产后的农业社会化服务事业给予支持，其中的扶持政策要求对贫困地区的农民专业合作社和生产国家与社会急需的重要农产品的农民专业合作社给予优先扶持”[5]。无论是改革初期实行的农村家庭联产承包责任制，还是现在的农村产权制度改革，依靠政策是我国改革开放以来挖掘农村发展潜力，发展农业的宝贵经验。在现代社会条件下农村合作经济组织是发展农村经济的重要方式。贫困地区面临解决农村贫困的重要任务，依靠涉农惠农政策和精准扶贫政策进行产业帮扶发展各种形式的农村合作经济组织可以有效提高农户收入。务农收入是农民生活的基本保障，在保障温饱前提下农民进行其他生产活动才会实现长期帮扶效果。

2.发展农村合作经济组织提高农民组织化程度和农业现代化水平，增加农户收入，是实现帮扶的长效举措。在社会主义市场经济中，市场主体具备较高的组织化程度才能更好地适应市场竞争的需要。贫困地区根据自身的自然条件和区位优势，发展农村合作经济组织，把农户生产联合起来，提高农民的组织化程度，实现农村地区小生产与大市场的有效接轨，降低农民的各种生产风险，可以有力地促进农村地区经济社会发展。组织引导农户自愿以土地经营权、劳动力、资金等要素参与的方式入股龙头企业和农村合作经济组织，建立农村合作经济组织和农户的利益联结机制，更好地满足现代市场多样化需求，农民收入也会不断多元化。政府通过与科研机构、大专院校等扶贫参与主体的对接协调，在我国当前新发展起来的各种农村合作经济组织中引进、推广、应用农业技术和最新科技成果，试验推广有经济价值的农产品品种，产业扶贫和科技扶贫促进农业现代化水平的效果会不断显现。从长远来看，随着贫困地区经济的发展和农村互联网的扩张，农村市场的成熟运行，农户与市场的联系更加便利、更加有效，农民选择的机会越来越多，农民自发组建的合作经济组织也会不断兴起，农户的收入会不断提高，农村合作经济组织作为产业帮扶的长效机制也会为脱贫任务做出显著贡献。

3.树立现代农民意识，对人帮扶，促进人的发展是发展农村合作经济组织和实施精准扶贫的根本理念。国际合作社联盟作为代表世界各地合作社的一个独立的非政府国际组织，建立专业的国际合作社培训教育委员会，来有效协调解决合作社运动中的经济和社会领域问题。教育、培训与信息原则是合作社的一项原则，为合作社成员提供教育和培训，改善成员的经济和社会状况，以便有效地促进合作社的发展。在实践中，各国合作经济组织也都把教育培训作为其工作的重要方面。由于贫困地区长期形成和存在的贫困意识困扰着发展的步伐，在精准扶贫和农村合作经济组织发展过程中，一方面，要解决贫困地区发展滞后，贫困人员生产生活困难问题，另一方面，最重要的是要注重对贫困人员的思想帮扶，改变贫困地区农民的落后意识，形成现代农民意识，促进贫困人员思想的进步。因此，在发展农村合作经济组织中需要培养农民的发展意识，通过教育扶贫和文化建设来增加农民的知识储备，丰富他们的科学文化素质，培育农村合作经济组织需要的人力资本。对贫困户进行帮扶，促进他们自身发展，逐步树立起适应现代社会的现代农民意识，这是克服地区贫困和发展困难的重要理念。随着农村合作经济组织的不断发展，精准扶贫的不断深入，农业生产力和农业现代化水平的不断提升，农民的组织程度不断提高，农民收入持续增加，农民合作意识和发展意识也会不断增强。

(四)政府发挥好组织协调作用，才能更好地实现减贫增收的任务目标

社会各方力量参与精准扶贫，才能形成扶贫开发合力，这需要依靠基层政府和村组织发挥推动发展、服务群众的组织协调作用。政府需要发挥主导作用，协调处理好各方面关系，统筹各方面资源，整合力量，在深入调查研究的基础上明确精准扶贫目标，组织实施并全面带动和推进各项扶贫开发工作，积极推动农村合作经济组织发展。

1.基层村组织对农户进行组织和引导，调动农民的积极性是发展的基本动力。首先，在农村合作经济组织与村委会的关系上，贫困地区村干部往往成为合作经济组织的主要负责人，加强村组织班子建设，才能更好地发挥发展农村经济的带头作用。胡静(2009)调查研究发现相对于村庄的自然禀赋，村基层组织的能力禀赋对农村贫困有更深刻的影响。村干部的素质、基层组织为村民所提供的致富措施、村内经营种类的多样化以及村内基础设施的健全与否显著影响整个村的贫困状态，村组织的能力禀赋对缓解贫困发挥的作用大于个人能力[6]。农村基层组织的能力建设是扶贫和发展中需要长期关注和解决的问题。只有团结奋进的村组织才能形成号召群众行动的力量。其次，组织调动农民的积极性，增强农民的发展意识是发展的动力。农户进入市场的组织化程度较低，直接影响农业产业化经营水平、综合效益以及农民收入提高，已成为制约农村经济发展的主要障碍。农户个体的力量是有限的，可以通过激励机制鼓励和倡导农户自主组织起来并广泛参与增收项目，组织农户加入农村合作经济组织，调动贫困主体的积极性，力争贫困户掌握若干种实用技术，提高自我发展能力，实现自力更生。贫困地区农村合作经济组织的形成和不断发展是改变小农意识、小农经济行为的过程，是农户自我发展意识包括市场意识、合作意识、契约意识等意识形成的过程，也是农民发展能力不断提升的过程，同时也是农村市场制度不断深化的过程。

2.政府通过产业帮扶促进农村合作经济组织发展是减轻农村贫困的重要方式。按照2006年10月颁布的《中华人民共和国农民专业合作社法》第九条的规定，县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务，维护农民和农业生产经营组织的合法权益[7]。实施精准扶贫，政府积极鼓励和引导创办农村合作经济组织，在组织的创建和经营方面提供信息服务和技术指导，可以有效保障合作经济组织持续健康发展。张学鹏,卢平(2011)研究认为地区经济发展水平是制约农村合作经济组织发展模式的决定性因素，从政府推动、官民合办，纯民办到农民联合兴办模式，反映了农村合作经济组织不断发展、完善和成熟的过程，基本体现了一个农村市场化深度从初级到高级的梯级演进过程[8]。现实中，贫困地区农户自身很难自发兴办合作经济组织，在农村合作经济组织发展的初期阶段，政府发挥重要的推动作用，官民合办不失为一种有效途径，这也为精准扶贫实施与农村合作经济组织的互动提供了契机。

农村合作经济组织的发展具有地域差异性，地区经济发展水平、自然资源、社会环境、文化习惯都是其发展的外部影响因素，因此，政府推动农村合作经济组织发展要做到因地制宜，注重发展特色优势产业。在发展农村经济过程中，一些贫困地区的县政府农业部门为发展当地特色优势产业而设立专门的产业发展管理机构，并与乡镇的农业站所为农村合作经济组织提供市场行情、营销、信息、技术等配套服务。农村合作经济组织根据政府部门提供的服务，组织农户生产，统一收购销售，降低农户市场风险，并将生产信息以及问题上传给上级主管部门，以便主管部门及时了解农村合作经济组织的发展信息，从而提供更好的服务。发展农村合作经济组织是农村传统农业向社会主义市场经济现代农业的转变，一方面政府为农村合作经济组织的发展提供优质服务，营造良好的发展环境，另一方面，农村合作经济组织的发展推动了地方农业发展，改善了地区贫困面貌。

3.政府对精准扶贫项目实施负责，消除绝对贫困是政府现阶段的重要任务。政府对本区域内贫困地区扶贫脱贫负总责，这就要求政府转变发展观念，积极推动扶贫项目实施，为农村合作经济组织发展做好配套服务工作。首先，地方政府以从县到农户的服务管理体制，做到统筹规划，组织制定贫困地区脱贫规划和产业发展规划，整合本区域内各种资源力量予以支持，引导各类扶贫资源优化配置，公共投资向贫困地区倾斜，逐步构建精准扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。其次，协调扶贫、财政、金融等相关部门，整合扶贫和相关涉农资金投入，对创业的贫困户或发展特色优势产业的农村合作经济组织提供扶贫小额信贷，为其融资提供一定的优惠和帮助，完善贫困地区金融服务。另外，村组织也可组织农户成立扶贫互助社，有成员出资，为贫困户发展生产解决筹措资金困难的问题。

四、结语

在现阶段贫困地区依靠政策凝聚发展共识、形成发展合力，通过精准帮扶实施和发展农村合作经济组织，改善农村贫困面貌，增加贫困家庭收入，提高农业现代化水平，促进农村经济发展，才能更好地实现减贫增收的任务目标。将政府自上而下的纵向扶贫方式在基层转变为纵向和横向协同的扶贫方式，建立起精准扶贫与农村合作经济组织“在发展中扶贫，在扶贫中发展”的长期良性互动机制，尊重贫困地区群众在脱贫致富中的主体地位，鼓励其在发展农村经济中发扬自力更生、艰苦奋斗精神，通过自身努力增加收入，改变落后状况，从而如期实现全面建成小康社会的奋斗目标。