专员办监管中央基层预算单位预算编制与执行的理论基础和实践探讨

●董承勇

党的十八届三中全会首次明确 “财政是国家治理的基础和重要支柱”。党的十九大进一步提出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。建立现代预算管理制度，成为财税体制改革的重要内容。而财政既要有“财”，更要有“政”，也已然成为共识，现代预算管理制度必须体现国家治理意志。《预算法》对预算管理提出了具体要求，如“编制预算草案的具体事项由国务院财政部门部署”，要“加强对预算支出的管理和监督”等等。财政部作为国家预算管理的主管部门，充分发挥职能作用，逐步向预算管理事前事中深化发力，完善了一系列规章制度，落实中期财政规划编制、将财政部驻各地专员办（以下简称专员办）嵌入部门预算审核环节等多项改革举措，大大发挥了预算的约束作用和指导意义。在全面建成小康社会决胜期的时代背景下，财政部及其驻各地专员办（以下统称财政部门）在预算编制与执行方面的事前事中监管改革，将会成为现代预算管理制度建设的重要组成，持续释放制度改革红利。本文以理论分析为基础，重点探讨专员办在中央部门预算编制与执行过程中的监督实践，希望为机构改革后的专员办提供些许参考。

一、财政部门参与部门预算编制与执行监管的理论基础

所谓部门预算是事业发展计划的综合反映，是加强单位宏观调控能力、改善资金使用状况的有效手段，是涉及单位管理的各个方面、集预测与决策一体的综合性工作。部门预算编制与执行就是国家治理的实现过程，涉及基层主管部门、预算单位、财政部、专员办等多个主体。各主体因职责、角色差异，在预算编制与执行过程中体现出不一样的选择倾向。因各主体间信息不对称，以及委托代理可能导致的内部人控制问题，必须运用各主体的比较优势，最大化消减负面影响，实现预算编制与执行的帕累托最优，确保国家政策要求落实到位。

（一）财政部门与预算单位之间信息不对称

信息是传递中的知识差，根据市场上有关事件的知识或概率在相互对应的经济主体之间是否作对称分布，可分为信息对称和信息不对称。信息不对称意味着其中一部分主体拥有更多的私人信息。基层预算单位将预算编制信息逐级向上汇总至主管部门，由主管部门结合自身预算需求后，交财政部门进行审核。在此过程中，财政部门与主管部门、财政部门与基层预算单位之间信息不对称较为明显。一方面，财政部门并不完全掌握主管部门的全部业务状态。正所谓“隔行如隔山”，主管部门的业务管理均有其行业属性，财政部门在未实际参与业务的情形下，很难全面掌握主管部门开展业务的预算需求，主管部门有其特有的私人信息。另一方面财政部门对基层预算单位的信息掌握情况与地理距离成反比，即相距越远，掌握的信息越少。基层预算单位多数分布在全国各地，依照主管部门的逐级授权履职，同时受中央和地方双重领导，部分政策跟中央，如银行账户管理、预算管理等；部分政策跟地方，如津补贴、公车改革等。基层预算单位客观上拥有诸多财政部门难以全面掌握的私人信息。因为掌握信息较少，财政部门对基层预算单位的预算需求把握难度更大。在上述情况下，财政部门要合理判断主管部门报送的预算需求，必须通过诸多明确的制度规定，如公用经费定额管理等，框定预算在可承受范围之内，防止主管部门和基层预算单位的逆向选择。类似的情况在预算执行过程中同样存在，财政部门通过加强国库集中支付管理等措施，试图减少与主管部门、基层预算单位之间的信息不对称。

（二）财政部门和预算单位同时承担委托人和代理人责任

预算编制与执行是通过逐级委托代理过程实现的，一共有三个层级：一是各级人民代表大会负责审查和批准各级政府的预算草案，各级政府按照经批准的预算草案开展国家治理，这是一个委托代理过程，政府将人大所代表的公共利益诉求在预算编制和执行中加以体现，并予以落实；二是各级政府的财政部门负责预算编制汇总和执行，主管部门按照财政部门要求开展预算编制和执行，此时，政府与财政部门、主管部门之间，财政部门与主管部门之间也是委托代理关系；三是财政部门内部的监管职能授权，主管部门与基层预算单位之间的履职、预算编制与执行授权，是另一个委托代理过程。所以说，财政部门和预算单位同时扮演着委托人和代理人角色。面对上级和外部的委托，财政部门和预算单位的职责在于确保国家治理意志逐层落实到位；针对下级和外部的代理，财政部门和预算单位要防止出现内部人控制情形，通过加强监督避免代理人损害委托人利益、消极履职等。如在预算编制中严格项目库管理，要求做足项目入库前期工作；预算执行过程中，严格考核预算执行进度；加强部门存量资金管理，对超期闲置资金予以收回等。设置惩戒机制是现代预算管理制度的重要革新，其目的在于减少内部人的不作为、避免乱作为。

（三）财政部门与预算单位的比较优势不同

财政部门在预算编制与执行过程中，处于主导和管理者地位，在政策制定、规章解读等方面具有明显的比较优势；主管部门对基层预算单位的业务、人员更为了解，在规范各单位预算编制与执行方面具有明显的比较优势。在此过程中，不同层级的财政部门，即财政部、财政部各司局以及专员办，具有不同的比较优势。依次来看，财政部具有预算编制与执行的最高权威，对全国共性情况掌握更为充分，有利于统一规章制度和政策规定，同时在协调、考核内部司局和专员办，与国务院、主管部门沟通等方面具有明显的比较优势；财政部各司局的比较优势各异，其中预算司对预算资金总盘子、财政承受能力以及国家重点支出方向把握更准，拥有协调其他司局的能力，而其他司局更熟悉归口主管部门的业务状况，是财政部与主管部门沟通的闸口；专员办派驻在地方，能够更快更有效地核实基层预算单位相关情况，便于了解驻地政策，能够将驻地的不同情形报告给财政部，以利于财政部及时调整管理政策。可见，只有充分发挥各级财政部门的比较优势，才能够更有力地发挥约束和督促作用，健全、丰富现代预算管理制度的监管体系。

二、部门预算编制与执行中存在的现实问题

在财政部门与预算单位的共同努力下，中期财政规划推行、预算编制链条重塑、项目库管理做实、预算绩效管理强化、预决算信息公开推进等一系列现代预算管理制度落地实施，中央部门预算编制与执行取得了明显的进步。但要彻底解决财政部门与预算单位之间的信息不对称、委托代理内部人控制等问题，还需要找准现实问题及其深层次原因。

（一）部门预算编制蕴藏信息量十分庞大，财政部门难以做到短期内全面、准确核实

部门预算编制包括一般支出和项目支出，一般支出又包括人员经费、日常公用经费。相对而言，公用经费可以通过定额实施标准化管理，但人员经费、项目支出则更为复杂。其中，人员经费包括基本工资、津补贴、医保养老等实行属地化政策的支出内容，与预算单位驻地经济发展情况密切相关，不仅不同省份有差异，甚至是不同县区都有区别，部分福利待遇政策可能每年都有一定变化。以基层预算单位参加驻地城镇职工基本医疗保险为例，不同地区的医保缴费比例不同，这意味着基层预算单位在缴费基数方面的经费需求不同，而且即便是同一地区，不同年度的缴费比例也可能不同，此时，各单位不同年度的经费需求也会发生变化。再如津补贴领域，地方政府因为决策更为便捷，在政策出台以及执行标准调整方面的速度和频率明显快于中央的确认速度，基层预算单位若按照地方政策进行调整，前后年度的预算需求也会发生变化。各部门、各层级的基层预算单位汇总的巨量预算信息，就可能包含上述情况的私人信息，财政部门要在短期内完成真实性、准确性、合规性审核，是极大的难题。倘若对预算编制信息完全确认，就可能导致国家政策规定权威丧失，默许了部分基层预算单位的逆向选择，进而形成预算单位逆向选择的羊群效应，最终出现预算管理失控、无效的局面。为防止出现这种情况，财政部门在每年8-10月份，集中人力开展部门预算编制信息审核，其中，专员办也发挥就地就近优势，逐步嵌入审核流程。但从目前审核内容和效果来看，专员办以审核基础信息为主，对涉及项目经费、津补贴等方面的预算编制还介入不深。

（二）主管部门在部门预算编制与执行中的监管尺度不一，加大了财政部门的管理难度

虽然《预算法》一再强调预算管理的主体责任，但财政部门与主管部门之间还是因为委托代理而存在内部人控制问题，主要表现为主管部门差异化的监管尺度。以津补贴为例，主管部门争取设立行业性津补贴项目具有普遍性，包括公安、海关、水利、民航、证监、审计、税务、地震、安监等均设立了相应的津补贴项目，这些隶属不同行业的津补贴项目执行标准差异很大，如海关部门关衔津贴、公安部门警衔津贴的标准，明显高于经济部门的税务津贴和审计津贴。除了主管部门之间的管理尺度不同外，主管部门对内部单位的管理标准也不同，如公安部门的边检单位设有边检临时补贴、海关部门却仅个别海关执行海关人员津贴、税务部门允许部分市县税务局执行地方绩效奖金等等。如果放到不同省份比较，差异还会更明显，如奖金金额较高的精神文明奖，有的省份执行，有的不执行，驻地的预算单位只能按照当地政策操作，如此种种，导致基层预算单位公务员用脚投票，主动调往津补贴政策更为宽松、性价比更高的地区。之所以出现上述情况，一方面是主管部门多出于自身行业特殊性的考虑，“屁股决定脑袋”，追求部门利益最大化以及部门间待遇相仿；另一方面是主管部门对国家政策规定的理解与执行偏差，有的部门管理趋严，有的管理偏松。专员办在日常监管中，对存在执行偏差的基层预算单位发现一起纠正一起，因主管部门缺乏统一的惩戒机制，监管影响力有限，碎片化特征明显，监管难度大。

（三）部门预算编制与执行比对、校验不足，尚未形成预算编制与执行的双向反馈机制

当前，财政部门通过国库集中支付系统对预算单位零余额账户授权支付资金进行跟踪监管，实现部分预算指标与预算执行情况比对，再通过核查相应的财务会计核算信息，对预算单位的预算执行进行纠偏。这种预算执行纠偏式的监管，影响力有限，因无法实现预算编制信息与预算执行的全面对碰，无法检验预算编制的有效性，难以将监管成果也运用到本年度决算编制和下一年度预算编制审核过程中，弱化了预算执行监管的威慑力。尽管财政部门在项目入库、预算执行等阶段引入了绩效评价机制以加强监管，全面实施绩效管理也正逐步推进，但绩效评价成果利用也有限，尚未能与预算编制审核无缝衔接。此外，预算编制审核中剔除的不合理、不合规预算需求，还只是体现为当期工作成果，对不合理、不合规预算需求的形成原因的梳理归纳不足，未将成果运用到预算执行监管和下一年度预算编制审核过程中。这导致投入了大量人力物力的预算编制审核与预算执行监管之间，缺乏信息反馈，与其他监管环节衔接不够。追溯其原因，关键在于财政部门开展的预算管理业务仍处于割裂状态，缺乏统筹以及监管成果循环利用机制，同时，信息系统因为分散隶属于不同预算管理业务，处于信息孤岛状态，缺少必要的关联和集成，使监管成果利用效率低下，专员办的能力发挥有限。

三、专员办在部门预算编制与执行中的作为

（一）专员办是落实部门预算编制与执行监管职能不可或缺的力量

本文认为，充分发挥专员办的就地就近监管优势，能够在减少信息不对称、削弱内部人控制等方面发挥积极作用，这符合长期以来专员办在财政部门中的功能定位和发展方向，必将成为现代预算管理制度建设的重要内容。一是专员办对驻地基层预算单位具备明显的信息优势，有利于减少财政部门与预算单位之间的信息不对称。专员办与驻地基层预算单位之间的日常联系十分频繁，在银行账户管理、国库集中支付审核、国库授权支付动态监控、预算编制审核、决算编制审核、公车改革方案审核审批等多项工作中保持了十分顺畅的沟通。专员办也较为全面掌握了不同行业基层预算单位的业务特点、津补贴执行情况、经费保障情形等信息。借助专员办的就地就近和信息累积优势，能够帮助财政部各司局增进对主管部门的了解，使预算编制审核更为精准、预算执行监控更为有效。二是专员办作为常驻力量，能够通过日常监管督促驻地预算单位落实中央政策要求，减少各单位内部人控制。专员办作为财政部的授权机构，在审核、审批、调研与核查等多项工作中，担负督促中央政策落地的职责，大大拓展了财政部的监管覆盖面，将管理触角直接延伸到基层预算单位，传导政策要求和释放管理压力。同时，这对主管部门而言，也是极为有效的外部监督，发挥专员办的鲶鱼效应，有利于减少主管部门之间的管理差异，迫使各主管部门按照统一尺度执行中央政策要求，推动主管部门对所属预算单位按照统一标准予以规范，确保政令一致。三是专员办嵌入财政主体业务，是财政部门完善内部控制的重要举措。随着专员办工作转型深入推进，专员办的工作意见成为各司局的重要参考依据，充分肯定了专员办的工作成果。对于财政部各司局而言，通过专员办的嵌入，不仅可以减轻自身的审核工作压力，还能在主管部门、基层预算单位之间搭建桥梁，减少自身工作风险。此外，财政部也把专员办的工作报告报向中办国办，直接将相关情况报至决策层，大大提高了专员办的工作地位。

（二）专员办推动驻地预算单位预算编制与执行规范化管理的主要路径

专员办只有通过最大化自身优势，逐渐把监管重心放在预算编制与执行等事前事中环节，使各环节的监管成果衔接与利用，持续积蓄力量，积极作为，才能真正全面实现嵌入财政主体业务，并成为现代预算管理制度体系中关键的监管力量。

首先，夯实部门预算监管基础，用活页式管理思维，加快建立预算单位信息库。部门预算编制与执行监管的关键还是在于充分掌握基层预算单位基本情况，对其人员规模、业务领域、支出重点、经费保障等了然于心。这要求专员办做好三个方面的工作：一是与基层预算单位形成全覆盖的联系机制。目前，基层预算单位与专员办的联系主要还是围绕业务需求展开，与二级预算单位联系较为频繁，但三级及以下预算单位联系相对较少。有的基层预算单位甚至还没有听说过专员办，更不清楚专员办是干什么的。专员办必须借助信息化等各种手段，克服人少事多的矛盾，把监管触角延伸到财政资金使用终端，只有深入到基层预算单位才能够更全面地掌握各单位的全貌，才能够清楚何为合理不合规、何为合规不合理，以及这些现象产生的原因，进而为政策调整完善提出可行的意见建议。二是夯实基层预算单位信息库。自工作转型以来，各地专员办对驻地预算单位实施了编号管理，建立了相应的管理档案信息，对驻地预算单位的信息了解从无到有、从不清晰到逐渐清晰，取得了很大的进步。但与现代预算管理制度的建设要求相比，这些档案信息必须上升到信息库的高度，应涵盖预算单位基本情况、下辖单位、项目信息、政府采购计划、重大合同、资产管理、内控制度、历年预决算指标、存在问题等多项内容的数据库。而且，这个数据库并不是孤立地存储在经办人或联系人的电脑里，应与专员办的主要业务系统相连接，便于信息读取、利用。三是运用活页式管理思维及时维护、调整信息库。不论是全覆盖的联系方式，还是各单位信息库，都必须随时可增设、可删减、可调整，尤其是在当前机构改革推进背景下，许多机构面临转隶、合并、更名，信息库应立即根据最新信息进行完善更新。这还要求专员办要持续滚动走访基层预算单位，第一时间掌握相关实情。

其次，依托国库支付监控系统，动态监控预算执行，持续升级信息化监管手段。国库支付动态监控系统已于2017年全面向专员办开放，专员办可以通过系统动态监控基层预算单位授权支付情况。这对于一直以季节性监管为主的专员办而言，增加了常态化监管工具。未来，专员办还需要继续依托国库支付监控系统，开拓以下三个方面的工作：一是将预算单位实有资金账户纳入动态监控范围。目前，这项工作正在广东、深圳两家专员办开展试点，部分基层预算单位纳入了试点范围，已经取得了初步成效，待时机成熟，可参照授权支付动态监控的模式向全国推广。实有资金账户纳入动态监控意味着将预算单位的自有资金也纳入管理范围，这是全口径预算管理改革取得的重要成果。尤其是那些拥有大量地方政府拨款、经营收入、事业收入的基层预算单位，通过实有资金动态监控将有利于填补监管空白，加强预算执行监督。二是将各个渠道的资金归总监管。将零余额账户授权支付资金、实有资金账户资金、直接支付的资金全部归并动态监控，在一个系统界面中进行展示，并通过统计分析、跟踪比对等方式进行智能化筛查，及时督促各单位加快预算执行进度，全面掌握基层预算单位的资金流走向，进而分析预算执行特点，以及是否存在违规问题，为后续与预算编制信息、决算编制信息进行比对提供可能。专员办掌握基层预算单位资金收支全貌后，可与各单位的业务特点进行关联，准确判断不同主管部门管理差异的原因及其合理性、合规性，进而为完善相关管理政策提出建议。三是持续升级信息化监管手段。应持续升级国库支付动态监控等系统，组织预警规则、分析功能等集中研讨，借助集体智慧为系统改进提供智力支撑。同时，搜集各方意见建议形成的业务需求，能够更契合专员办的监管实际，确保提升系统利用率。

再次，探索监管闭环机制建设，融入绩效评价体系，强化各阶段成果循环利用。在上述工作基础上，专员办应主动探索建立从 “预算编制→预算执行→决算编制→预算绩效评价→下年度预算编制……”的跨年度财政预算资金闭环监管，使上一环节的工作成果能在下一环节工作中予以体现，同时，不同环节的工作成果能够相互校验，形成智能化监管局面。要实现闭环监管，有三项关键工作：一是在预算资金监管全覆盖的基础上，将预算单位财务会计核算信息连接到系统中，进行跟踪比对。在国库支付动态监控系统引入财务会计核算信息后，资金信息不再是孤立的资金走向，能够第一时间判断资金支出的合理性，同时，意味着资金信息流与预算编制指标、决算编制指标相贯通成为可能。如果基层预算单位在预算编制中存在逆向选择，或在预算执行中存在道德风险行为，被查处的概率会大大增加，信息不对称将明显降低。二是找出各环节勾稽关系的核心要素，建立准确的校验机制。预算单位授权支付交易中包含了经济分类、功能分类等信息，用途标识非常明确，能够与预决算编制指标进行准确关联，但实有资金支付信息因缺乏统一标准，需借助会计核算信息与经济分类科目的勾稽关系与之衔接，进而与预决算指标进行关联，其中，银行日记账就是一条重要关联渠道，是否还有其他途径需进一步挖掘。同时，如何建立更为有效的各环节校验机制也有待思考和探索。三是融入绩效评价体系，确保绩效评价成果贯穿于闭环监管之中。当前，专员办对基层预算单位资金使用绩效评价工作较为欠缺，一方面开展此类工作较少，经验不足，另一方面缺乏可利用、可参考的标准化评价成果，亟待把各项审核审批、专项核查等信息作为绩效评价成果维护到监管系统中，使其实现智能化审核预算编制，彻底解决财政部门短期内难以全面、准确完成预算编制审核的难题。

最后，强化各项监管职能统筹，增强与各单位协作，形成齐抓共管的良性局面。专员办人少事多、点多面广，是缩小版的财政部，要最大化监管职能，必须增强与基层预算单位的协同管理，充分发挥二级预算单位的管理作用，齐抓共管，形成现代预算管理制度中特有的协同监管机制。同时，专员办在部门预算编制与执行监管过程中，还需与其他监管职能相衔接，使监管成果多层次利用，放大监管成效。如预算单位医保经费审核工作形成的各地医保缴费政策汇总信息，可与中央对地方转移支付监管中的医保控费核查相衔接，以辅助判断各地医保控费政策成色；再如基层预算单位经费保障情况调研中，对地方政府给予中央基层预算单位经费补助的行为，应结合各单位职责，从中央和地方事权与支出责任划分的角度，给出完善建议。只有把工作成果提炼、升华成国家治理政策，专员办的工作才具有不可替代性，才算是真正发挥了事前事中监管的优势和成效。