养老机构PPP社会资本回报机制研究

■/严运楼 李 静

养老机构PPP模式使得政府和社会资本的优势均可以得到充分发挥，实现合作共赢，是释放社会资本投资活力，提升公共产品供给效率的有效方法。PPP项目中合理的投资回报是成功吸引社会资本的关键，社会资本因其利益未能得到充分实现，参与PPP项目的积极性并不高，究其原因还是社会资本的投资回报机制不完善。

目前国内外文献对PPP项目投资回报的研究很少，对于双方在PPP项目谈判中如何确定投资回报分配方法的研究也不多，在关于PPP项目投资回报的相关研究中，也没有专门针对养老机构PPP项目投资回报机制进行的研究。现有的研究主要集中在PPP模式中政府和社会资本的收益分配比例测定以及风险分担机制方面，这对本研究具有一定的借鉴意义，但是其未能建立一个固定的、制度化的、可持续的机制保障，这正是本研究需要努力的方面。

一、社会资本回报机制的理论分析

（一）理论基础

公共物品（产品）理论是一种研究公共事务的理论。该理论认为，整个社会生产消费的产品大体上可以分为三大类，分别是公共物品、准公共物品和私人物品。公共物品是指在使用上不具备竞争性、在供应上不具有排他性的物品，具有不可分割的特点；私人物品则是与公共物品相对应的物品，是指那些在使用上具有竞争性、在供应上具有排他性的由私人付费、取得收益的物品，可分割性是其突出特点；准公共物品是处于公共物品与私人物品之间的一种物品，其在使用上以及供应上都具有不完全排他性抑或不完全竞争性。由于准公共产品兼具公益性和市场性，故其供给是由政府和市场一起负担的。由此可见，公共物品理论表明了社会资本是有参与投资和提供的利益诉求的，因此，建立稳定可持续的回报机制，保障其合理收益十分必要。

公共物品理论认为，准公共产品兼具公益性和市场性，其供给是由政府和市场一起负担的，这就为政府和社会资本的合作提供了理论基础和契机。一方面，机构养老作为我国多元养老方式之一，不仅是一项具有公益性的福利事业，同样也是一种可由政府和社会资本提供的准公共物品。另一方面，机构养老是我国多种社会化养老方式之一，公益性是其本质特性，对维持社会的稳定和发展意义深远。机构养老作为准公共物品也必然是具有一定竞争性和排他性的。首先，养老机构具有竞争性。养老服务需求的日益增长与养老机构资源的有限性冲突使得养老机构“一床难求”现象屡见不鲜。其次，养老机构的排他性则体现在其服务受益方面。为此，政府应该在PPP项目中构建一个合理、稳定、可持续的回报机制，设定社会资本进入门槛，适度引入社会资本来优化养老资源分配并保证其合理收益，使政府和社会资本之间真正实现“风险共担、利益共享”。总之，公共物品理论在某种程度上为社会资本参与养老机构等准公共物品的供给提供了理论支撑。

（二）建立机制的必要性

逐利性本质却使得社会资本参与PPP模式时非常注重投资回报问题。只有稳定、合理、可持续的投资回报机制才能充分调动社会资本的参与热情，促进PPP项目的成功运营。换句话说，投资回报机制是PPP项目合作成功的关键，是积极推广PPP模式的重要前提。

如果社会资本在长期的养老产业投资中无法获得基本的合理回报，其行为就可能产生“异化”。一方面，在此情况下社会资本便会忽视养老群体需求，批量生产低质量的养老产品，降低成本以获得更高的经济利益。另一方面，社会资本还会打着投资养老机构促进其发展的旗号进行“圈地运动”，试图从政府的手中获得暴利。这样一来，我国养老机构的建设和发展势必会受到影响，尤其是社会资本的直接退出使得我国的养老服务资源无法得到优化配置，老年人正常的养老需求也无法充分满足。

不同的机制对社会资本介入养老服务机构建设和发展有着不同的作用。比如市场赢利机制是社会资本投资养老机构建设和发展的“经济动力”；激励机制则是促进社会资本投资养老机构的“政策性动力”；另外，在合理的风险分担机制下，风险分担充分发挥双方的风险控制优势，实现彼此收益的最大化；最后，社会资本的逐利性与养老产业的公益性相违背，因而，在“养老机构PPP模式”下，如果没有有效的外部监督和约束，社会资本就会产生异化行为，阻碍我国养老产业的进一步发展。而有效且合理的回报机制会使社会资本参与养老机构建设的积极性会得到很大的提高，在某种程度上弥补养老机构发展的资金缺口，进一步缓解政府的财政压力、促进我国养老机构的健康发展。

（三）机制内容

1.风险分担机制。风险分担机制是PPP项目成功运营的关键。合理的风险分担机制下，风险分担主要是依据双方能力，充分发挥双方的风险控制优势，实现彼此收益的最大化。具体来说就是，较大的风险由承受力较强的一方承担，如政府等公共部门可以承担政策等系统性风险；较小风险则由承受力较弱的一方承担，如社会资本则一般承担技术和运营风险。而在PPP模式中，风险识别和风险分担则直接影响着我国的养老机构PPP项目。然而，要建立合理的PPP模式风险分担机制就要事前仔细研究、规划、评估，最好在事前就能够针对潜在的风险提出有效的解决措施；遵循“风险由能者承担”的原则，在政府与社会资本之间合理分担风险；在合作过程中双方更要及时沟通，灵活调整风险分担。

2.分配激励机制。分配激励机制是PPP项目成功运营的保障。养老产业的投资成本高、资金回收慢，回收周期长、投资风险大、盈利空间小的特点都直接导致了社会资本参与投资养老机构建设积极性的降低，阻碍了我国养老机构的进一步发展。这就需要政府采取一定的政策与手段对社会资本进行激励和补贴，调动其参与积极性。所谓分配激励机制主要就是指政府给社会资本一定的“鼓励与投入”来达成双方合理分配、实现收益共享，这些可通过签订合同条款实现。具体来说，“鼓励”主要是指政府给社会资本税收优惠，从某种程度上降低社会资本进入养老行业的门槛；而“投入”则主要是指政府通过转移支付等手段对我国养老机构进行适当的补贴。总之，政府的分配激励支持是推动社会资本投资养老服务产业必不可少的“外部动力”，是社会资本投资养老机构的重要政策保障，如果没有政府的分配激励政策的支持，社会资本的合理利益诉求就难以得到保障。因此，政府实施激励机制来吸引社会资本的参与是十分必要的。

3.市场赢利机制。市场营利机制是PPP项目成功运营的动力。逐利性决定了社会资本投资养老产业的根本动力就是获利。在PPP模式中，政府作为合作协议的担保人理应保证社会资本在养老机构PPP项目中的基本收益。大体而言，政府应该及时调整、转变职能，适度放权给社会资本，保证其拥有一定的自主权，比如资源开发权等，使社会资本获得合理稳定的投资回报。首先，政府在项目审核的时候要建立一个科学、规范的程序，借助市场机制来确定合作方。其次，政府有必要建立一个比较严谨的承诺机制，来保障双方的最低收益。再次，政府要进行分类管理。一方面，政府可借助财政补贴等方式保证价格的公允性，满足老人基本养老需求；另一方面，政府要引入市场化竞争机制，通过使用者付费保障社会资本合理的投资受益，满足老人个性化养老需求。

二、案例分析及启示

（一）案例分析

恭和老年公寓（恭和养老院）是北京第一个PPP养老项目。遵照我国财政部下发的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，该项目主要采用了ROT（改造—运营—移交）PPP方式。主要是由政府提供场地，公开招标引入社会资本投资，由其负责项目的运营、管理；同时引入第三方独立的监管机构，建立一个“风险共担、利益共享”的良性机制，实现合作共赢。

作为北京市首次引入社会资本建立起来的PPP项目，恭和老年公寓的特别之处在于它是一个多功能的养老机构，集养老、医疗以及娱乐于一体，不仅满足了老人多样化的养老需求，还一定程度上缓解了财政压力。在PPP模式下，政府部门为了保障、提高养老服务质量，及时转变职能：一方面，适当放权给社会资本，保障其经营自主权；另一方面，独立的第三方监管机构采取每月一审并给出评审报告，政府部门据此进行监督并责令整改，促进养老机构的专业化、规范化运营，最大程度地调动社会资本投资养老机构的热情。

上述案例中，作为北京首个采用PPP模式的养老项目，恭和养老机构建立了有效的竞争机制，主要是通过“招标”的方式来选择最佳投资主体，依靠“竞争”来选择专业化的运营机构，兼顾了公平和效率；其次，政府及时转变职能，适当放权给社会资本，通过“委托”的运营方式缓解了财政压力；再次，通过签订项目合同，明确政府和社会资本的权利义务关系，强化了“契约精神”；最后，在评估的前提下建立一个监督激励机制，充分体现了养老事业的福利性和规范性。

（二）启示

当前，将PPP模式应用到养老设施的建设中去是我国目前正在努力的方向，而尊重社会资本利益，建立合理的投资回报机制则是项目成败的关键。在上述案例中，恭和养老机构的成功运营归根到底还是投资回报机制在发挥着决定性作用，其中有没有合理、有效的约束激励机制和竞争机制是关键。

1.政府的政策以及经济等激励举措落实到位。在恭和养老机构PPP项目中，政府主动放权使得社会资本拥有一定的自主权，参与积极性得以提高；政府还给予社会资本一定的税收优惠和财政补贴，保障其合理的利益诉求。

2.有效的市场赢利机制吸引社会资本参与。在恭和养老机构项目中，北京市政府主要是借助市场机制，通过招标来确定最优合作方，这样一个良性竞争的环境对于项目的成功运营十分有利。

3.合理的项目风险分担机制。然而，项目的成功运营仅凭借有效的分配激励机制和市场赢利机制还是远远不够的，一个合理的项目风险分担机制十分必要。在养老机构PPP项目中，由于服务对象的特殊性，养老产业一般都具有投资成本高、回收周期长、盈利空间小的特点，社会资本常常面临更大的投资风险。可以说，有没有一个有效的合理的风险分担机制直接关系到项目的成败。

养老机构PPP项目本身具有的公益性与社会资本的逐利性相矛盾，社会资本的参与热情自然不高。恭和养老机构PPP模式要得到广泛的推广，必须改善政府治理，构建一个持续稳定的回报机制，充分调动社会资本的投资热情，实现公私双方的合作共赢。这就要求建立并完善市场赢利机制、分配激励机制以及风险分担机制。

三、养老机构PPP项目回报机制的构建

（一）使用者付费机制建立社会资本回报保障

养老机构从资金的回收特点来看属于准经营性项目，且该行业投资大、回报周期长、公益性等特点决定了投资方的主要获利方式是使用者付费。使用者付费机制下，社会资本主要依靠公共产品和服务的最终使用者的直接付费来收回项目成本并在此基础上获得一定的收益。该机制的适用条件有以下几点：

1.费合法、合理。PPP项目的收费主体、标准以及收费权设置不仅要符合国家法律、法规的规定，还要充分考虑公众的支付意愿、支付能力，保证将收费标准控制在合理的范围之内。此外，收费还要均衡、兼顾经济效益和社会效益，如依照市场的需求价格弹性进行定价管理等。

2.需求长期、稳定。是否具备长期稳定和持续的需求量、能否较为准确地进行收益评估和财务测算是判断PPP项目是否具备商业可行性的重要条件。因为，在使用者付费项目中，社会资本常常需要承担绝大部分的项目需求风险。社会资本只有凭借收费才能收回项目的投资、运营成本并获得合理的收益，而只有长期稳定的需求才能保证收费，保证社会资本的合理收益，调动其参与项目投资的积极性。

3.政府承诺管理。需求量直接关系到使用者付费项目的成败，关系到社会资本的投资成本与收益能否得到保障。因而，政府作为项目的负责人有责任也有义务分担社会资本的需求风险如对社会资本承诺一个最低的长期稳定的需求量来保障其基本的合理收益。

4.价格调整措施。通常，使用者付费项目大多数是为期15～20年的特许经营项目，为兼顾社会资本的逐利性和社会公益性，保证公共产品或服务的价格在PPP项目实施期间能够准确地反映市场供求关系，灵活的价格调整机制十分必要，如依照市场的需求价格弹性进行定价管理等。

（二）财政补贴确保社会资本的合理收益

政府的支持是推动社会资本投资养老服务产业必不可少的“外部动力”。为此，政府应该推行一些激励措施如对社会资本进行适当的财政补贴以及政策优惠来保障社会资本合理收益，充分调动社会资本投资养老机构的积极性。

1.制定各项优惠政策。

第一，充分调动社会资本的投资热情，政府需要积极出台各项有利于社会资本获得经济利益的优惠政策，而与其他行业相较而言，投资养老产业所需的土地等建设成本较高。因此，政府就要在土地方面采取各种手段和方法优先保障模式中社会资本的项目用地。

第二，融资优惠是更好地调动社会资本的投资积极性，保证其获得合理的经济利益的重要方法。具体来说，在养老机构PPP模式中，政府就应该在一定程度上减免社会资本投资养老等公益性产业的税费。

2.将财政补贴纳入预算。政府可以把给予养老机构的专项财政补贴纳入国家财政预算中去，为社会资本的合理投资收益提供有效的制度保障。另一方面，养老机构向银行等金融机构进行融资时，政府可以通过成立“专项基金”等形式给其提供贷款担保和利息补贴，保障社会资本在养老机构投资中的合理收益，调动其参与热情。

因此，在“养老机构PPP模式”下，只有以社会资本合理的投资收益的实现为前提，高质量、高水平的养老需求才能得到较好的实现，养老机构的公益性、福利性才能更好的体现。

（三）项目合同明确社会资本回报权益

服务对象的特殊性以及公益性特征使得养老机构等公共行业一般都具有投资成本高、投资风险大的特点，社会资本投资养老机构往往也因此顾虑重重。针对投资风险大的养老机构PPP项目，合理、明确的风险分担机制是吸引社会资本参与积极性，保证其合理投资收益的关键。因此，一个责任明确的项目合同机制的建立就显得十分必要。

1.阶段签订合同。养老机构PPP项目具有投资周期长、利益相关者多等特点，各主体之间的利益关系错综复杂。倘若没有一个相对合理、规范的项目合同来明确政府和社会资本的权利义务关系，约束彼此的行为，就会出现“推诿扯皮”现象，造成项目实施效率低下，甚至项目失败。因此，政府和社会资本有必要分阶段签订项目合同，明确并约束双方在项目投资前期、建设期以及运营期的职责，通过签订规范有效的合同管理来保证养老机构PPP项目的可持续、健康运行。

2.产权归属明确。一般来讲，PPP项目的产权是一系列财产权利的综合，比如所有权、使用权、占有权以及收益权、处置权等等。在PPP模式中，养老机构作为准公共产品，其投资主体的多元化使得PPP项目兼具公私两种性质，这就很容易产生“产权不清”等问题，使得各方权益无法得到保障。因此，在运行PPP养老机构项目之前就通过合同明确各自权利就显得至关重要。

3.完善法律法规制度。不健全的法律法规制度会使得养老机构PPP项目的合同管理存在漏洞，比如项目合同约定条款简单模糊，甚至权责利关系不明等，这些都会大大增加我国PPP模式介入养老机构等公共领域的实施、推广风险。因此，政府必须要大力出台和完善相关规章制度，为我国PPP项目的有效、规范运行提供法律保障。

四、结语

社会资本的投资回报机制是养老机构PPP项目的实施前提，也是项目成功的关键。一个合理有效的回报机制不仅可以充分调动社会资本参与养老机构建设的积极性，满足多样化养老需求，解决机构融资难困境，还能缓解政府财政压力，营造一个共赢的投资环境，这对促进PPP项目的成功运营、模式的大力推广都有着十分重要的意义。因而，建立一个有效、合理的回报机制十分必要。