全面加强财政扶贫资金监管的思考——以某贫困县扶贫资金检查调研为例

●谢艳云

打赢脱贫攻坚战，是党对人民的庄严承诺，是一项必须完成的政治任务。财政扶贫资金在支持脱贫攻坚工作中发挥着不可替代的作用，财政扶贫资金使用效果发挥得怎么样，直接反映财政部门履职尽责的能力和水平。地方财政部门要紧紧围绕脱贫攻坚的主战场、主阵地，聚焦关键领域和重点环节，切实履行财政扶贫资金监管职责，推动脱贫攻坚政策措施落实和财政扶贫资金安全、规范、精准、高效使用。本文以某贫困县财政专项扶贫资金使用管理情况检查调研为例，分析总结了该县扶贫政策落实情况和总体成效、存在的主要问题及原因，以期有针对性地提出全面加强财政扶贫资金监管的对策建议。

一、扶贫政策措施落实情况及总体成效

笔者检查调研的某贫困县地处黑龙江省中部松嫩平原腹地，为省级扶贫开发重点县，全县辖区面积2314平方公里，其中耕地266万亩；辖9镇6乡109个行政村，境内有4个国有农牧渔场和1个国有林场。全县共有贫困村34个，占行政村总数31.20%；贫困户14922户，占农业户总数11%；贫困人口40571人，占农业人口总数10.60%。近年来，该县结合当地实际采取务实举措，积极推动各项扶贫政策措施落到实处，取得了阶段性脱贫成果。

（一）实行“五查”，有序开展精准识别

精准识别是打赢脱贫攻坚战的前提，是确保扶真贫、真扶贫的关键。2016年该县印发了脱贫攻坚精准识别实施方案，成立109个工作队和7个督导组，利用两个多月时间深入全县所有村屯开展精准识别“回头看”工作。一是查覆盖。在贫困人口识别上，重新逐户逐人进行核查，确保贫困人口全面覆盖。二是查标准。严格按照贫困户建档立卡识别标准，重新逐村逐户进行对标识别，重新确定建档立卡贫困户。三是查步骤。严格执行贫困户识别程序，做到一步不少、步步衔接。四是查台账。重新清理核查贫困户档案，建立完善“县乡村户”四级精准脱贫工作台账，确保做到户有卡、村有册、乡有簿、县有档。五是查机制。重点核查精准识别责任追究工作机制，以及定期纠偏、滚动管理工作机制的建立和运行情况。通过 “五查”，该县共剔除有问题贫困人口1374人，在全县15个乡镇109个村重新识别出建档立卡贫困户14922户40571人。

（二）开展“五扶”，推进帮扶措施落实

该县充分考虑县乡村户实际，坚持精准施策、聚焦发力，让有限力量发挥出更大作用。一是帮扶脱贫志气。采取发放宣传单、宣讲身边事和外出参观学习、组织典型对比等方式，在贫困村中大力开展了针对贫困群众和村级组织两个层面的 “扶贫先扶志”活动，引导贫困群众摒弃“等、靠、要”的思想，树立起战胜困难、超越自我的信心和勇气。二是帮扶职业技能。充分利用职业教育阵地和“雨露计划”、“阳光工程”等平台载体，对贫困户开展种植、养殖、电工、焊工、水工、木工和建筑工等职业技术培训，新成长劳动力参加雨露计划比例达到100%。三是帮扶转移就业。通过组建家乡人联谊会、辟建外埠劳务输出基地、建立用工信息网、组织域内企业定向招工等方式，全县外输内转贫困人口共计7538人，切实帮助贫困群众走好转移就业脱贫之路。四是帮扶发展条件。该县实施了一大批农业农村基础设施建设项目，为带动贫困户如期脱贫奠定了坚实基础。特别是重点实施的10个整村推进贫困村，广播、电视、互联网、动力电、交通班车、道路通达、安全饮水、危房改造、文化活动室等任务指标均达到国家要求标准。五是帮扶致富产业。根据县情实际提出县乡村户四级梯次带动、逐级拖挂的产业扶贫工作思路。县级层面，通过打造绿色农畜产品加工这个立县主导产业，为农业提档升级和转型发展创造空间、提供载体；乡镇层面，加快培育新经济增长点，优化产业结构和布局，拉动脱贫攻坚；村级层面，全面加强贫困村基层党组织建设，发挥基层党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用；农户层面，鼓励和支持贫困户参与新型农业经营主体的生产经营，提高贫困户收益。

（三）注重“五实”，强化政策措施落靠

该县坚持聚焦贫困人口最紧迫需要，制定出台切实可行的方案措施，确保各项扶贫政策全部落实落靠。一是落实产业扶贫政策。制定了产业扶贫规划，确定水稻、马铃薯、蔬菜和生猪等4个精准扶贫的主导产业，把各类农业项目、资金和政策支持，重点向扶贫效果显著的经营主体倾斜。二是落实金融扶贫政策。制定了金融扶贫实施方案，县财政拿出1000万元作为贷款风险补偿资金，县农村信用社每年至少发放1亿元以上免抵押免担保扶贫小额贷款，积极引导信贷资金投放，向贫困村和贫困户倾斜。三是落实教育扶贫政策。制定了教育精准扶贫工作实施方案，对所有贫困家庭学生全部实行“五免、五补、一贷、一帮”，全县学前教育毛入园率达到100%，有5所农村学校被评为标准化学校，普通高中办学标准达标率96.7%。四是落实医疗扶贫政策。制定了医疗救助扶贫工作实施方案，建立县级医院与乡镇卫生院“一对一”帮扶机制。全县17家乡镇卫生院、109个村卫生室达标率和合格率均达到100%，有乡村医生或执业（助理）医师村的比例达到100%。五是落实兜底扶贫政策。制定了民政兜底扶贫暂行办法，从低保兜底扶贫、医疗救助扶贫、临时救助扶贫和慈善救助扶贫等四个方面出台了具体措施。

（四）狠抓“五严”，严格扶贫资金使用

该县严格按照财政专项扶贫资金管理办法等有关规定，加强扶贫项目实施和资金使用监管。一是严抓项目立项。坚持公开、公平、公正、公示的原则，严格履行群众公选、项目村申报、县扶贫等部门审核和县政府批准的工作流程，提高扶贫项目立项和资金使用的透明度。二是严抓项目实施。坚持“资金跟着项目走”的原则，严格按照报省市备查的项目资金额度和建设内容，精心组织项目实施。施工过程中，县扶贫办会同县财政局、审计局定期深入施工现场调查了解工程进展情况，督促施工单位严格按照规划实施方案施工，确保工程按规定的时间和质量要求完工，极大程度地提高了工程质量。三是严抓资金监管。该县制定了财政扶贫资金管理办法和审计制度，有计划地对项目前期准备、申报审批、实施管理和验收管护等各个环节进行实地检查、互查互审，保护财政扶贫资金安全运行、规范管理和有效使用。四是严抓后续管理。按照“宜于管理、受益到户、资源共享、可持续发展”的原则，实行项目责任制管理。项目完工通过验收后，及时将产权移交到项目村，并把项目的资产维护、道路养护、组织技术培训、提供市场信息、指导营销等管理工作移交到项目村，县扶贫办督促指导检查效益评估。五是严抓成效落实。在扶贫资金的支持下，随着水稻、马铃薯、蔬菜和生猪等一批主导产业扶贫项目的建成，以及道路、桥涵等基础设施的不断完善和“雨露计划”的顺利实施，改善了贫困村生产生活条件，提高了贫困群众自我发展能力，农民收入不断增长，加快了贫困村脱贫解困步伐。据统计，2016年底该县共有14个贫困村脱贫出列，实现脱贫销号的贫困户和贫困人口分别为8632户、23345人，全县贫困发生率由10.7%下降至4.5%。

二、扶贫政策措施落实中存在的问题及原因分析

调研发现，扶贫开发是一项综合治理贫困问题的长期复杂的系统工程，虽然近年来该贫困县脱贫攻坚工作取得了明显成效，但在扶贫政策规定落实、项目建设管理和资金监管措施等方面也存在一些亟待解决的问题。

（一）扶贫政策规定执行不够到位

主要表现为未严格落实扶贫项目信息公开制度，部分扶贫项目实施前未在县政府门户网站或主要媒体上进行公告公示，在村级的公告中无资金规模、资金来源、实施期限等内容；未严格执行扶贫项目管理规范流程，部分扶贫项目先开工、后补办相关手续的随意性较大，存在未经批准擅自变更项目实施内容和建设地点，未及时履行项目变更申报和再备案手续等突出问题；还有些项目未实行招投标制度和政府采购制度，个别项目施工合同签订事项不符合《合同法》有关规定，存在合同相关条款约定不明确、不严密的问题，影响了合同法定效力。

（二）扶贫项目建设管理不够规范

主要是部分扶贫项目没有按照项目计划执行，未按期完成项目建设任务或未启动实施，造成扶贫资金闲置，影响了资金使用效率；有的项目已完工并移交村委会管理，但存在验收不及时致使资金拨付滞后的问题；有的项目档案管理不规范，项目的申报、招投标、实施情况和竣工验收结算等资料没有立卷归档；有些产业扶贫项目没有与贫困群体建立利益联结机制，贫困群众受益不明显，未能充分发挥扶贫的作用；有的贫困村对道路、桥涵、路灯等基础设施的后续管护不够到位，存在路面破损、路边沟塌方等现象，导致基础设施使用年限缩短，影响了扶贫工作成效。

（三）扶贫领域监管机制不够完善

脱贫攻坚工作涉及领域宽，涵盖资金、资产、资源等各个方面；涉及主体广，遍及多个行政机关和权力部门。目前相关部门对扶贫资金投入、项目申报、实施建设、资金拨付、竣工验收、绩效评价等各方面各环节的日常监管机制还有待健全，存在监管措施缺失和薄弱环节的问题。突出表现为上级各有关部门没有实现全方位动态监管，对扶贫资金运行的具体情况缺乏有效监督，给权力滥用留下了较大空间；县级审计、财政、纪检监察等部门没有实现对有关单位扶贫资金使用的日常监管，只是进行集中性、阶段性审计监督，对扶贫资金的监督不全面、不到位，既没有做到监督检查全覆盖、全过程、常态化，也没有做到对扶贫资金使用结果进行客观、恰当的绩效评价。

分析上述问题产生的原因，主要有三点：一是思想认识不高，重视程度不够。部分乡镇和有关部门对扶贫脱贫攻坚的政治认识不足，对扶贫项目管理工作的重视程度还不够，加之有的领导干部和具体工作人员对精准扶贫政策精神学习不深、领会不透，缺乏主动思考、超前谋划的意识，缺乏创新精神和责任担当，导致扶贫工作思路不清晰，工作方法不得当；扶贫工作责任制还没有得到全面落实，县级包村领导督查、乡镇统筹安排、相关部门业务指导欠缺，扶贫政策解读、业务培训工作薄弱，宣传不够广泛，以致在实际操作中对扶贫政策要求把握不准，出现偏差，一定程度上影响了扶贫开发工作的顺利进行和政策实施效果。二是制度有待健全，机制存在弊端。由于扶贫项目实施和资金使用管理体制机制不够完善，扶贫领域参与部门较多，在扶贫项目立项审批和财政专项扶贫资金分配、下拨、流转、使用等方面缺乏细化性操作规则，管理上很容易出现职能交叉、彼此推诿的现象，导致扶贫领域日常监管机制存在弊端和薄弱环节；有的扶贫项目先行施工，工程完工后，为了拨付项目资金和应付上级部门监督检查，再履行公告公示制度、进行网上招投标、补签施工合同等程序，使这些应在项目实施过程中执行的招投标、政府采购、工程初期备案及终期审计等制度形同虚设；加之有的村级组织管理松散，相关制度办法建设滞后，群众监督难以落实。三是重拨付轻监督，监管手段不强。扶贫项目的组织实施，涉及扶贫办、发改委、民宗局等多个部门，项目资金来源渠道多，有关职能部门重分配、轻监管，对扶贫资金的监督管理仍然停留在资金分配和拨付层面上，扶贫资金使用是否确有其事，分配对象是否确有其人，资金、物资是否如数到人到户等都缺乏后续跟踪管理。尤其是基层有关部门履行监管职责不够到位，还没有把扶贫资金监管作为分内职责认真履行，对上级部署的监督检查工作，通常是表态多、调门高、行动少、落实差，缺乏对扶贫资金管理使用全过程的及时有效监督。甚至有的地方热衷于上项目，搞政绩工程和浮夸风，缺少对项目可行性的调研论证，突出表现为“项目不怕群众不满意，就怕领导不注意”，存在着形式主义风气。此外，由于目前缺少对扶贫项目立项、实施和资金使用结果等各环节绩效评价指标的设计和手段，没有建立起完善的绩效评价指标体系，这也是导致扶贫资金使用绩效评价工作难以深入开展的一个主要原因。

三、全面加强财政扶贫资金监管的对策建议

针对该贫困县扶贫政策执行中存在的问题，分析原因，笔者认为，财政部门作为财政扶贫资金的监管主体，应当会同有关部门采取针对性举措，重点从扶贫政策落实、监管责任履行和资金全程监督三个方面入手，全面加强财政扶贫资金监督管理，促进精准扶贫、精准脱贫政策规定落地实施，推动扶贫资金安全、规范、有效使用。

（一）提高思想认识，突出政策落实监督

财政扶贫资金是贫困群众的 “救命钱”、“保命钱”和减贫脱贫的“助推剂”，对加快贫困地区发展、改善扶贫对象基本生产生活条件具有重要作用。随着精准扶贫、精准脱贫的深入实施，党中央、国务院对做好精准扶贫和加强资金管理的要求越来越高，各省有关部门陆续制定出台了一系列脱贫攻坚政策规定和财政扶贫资金管理办法。扶贫政策制度落实和资金使用效果发挥得怎么样，都直接或间接需要财政监督作保障，需要通过加强监督检查加以防范。财政部门要切实提高对脱贫攻坚工作重要性和紧迫性的认识，突出加大对扶贫政策制度执行情况的监督力度。通过监督检查，认真查找梳理扶贫政策制度落实中存在的问题，坚持问题导向，举一反三，深刻反思，强化反面典型警示教育，有针对性地采取措施破除政策制度落地的 “肠梗阻”，打通“最后一公里”，确保各项扶贫政策制度落到实处。通过加强监督检查，进一步研究制定符合本地经济社会发展情况的涉农资金整合政策，完善切实可行的政策制度落实方案和资金监管办法，强化政策制度执行力，确保脱贫攻坚工作取得实实在在的成效。通过强化监督检查，推动地方党委、政府以及相关职能部门认真履行脱贫攻坚重大政治任务，力戒执行扶贫政策制度停留在口头上、走过场，搞形式主义，严格执行贫困户建档立卡动态管理政策规定，开展经常性的贫困人口精准识别核对工作，完善脱贫退出跟踪滚动管理机制，保证精准扶贫政策落实。同时要与扶贫资金管理使用部门密切配合，扎实推进落实公示公开制度和政府采购、招标投标法规，依托网络平台，将涉农资金政策文件、管理制度、资金分配、项目安排、工作进度、验收结果和扶持贫困户情况等信息及时向社会公开，主动接受社会监督，增强扶贫政策制度落实和资金使用情况的透明度，确保基层群众的知情权、参与权、监督权。

（二）落实主体责任，突出强化履职尽责

打赢扶贫脱贫攻坚战是全党、全民族、全社会的共同责任，也是各级财政部门的重要责任。财政部门的扶贫工作主体责任主要体现在资金筹措、资金拨付、资金安全、资金绩效、资金检查等方面，必须要守土有责、守土尽责。一要落实财政扶贫资金的筹措分配责任。贫困县财政部门要使用好中央和省级财政扶贫资金，坚决杜绝滞留、截留、挪用等行为发生，并适当安排本级扶贫资金，确保扶贫工作投入逐年加大。同时积极探索引导社会资金投向扶贫领域的方式方法，共同做好脱贫攻坚工作。二要落实财政扶贫资金的及时拨付责任。充分发挥财政部门的跟踪服务功能，基层财政干部要强化扶贫资金一线监管，定期或不定期深入现场，根据扶贫项目建设进度按时拨付扶贫资金，规范基层财政管理和财务核算，确保扶贫资金及时拨付到位，提高资金使用效率。三要落实财政扶贫资金的安全使用责任。确保资金使用安全是财政部门的重要职责。财政专项扶贫资金种类比较多、单个项目规模相对比较小、资金投入比较分散、管理难度较大，给资金安全带来较大挑战。各级财政部门要高度重视，层层传导压力，层层压实责任；深入剖析近年来扶贫领域发生的违纪违法案件，查找问题根源，对可能导致政策、制度风险和腐败发生的薄弱环节查漏补缺，及时健全相关政策制度，扎紧扎牢制度笼子，从源头上杜绝系统性、普遍性、反复性问题发生。四要落实财政扶贫资金的跟踪问效责任。财政干部要转变传统思想观念，既要管资金收支，又要管资金使用绩效；特别是扶贫资金项目后续管理是发挥扶贫资金效率的重要环节，项目投入再多、资金投入再大，不坚持抓好项目后期管理，确保项目实现效益，确保项目惠及贫困人群，都无法达成扶贫的根本目的，所以各级财政部门要积极探索资金使用和项目完成后的绩效评价管理工作。五要落实财政扶贫资金的监督检查责任。监督检查是发现问题、整改问题、完善提高的重要手段，各级财政部门要切实履行扶贫资金监管主体责任，会同扶贫、发改、审计、监察等部门建立健全多元化、常态化监管体系，从严从实强化监管力度，推动完善资金投入、项目申报、实施建设、资金拨付、竣工验收、绩效评价等各方面各环节的监管措施，将财政专项扶贫资金规范在规定区域，确保扶贫资金精准投入，精准使用。

（三）聚焦关键环节，突出实施全程监管

各级财政部门要将监督检查职责嵌入扶贫资金分配、拨付、使用管理和绩效评价的全过程，做到监督检查与日常管理工作相结合，监督检查与预算编制执行相结合，监督检查与资金流程流向和使用结果相结合。一要加强扶贫资金分配环节的监管。对切块到县的扶贫专项资金，要督促有关扶贫主管部门，确保扶贫资金在30日内落实到具体项目，加快资金拨付，杜绝资金闲置问题。县级扶贫部门落实到具体项目后，同级财政部门要进行合规合法性审核，再由县政府审定，并报省级扶贫主管部门备案，确保扶贫资金分配科学合理，符合规定。二要加强扶贫资金拨付和使用环节的监督。严格执行扶贫资金国库直接支付制度，根据资金使用计划，认真审核每笔资金的合规性，将扶贫资金由国库直接支付到扶贫资金的使用单位或个人，严禁将资金转入扶贫项目管理单位的基本账户；加强扶贫资金使用管理监督，将扶贫资金纳入日常监督范围，每季度对使用扶贫资金的单位进行一次财务收支检查，重点检查有无截留、挪用、套取扶贫项目资金和项目管理费问题，是否存在未执行政府采购和招投标制度情况，财务核算管理是否规范，已完工项目验收、移交手续是否健全，对检查发现的问题要督促落实整改，推动加大典型案例通报和问责力度。三要加强扶贫资金绩效评价环节的监督。高度重视扶贫资金绩效评价工作，认真研究扶贫资金绩效评价指标体系，积极开展扶贫项目和资金绩效评价，科学评价已完工项目在脱贫攻坚工作中的作用，并将绩效评价结果作为财政扶贫资金分配的重要因素，对决策失误、项目不能达到预期效果、项目不能与精准脱贫产生关联的情况，依法依规追究责任人员责任，绩效评价结果要以适当形式向社会公布。省级财政部门要对县级扶贫资金分配使用和绩效评价工作开展情况进行重点抽查，对抽查发现的问题采取约谈、通报等措施促进整改，性质严重的问题移交纪检监察机关追究相关责任人员责任。四要加强扶贫项目管护环节的监督。扶贫项目完成后，财政部门要会同扶贫部门组织行业技术机构进行检查验收。对验收合格的项目及时进行产权移交，建立健全项目移交和后续管护机制，制定完善相应的资产维护管理办法，实行扶贫项目动态管理和跟进监督。同时，每年从扶贫资金中安排一定的比例用于养护基础设施，保证扶贫项目持续发挥作用。

总之，精准扶贫脱贫是一项艰巨的工作任务，各级财政部门应当会同有关部门和单位按照党中央打好精准脱贫攻坚战的要求，切实规范扶贫项目管理，加快涉农资金统筹整合，全面加强扶贫项目建设推进和资金管理使用监督检查力度，促进精准扶贫政策落地实施，确保扶贫项目和资金发挥应有效益。■

[1]财政部.关于进一步加强财政扶贫资金监管确保脱贫攻坚成效的意见[EB/OL].（2017-11-10）.http://www.mof.gov.cn/mofhome/jiandujianchaju/zhengwuxinxi/faguizhidu/201712/t20171225_2787824.html.

[2]中共黑龙江省委、黑龙江省人民政府.关于打赢脱贫攻坚战的实施意见 [EB/OL].（2016-01-15）.http://www.cpad.gov.cn/art/2016/1/15/art_1881_43782.html.

[3]中共中央、国务院.关于打赢脱贫攻坚战的决定[EB/OL].（2015-12-07）.http://www.gov.cn/zhengce/2015-12/07/content_5020963.htm.