我国PPP化解地方债过程中的实践与反思

●张艳蓉 张 绘

一、我国地方政府性债务问题现状

近年来，地方政府性债务问题越来越多地引起社会各界关注。我国 《预算法》修订前严格限制地方政府以发行地方政府债券的方式举债。在正规借债途径受限制的背景下，由于我国中央和地方财权事权不对称，地方政府缺少财源却又必须承担大量支出责任，以及我国GDP与地方官员升迁挂钩的激励制度导致地方政府开始变相举债，隐性地方债问题不断在阴暗的角落里滋生，给地方政府积累了大量财政风险。

(一 )地方政府性债务问题严峻

在国家出台新《预算法》之前，地方政府主要以地方融资平台公司为遮光板，通过企业债的形式来向银行借债，形成了大量隐性债务。尽管国家出台了相关措施要求整改，如2010年国务院发布了 《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）要求清理并妥善处理融资平台公司债务，然而我国地方债问题一直没有得到有效解决。如图1显示，截至2014年底，全国地方政府存量债务高达15.41万亿元，其中大部分都是地方政府以地方融资平台公司为通道举借的债务。

图1 2012-2017年全国地方政府性债务余额①

(二 )“疏堵结合”化解债务难题

2014年开始，我国面对地方政府性债务的困扰提出了 “地方政府债券+PPP”的解决措施，并出台了一系列法律规范和政策文件，以实现“疏堵结合”，有序化解地方政府性债务（见表1）。

随着一系列政策文件的出台，从2015年开始，我国地方政府性债务余额增速减缓，“债券+PPP”的解决措施起到了一定作用。

二、PPP模式在我国的发展阶段

PPP对于我国来说其实也不是新鲜事物，从改革开放的上世纪90年代初期起，全国各地就有不少探索和实践。但是在2013年底前，PPP还处于初级阶段，职责简单，模式单一，尚未融入国家治理体系。2014年我国推行新一轮PPP改革时，把PPP视为一种创新的公共产品和公共服务供给管理方式，打破过去的“官办官营”，转变为“官督民营”。

(一 )PPP的内涵

PPP作为一种新型的公共产品供给模式，将政府与企业放在平等位置上，建立伙伴关系，通过共担风险，实现政府与企业双方的利益共享。规范的PPP可以使地方政府能在提供基础设施服务的同时不承担较重的财政负担，起到舒缓财政压力的作用。

表1 我国化解地方债务问题出台的政策文件

在PPP模式中，主要由社会资本成立SPV公司，政府可参与SPV公司的股权投资，但是在SPV公司中的持股比例不得超过50%。SPV公司承担整个PPP项目融资、建设和运营的职责，而政府部门主要起到监督的作用，保证基础设施和公共服务给社会公众带来的利益最大化。

(二 )我国PPP的发展现状

PPP作为一种提供公共服务的创新模式，得到了我国政府的大力推广。在国务院、财政部和发改委的共同牵头下，全国各地开始轰轰烈烈地开展PPP项目。我国PPP在推进过程中，已经呈现出了数目大和增长快的趋势。

1、数目大。根据财政部PPP中心公开的数据，我国PPP项目入库数量非常巨大。截至2017年3月末，我国总入库项目合计12287个，投资额14.6万亿元，其中，已签约落地项目1729个，总投资2.9万亿元，涉及包括能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、市政工程、政府基础设施、城镇综合开发、旅游、社会保障和其他共计19个行业。

2、增长快。财政部PPP中心数据显示，自2016年3月末至2017年3月末，PPP项目需求一直在不断增大。如图2，入库数量一直呈现出上升趋势，一年多时间内，从7721个增长到12287个，月均增长项目378个。如图3，入库金额也一直呈现出增长趋势，投资额从2016年3月底的8.78万亿元增长到2017年3月底的14.57万亿元，月均增长投资额4597亿元。由于PPP项目库中超过一半的项目都尚处于识别阶段，因此未来落地项目的投资额依旧非常可观。

图2 全国PPP入库项目数季度变化

图3 全国PPP入库金额数季度变化

三、我国PPP发展过程中面临的现实难题

PPP在我国推动速度很快，但在此过程中存在着不少问题，其中主要包括地方财力可能无法承受、实际操作过程不规范、相关政府会计制度不完善以及缺乏全面绩效管理等问题。如果处理不到位，很可能无法实现中央政府通过PPP提供公共服务和降低财政风险并举的初衷，反而形成新的地方隐性债务。

(一 )地方财力可能无法承受

财政部在《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）中规定了“通过论证的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排”，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。因此，中西部地方政府在轰轰烈烈开展PPP项目时，面临着项目规模与支出红线的权衡。项目规模太大，有可能突破支出红线，使PPP成为财政不可承受之重。

1、地区集中度过高。PPP项目在不同地区的集中度不同，需要从地区分布的角度进行分析。如图4显示，截至2017年4月底，我国各省市按照PPP项目入库数量排序，排名前三的分别是贵州、内蒙古和新疆，其中贵州入库项目1814个，内蒙古1180个，新疆入库1114个；按入库金额排序，则是贵州、云南和河南位居前三，其中贵州入库金额为1.6万亿元，云南1.1万亿元，河南1.0万亿元。

图4 全国PPP入库项目数和入库金额分布

将我国各省市按照地理位置分为东中西三个部分②，从图5和图6可以看出，我国PPP项目的开展大量集中于经济较不发达的中西部17个省市，PPP入库项目数量占比达到总项目数的70%，投资金额占比达到71%，而经济发达的东部14个省市PPP入库项目数量和投资金额占比并不大，分别仅占30%和29%。

图5 全国PPP入库项目数量按地区分布（单位：个）

图6 全国PPP入库项目投资金额按地区分布（单位：亿元）

PPP项目过度集中在财政能力较弱的中西部地区，尤其是经济相对落后的贵州、云南、内蒙古和新疆等地，有可能导致中西部地方政府未来财政支出压力过大，使本来就相对薄弱的经济背负上无法承受的重担。

2、政府付费和可行性缺口补助类项目占比偏高。仅项目分布在空间上集中并不意味着政府真的需要承担沉重的支出责任，还需要考虑PPP项目采用哪种回报机制的问题。PPP项目三种回报机制的选择会导致政府承担的财政压力不一致。PPP项目的三种回报机制包括：使用者付费、可行性缺口补助和政府付费。如图7和图8显示，采用使用者付费形式的PPP项目无论项目数量还是投资金额占比都在逐步下降，项目数量占比从2016年3月底的47.5%下降到2017年3月底的39.3%，投资金额则从41.3%下降至33.1%。而可行性缺口补助和政府付费两种需要政府承担部分或全部支出责任的PPP无论从数量还是投资金额上来说，占比都在上升。其中，数量占比上，可行性缺口补助从23.8%上升到27.7%，政府付费从28.6%上升到33.0%；投资金额占比上，可行性缺口补助从36.5%上升到41.0%，而政府付费则从22.2%持续上升到25.8%。

图7 全国PPP入库项目数量按回报机制占比统计对比

图8 全国PPP入库项目投资额按回报机制占比统计对比

采用可行性缺口补助和政府付费形式的PPP数量和投资金额越多，通常意味着地方政府未来的财政支出责任越大。即使这两种回报机制政府都可以选择在未来二三十年内以分期付款的方式支付回报，但是，当一个地区PPP数量和投资金额超过一定限度时，即使采用分期付款方式也不一定能减轻地方政府的支出重担，同样会形成大量的隐性地方债务。

3、国有资本参与度较高。PPP项目社会资本方的参与结构对于PPP项目能否充分调动社会资金以真正减轻政府财政压力也具有重要意义。从社会资本合作方类型的角度进行分析，截至2017年3月底，签约PPP项目的716家社会资本中包括了民营独资144家、民营控股118家、港澳台20家、外商15家、国有独资221家、国有控股174家，以及不易辨认类型的其他24家。如图9显示，国有独资和国有控股公司占社会资本方比例的一半以上，民营独资和民营控股公司占比仅达37%。

图9 全国PPP入库项目社会资本方构成

国有资本大量参与PPP项目的一个问题在于难以保证社会资本的独立性，国企参与PPP项目的过程中存在着政企不分、项目效率低的问题。当国有企业在PPP运行过程中出现问题，无法正常运行时，地方政府依旧要为其兜底，无法摆脱支出责任和风险，仍然会导致隐性地方债务的存在。

(二 )实际操作过程不规范

如果地方政府在实际操作过程中，不能严格守住财政可承受能力10%的红线，而是偷梁换柱，借PPP以掩盖住因过度实施PPP项目带来的巨大支出责任，变相衍生出巨大的地方性债务，那么就会导致地方政府又落入隐性债务的泥潭。

1、明股实债。在PPP的实际操作过程中最典型的不规范行为就是 “明股实债”，即社会资本方以股权形式投资PPP项目，再由政府以承诺固定回报、承诺回购或是保底等方式将原本该由社会资本方承担的风险转嫁回政府头上，名为社会资本的股权投入，实为政府的债权融资，违背PPP中风险共担原则。《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号）中严令禁止伪PPP项目“明股实债”进行融资。

以遭到财政部公开点名的武汉市轨道交通8号线PPP项目为例。武汉市轨道交通8号线项目是存量BT项目转化的PPP项目，项目总投资为135.84亿元，资本金47.84亿元由 “武汉地铁股权投资基金（契约型）”（占PPP项目66%股权）、武汉地铁集团有限公司和武汉地铁运营有限公司投入。剩余88亿元通过项目公司融资解决。其中，“武汉地铁股权投资基金”将持股90%的社会资本作为优先级出资人，而持股10%并且作为政府出资代表的武汉地铁集团有限公司和武汉地铁运营有限公司作为劣后级出资人，保证社会资本的投资安全，将项目风险几乎全让给政府来承受，明显违背PPP的风险共担原则。除此之外，该项目还按照“中国人民银行最新发布的5年期以上银行贷款利率为基准下浮3%”的标准来安排内部收益率，向社会资本方承诺固定回报。

2、对PPP认识不足。PPP的本质是通过公私合营为公众提供公共服务。在PPP改革推进的过程中，部分地方政府忽视PPP的本质，在对定价机制、约束条款尚未确定，项目调查尚未进行的情况下，无视项目是否具有公益性质以及社会资本方是否有参与意愿，就单方面草率决定上项目，将PPP视为地方融资平台的替代品，甚至巧借PPP名目，将纯商业化项目“包装”成为PPP，也纳入PPP项目的范围。单纯依靠PPP进行融资的理念极容易造成财政风险，为地方政府隐性债务的累积埋下隐患。

PPP项目在实践的过程中，因其参与主体、项目建设规模、技术特点、政治与经济环境以及项目模式选择的不同，具有独特性及复杂性。许多PPP项目在物有所值评价报告、财政承受能力论证报告以及项目实施方案的制作过程中，由于PPP相关人员对该项目的独特性及复杂性重视不够，对项目本身及相关政策规范的理解不够深刻，不同程度地出现了走形式主义、千篇一律套用模板的现象。两个报告和一个方案无法发挥出真正的作用，也就不能真实反映出PPP项目可能为地方财政带来多少隐性负担，从而缺乏对地方政府或有债务的掌控，容易造成隐性债务的失控。

(三 )有关PPP的政府会计制度不完善

PPP实施过程中操作不规范很大一部分是PPP 项目信息不够公开透明引起的，而PPP项目信息的公开透明又涉及到会计制度的健全。健全的会计制度，可以全面披露PPP项目的信息，让利益相关者充分掌握PPP项目的情况，减少实际运行过程中的违规风险。

PPP的参与者包括政府和社会资本方，即政府和企业，因此PPP的资产负债管理健全的前提是政府和企业双方会计制度的健全，以全面完整地对PPP资产负债进行确认、计量和核算。目前，我国企业会计制度基本上与国际企业会计制度保持相对一致，但是，政府会计制度的建立却相对落后。财政部于2017年4月颁布的《政府会计准则第5号——公共基础设施》中明确提出采用PPP模式“形成的公共基础设施的确认和初始计量，适用其他相关政府会计准则”。因此，我国目前关于PPP资产方面的政府会计准则尚未形成。

相关政府会计准则的缺失使得PPP的资产负债管理存在着漏洞。比如，PPP项目中，采用政府付费和可行性缺口补助两种回报机制就意味着政府负有支出责任，PPP项目在SPV公司建设和运营时，应该适用的是企业会计准则，但其中政府的支出责任实际上应该纳入政府的负债核算中去；另外，由于我国PPP发展尚处于初级阶段，绝大部分项目尚未到移交给政府的阶段，因此这一阶段的政府会计细则依旧空白。当PPP项目转移给政府时，如果没有与企业会计完美衔接的政府会计制度，就容易导致PPP项目资产成为孤儿资产，被遗漏在资产负债的核算范围之外。如此一来，无论是企业会计信息还是政府会计信息都没能披露该资产相关信息，让该资产信息的公开和透明游离于大众视野之外。

(四 )缺乏PPP全面绩效管理

对于我国PPP的全面绩效管理来说，尽管国家发改委 《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号），财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113 号）以及财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号）等文件都规定了要对PPP项目的全生命周期进行绩效评价，然而在实际操作过程中，国家缺乏专门的PPP绩效评价规定办法，PPP行业也尚未建立起统一可行的绩效考核指标体系相关标准。尤其是政府付费和可行性缺口补助类项目的启动支出绩效评价，注重该类项目支出绩效目标、绩效指标设计，借鉴社会第三方开展基础性评价等方面的指引，仍是空白。

PPP项目的参与主体众多，不同的利益相关者对PPP绩效的关注点不同，当前PPP全面预算绩效管理的缺失直接影响了PPP建设运营目标的实现。对政府部门来说，由于无法全面对政府负有支出义务的PPP项目进行绩效管理，既不能对PPP的建设运营进行及时监管，也不能对PPP的支出成本进行合理控制，导致地方政府在推进大量PPP项目的过程中可能面临巨额的支出浪费，从而影响地方政府提供优质的公共服务以及履行公共管理的职能目标。对社会参与方来说，由于绩效目标实现程度是财政资金支付的重要依据，绩效评价指标体系的缺失就意味着收入的不确定，在政府被禁止向其提供担保的情况下，收益风险的增大会在很大程度上打击其参与PPP项目的积极性。

四、PPP推进过程中的政策建议

前述内容都是PPP项目在我国推进过程中实际存在的问题，也是可能造成我国地方政府性债务不降反升的风险点。我国在PPP的推进过程中一定要重视问题，并提出对策解决问题，扫除PPP发展道路上的一切障碍，才能发展出真实健康的PPP项目，为中国特色社会主义经济建设发挥出真正的作用。

(一 )控制PPP规模，合理安排回报机制

地方政府PPP项目的支出应该坚守 “一般公共预算支出10%”的这条红线，对于超出财政承受能力的项目，不该上，也不能上。另外，也要不断完善财政承受能力论证，准确测算PPP项目的预算支出责任，硬性约束地方政府设立PPP项目的内在动机。除此之外，国家应该对那些支出责任大于地方政府一般公共预算支出10%的PPP项目，坚决实施退库处理，并且对地方政府进行警告和处罚，不能让地方政府对此抱有侥幸心理。

回报机制的选择对于PPP项目的风险控制也很重要，对此应该根据PPP的特征有针对性地区别对待。一般来说，有较强盈利能力且没有关系国计民生的PPP项目，比如特色小镇，应该采用使用者付费的模式，让社会资本方自担风险；而盈利能力不强的重要公共基础设施类PPP项目，比如高速公路和地铁，可以采用政府可行性缺口补助模式，适度弥补社会资本方的亏损；几乎完全没有盈利能力的PPP项目，比如城市道路，可以完全采用政府补贴的模式，让政府承担原本就属于政府自己的责任。合理选择PPP项目的回报机制后，财政部门可让采用“使用者付费”模式的项目优先入库，易加大政府财政压力且对国计民生影响不大的项目可相对延迟入库时间，根据回报机制合理安排PPP项目的进程。

(二 )保障社会资本方利益，激励民营资本参与

保障社会资本方的利益可以有多方面的途径。首先，通过建立政府违约担保基金的形式，减轻社会资本方的风险，提振社会资本方参与PPP项目的信心；其次，地方政府可以采用“以奖代补”的方式，对符合奖励标准的社会资本方予以一定的资金奖励，鼓励社会资本方兼顾PPP的经济效益和社会效益；最后，建立健全社会资本方的退出机制，比如通过资产证券化和股权转让等形式，灵活安排多元化、规范化、市场化的退出通道。只有自身利益得到充分保障，民营资本才会积极参与PPP项目，从而减轻国有企业参与度偏高给地方政府带来的兜底责任。

(三 )培育契约精神，完善政策法规

契约精神是PPP的核心，法律法规是契约的强有力保障。目前我国在PPP方面的立法尚属空白，使得PPP对参与者，尤其是政府的契约约束力较弱。我国立法机构应学习借鉴国外PPP立法经验，比如学习PPP及其立法较为成熟的英国，并结合我国大陆法系自身的特点，加快PPP的法律制度建设，让我国PPP项目真正有法可依。另外，我国在大力推进PPP项目的开展实施时，要加强PPP的政策设计，统一政策，避免各部门之间的政策矛盾，并且在控制地方政府性债务的前提下逐步推进PPP。

(四 )加强监管，全面实施绩效管理

对于PPP项目中可能存在的各种违规现象，各级政府一定要加强监管。比如，针对“明股实债”问题，财政部一定要密切关注地方政府承诺函、担保函，禁止地方政府向社会资本方违规担保承诺固定收益或是股权回购，避免地方政府承担过大的支出责任而社会资本方只享受利益。另外，银监会也要加强银行关于PPP项目的贷款审批管理，以降低PPP杠杆给银行业带来的风险。

在绩效管理的过程中，需要政府出台相应指引办法，构建一个全面绩效管理的框架体系，建立起由绩效目标设计、绩效运行监控、绩效评价实施、绩效评价结果反馈和应用共同组成的综合管理系统。地方政府在项目识别、准备、建设、运营和移交等各方面都可以财政风险和金融风险作为绩效目标，并在PPP项目运行过程中对绩效目标实施动态监控，开展绩效评价，做好绩效评价意见的及时反馈，并给予达标的PPP项目一定金额的奖励。

(五 )完善政府会计制度，加强政府财务报告控制

PPP项目想要实现真正的公开透明需要完善政府会计制度。首先，PPP项目的回报机制决定了政府是否对该项目负有直接的支出责任，因此，政府财务会计应该在表内披露政府付费和可行性缺口补助给政府带来的负债。其次，即使PPP项目完全由使用者付费，在如今国有企业占PPP社会资本方比重大、政府依旧为很大一部分PPP项目承担兜底责任的情况下，PPP项目资产也应该在政府财务会计报表之外披露，纳入到政府财务报告控制的范围之内。最后，关于PPP项目移交过程的会计制度衔接，尽管似乎现在解决这个问题还为时尚早，使得关于PPP移交的政府会计制度设计还是空白，但是应该未雨绸缪，尽早参考国外相关制度设计，以实现我国相关企业会计和政府会计科目的无缝对接，从容避免未来可能因此付出的成本和遭受的损失。

五、结语

我国开展PPP时间不长，在推广过程中必然存在一些问题，这些问题不仅可能使PPP化解地方债的初衷无法实现，还会导致地方政府隐性债务的堆积。因此，在PPP的推进过程中，一定要全面深刻地考虑可能存在的各式风险，不可急于求成，控制好债务风险与经济社会效益的平衡。

（作者单位：中国财政科学研究院）

注释：

①2013年数据仅为半年数据。

②东部地区包括江苏、上海、浙江、福建、广东、山东、安徽、海南、黑龙江、辽宁、吉林、河北、天津和北京共14个省市；中部地区包括河南、湖北、湖南、江西、陕西和内蒙古共计6个省；西部地区包括陕西、宁夏、甘肃、四川、重庆、贵州、广西、云南、西藏、青海和新疆共计11个省市。