改革开放以来我国财政监督体制回顾及发展建议

●傅道忠

一、文献综述

《辞海》对“监督”的定义是督促、监察之意。结合财政监督工作实际，可将财政监督定义为：监督主体按照法定程序和权限，对财政分配过程及财政资金的使用情况进行的督促和监察。

改革开放以来，围绕财政监督相关问题，学术界展开了深入研究与探讨。特别是对财政监督体制机制等问题进行了广泛深入的分析研究，并取得了可喜的研究成果。但从现有相关文献来看，有关财政监督机制的研究实际问题居多，理论引领性文章较少；系统化的成果较少，碎片化的成果居多。整体而言，缺乏从历史的视角对财政监督体制进行系统地梳理，并从国家治理的高度提出相应的对策建议。鉴于此，笔者在全面搜集相关文献资料的基础上，围绕以上问题进行系统梳理，便于把握财政监督体制发展与研究方向，为全面深入推进财政监督改革提供参考。

（一）关于财政监督定位及其重要性的研究

不同时期对财政监督的定位有着不同的阐述，党的十八届三中全会将财政定位为国家治理的基础和重要支柱，财政监督的定位也随之提到国家治理层面。从财政监督的定位来看，张明（2014）从国家层面进行解读，他认为一国财政监督不只取决于该国经济体制，还应兼顾该国政体，甚或主要取决于该国的政体。财政监督是行政监督，财政监督职能是国家监督职能的核心部分。张丽华、孙辉（2005）从宏观层面分析了财政监督的影响因素，他们认为成熟完善的市场经济体制、完善健全的法制以及依法治国、民主化政治是财政监督体制建立和实施的约束条件，但根本性制约因素是市场化程度。

董魁宁、陈辉、皮天雷、秦强等从财政监督的重要地位进行了阐述，董魁宁（2011）认为应把财政监督工作当作“一把手”工程来抓，并在加强财政监督体系基础建设上提出了一些想法；陈辉、皮天雷（2009）认为应提高财政监督者的行政地位，加大对违规单位的处罚力度，化财政监督为财政监管；秦强（2014）则提出从“财政监督”到“监督财政”的角色转变。此外，刘熙和周金毅分别对财政监督作用进行了分析。周金毅（2012）认为，财政监督体制改革可以促进财政管理工作的科学化精细化，可以对市场经济秩序起到规范作用；刘熙（2017）认为，财政监督制度的存在意义在于降低财政的交易费用，是否降低交易费用是评判一项制度改革成败的标准。财政监督制度应重在建立起威慑机制，提高预期违规成本。财政监督也是节约公共部门信息成本的一种制度安排。

从财政监督与其他经济监督之间的关系来看，冯昀（2010）提出了构建以人大为核心的财政监督机制的设想：完善人大监督运行机制，强化审计部门监督职能，规范预算监督程序，并对完善人大财政监督的配套制度提出了设想；孙祥生（2006）提出健全人大监督法规体系，完善人大监督运行机制，加强人大监督与财政监督、审计监督等的联系等建议。

（二）关于财政监督内容的探讨

在财政监督定位的基础上，有关研究者对财政监督的内容和涵盖范围进行了全面探讨。古炳玮、秦强、李萍（2006）提出，应健全以预算监督为核心的内容体系，财政内部监督为核心的力量体系，法律监督为核心的手段体系。从内容分类上来看，刘伟、张泽荣（2006）就构建财政支出绩效监督指标体系的基本思路及原则进行了分析，并就构建支出绩效监督的分类体系、绩效监督的指标体系、绩效监督的标准体系和绩效监督的方法体系提出了自己的设想。全承相（2011）提出了财政内部监督制度建设的具体目标。王妹（2015）就政府采购财政监督机制进行了分析，提出加强采购预算监控、加强对采购全程活动的监控和加强采购效益监控等建议。

放眼于整个财政监督机制过程来看，陈小霞（2011）认为，必须建立分工明确、相互制衡的监督机制，健全日常监督机制，健全内控机制及绩效监督机制。金珧汉（2017）认为，构建全过程财政监督机制是财政监督定位提升的需要，是财政监督功能拓展的需要，是财政监督内容扩展的需要；并对PPP项目全过程财政监督机制的构建重点和主要内容进行了探讨。

（三）关于财政监督机制创新的研究

新时代呼吁新的财政监督机制。随着时代的变迁，对于财政监督机制创新的各种探索从未停止过。全承相、廖广桃（1999）首先提出，应坚持“监察”“监管”相结合，科学构筑财政监督新体制，以“有利监管”为宗旨,理顺财政各具体对外业务监管之间的关系；以“有利监察”为原则，理顺财政对内监察与对外监管的关系。在信息化技术不断发展的现代社会，蒋海勇（2009）认为信息化条件下财政监督呈现监督范围全面化、监督时效同步化和监督手段信息化的新趋势。

随着我国财税改革的不断深化，马海涛（2009）提出了健全财政监督的法制体系，积极推进财政绩效监督工作，建立事前、事中、事后监督相结合的监督方式和以服务民生财政为导向完善财政监督的建议；张平（2009）提出积极推进财政监督的法制建设、划定监督边界、扩充监督的覆盖面和创新监督方式方法的构想；杨燕英（2017）认为新型财政监督机制必须充分体现权利主体的受托责任，监督范围必须全面系统，必须责权明确，必须依法规范，监督工具必须可靠有效。

（四）关于财政监督法治建设的探讨

法治建设是财政监督的基础，也是深化财政监督改革的重要内容。财政监督法治建设既要做到“有法可依”，还须做到“执法必严”。

从完善财政监督法律体系方面来看，李丹纯（2001）提出应进一步完善财政监督机构，并赋予其独立的执法主体资格，建立对社会监督机构的再监督制度，强化约束机制；张宏亮、刘学禄、王旭东（2003）提出应构建以“立法监督+行政监督”为主体，辅之以行政监察和社会舆论监督的复合型财政监督体制；郭彦卿、白宸（2009）认为，完善财政监督体制必须坚持将财政监督提高到立法层次的原则，内外部监督并重的原则，事前、事中和事后监督相结合的原则，财政监督与其他经济监督相协调的原则。

从完善财政监督法制具体内容来看，陈桂生、田利（2011）提出加强转移支付监督的法制建设、构建全方位多层次的监督体系、健全监督问责制度、设立独立的监督机构和协调监督信息系统的建议；王伟同、周尹（2014）提出以建立健全预算监督法制体系为抓手，以推进财政支出绩效监督为重点，以加强转移支付领域的财政监督为突破口；魏涛、蔡红英（2014）认为应加强地方财政监督立法工作，确立资金支配权与资金管理权相分离的原则，确保监督机构的独立性与权威性，不断提高监督的透明度。

在加强财政监督执法方面，杨慧（2011）提出必须提高财政监督的规范化程度和法治化程度，改进监督方法，健全监督机构，完善监督流程和监督检查内容；秦强（2014）认为必须提高财政监督民主化水平，建立独立行使监督权的机构，建立财政绩效监督体系。

二、改革开放以来我国财政监督体制发展

改革开放以来，财政监督的内容和形式不断拓展，监督水平不断提高，财政监督体制不断完善，并在维护市场经济秩序和财经纪律等方面发挥了重要作用。然而，随着时代的发展，财政监督理念、定位、机制及方式等已经不能适应新的要求。财政监督需要进行体制机制的创新，以适应新形势发展的需要。结合改革开放以来财政监督体制发展，本文以1994年财税体制改革为节点，将其分为两大主要阶段。

(一 )1978—1993年财政监督体制改革

经历“文革”时期的动荡，改革开放带来了整个国家社会经济发展的焕然一新。这一时期的监督体制处于恢复重建、统一立法阶段。财政监督法治化、规范化、制度化程度得到提高，监督工作逐步得到重视。

财政监督的重建首先体现在财政监督专职机构的恢复与重建上。1978年8月，各级财政监察专职机构得以恢复；1981年5月，开始组建国家审计机构，并于1983年9月正式成立国家审计署，财政部监察机构及相关业务移交审计署。特别是1982年6月，财政部恢复财政监督驻厂员的工作，各级财政部门也相继恢复了财政监督驻厂员制度，对中央企业财务收支实施监督。由于社会经济形势的发展需要，财政部于1986年9月再次成立财政监察司。

值得一提的是，针对偷逃骗税、截留挥霍浪费财政资金、财经秩序混乱等问题，1985年8月，国务院决定专门设立了非常设机构“税收、财务大检查办公室”(1986年改为税收、财务、物价大检查办公室)；1989年，“大检办”改为常设机构。存在了13年的“大检办”主要对财经领域的违法、违纪问题进行集中整治，成为防止收入流失、惩治腐败、稳定发展经济、平衡财政收支的一项重要措施。

从财政监督制度来看，各项财政监督规章制度侧重于机构建设和工作规范，以明确职能和规范处罚处理为主要方向。如：1980年出台了《财政部关于财政监察工作机构设置的几项规定》，对监察机构的设置、财政监察工作职责等提出了具体要求；1987年颁发的 《关于违反财政法规处罚的暂行规定》及 《关于加强财政监察工作的若干建议》为财政监督工作开展提供了重要指导和法律依据；1992年财政部制发了 《财政监察工作规则》，对监察职责、案件查处程序等作了规定。

总之，这一时期的监督工作，强调财政监督是维护财政纪律的重要保证，强调收支平衡，把监督重点放在中央企业、省属企业等上面，以税收等大检查为主要监督形式。

(二 )1994年至今财政监督体制发展

适应我国社会主义市场经济的发展，公共财政应运而生。在这一财政理念的指引下，我国财政监督机构和制度建设也发生了巨大的改变。

1、财政监督机构改革。在1994年成立财政监督司的基础上，次年将驻厂员机构改革为专员办机构，由财政部垂直领导和管理。财政部驻各地监察专员办事处的职责转变为对中央预算收入解缴、征管、退付和重点支出的监管。各地财政部门也设置了财政监督专门机构。1998年政府机构大改革，“大检办”被撤销，各级财政监督人员也“大瘦身”，对专员办人员进行大幅裁减，并对其职能进行了较大调整。2000年，在完成部门预算改革、国库集中收付制度改革基础上，对财政监督职责进行了内部调整，财政监督司更名为监督检查局，内设内部监督处，有效保证了财政监督的独立性。至2007年，我国基本形成了以中央财政和地方各级财政部门专职机构为主体的财政监督体系。特别是新一轮财税体制改革下，党的十九大后公布了《深化党和国家机构改革方案》，对监督职能进行整合，财政监督机构职能也发生了新的变化。

2、财政监督制度发展。新世纪以来，对财政监督工作具有重大影响的财政法规是2004年11月5日国务院常务会议通过的 《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号），该《条例》规定县级以上人民政府财政部门及审计机关依法对财政违法行为作出处理、处罚决定，同时对执收单位及其工作人员、财政部门、国库机构及其工作人员等的财政违法行为作了处分规定，对财政部门、审计机关、监察机关的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为作了处分规定。《条例》自2005年2月1日开始正式实施，是目前财政监督部门开展处理处罚工作中最常用的法规之一。

继《财政违法行为处罚处分条例》之后，又陆续出台了《财政检查工作办法》等，同时对《财政检查通知书规则》《财政检查报告规则》等进行了修订。2008年，《关于加强地方财政监督工作的若干意见》（财办监〈2008〉15 号）出台，要求突出财政监督重点，改进监督的实施，注重依法监督，加强监督队伍建设。这些制度的建立标志着我国财政监督体系基本建立。

2010年颁布的 《财政部门内部监督检查办法》（财政部令第58号）和2012年施行的《财政部门监督办法》（财政部令第69号）是财政监督法制建设的又一重要里程碑。《财政部门内部监督检查办法》的出台，明确了内部监督主要领导负责制，提出将内部监督和外部审计相结合，建立健全预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的机制；而《财政部门监督办法》对财政部门专职监督机构和业务管理机构的监督职责、实施监督的财政部门工作人员应当具备的专业知识和业务能力、监督范围和权限、监督措施、方式及程序等作了规范。

此后，财政部又发布了一些规章制度以规范财政监督内部管理。如：2014年，财政部颁布《财政部各司职责范围暂行规定》和《财政部各司间工作关系划分暂行规定》，对内设机构职责进行了调整，加强了监督财经纪律执行、内控建设、承担经济责任审计和出资人审计等方面的职责。2014年11月1日，出台 《财政部内部控制基本制度 (试行)》并提出八个专项内部控制办法，推进财政内部控制建设。

而对于财政领域最具影响力的法律，莫过于2014年8月31日由第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过，并自2015年1月1日起施行的新《预算法》。新修订的《预算法》对全国人大及其常务委员会、地方各级人大和县级以上各级人大常务委员会、各级政府财政部门、县级以上政府审计部门、政府各部门的监督检查权作了原则性规定；同时规定公民、法人或者其他组织对违反《预算法》的行为可以进行检举、控告。

经过四十年来的财政监督体制建设，我国财政监督工作发生了巨大的变化：基本建立起事前、事中、事后监督相结合的财政收支全过程监督检查机制；实现了从突击性监督检查转向日常监督检查转变；财政监督法制体系更加完善，有力地强化了依法行政、依法监督；监督机制不断创新，监督力度不断加大，财政监督队伍的素质不断提高，监督工作的主动性和灵活性增强。

三、当前财政监督中存在的问题

经过改革开放四十年来的发展，我国财政监督工作取得了重大进展。但随着财税体制改革的进一步深入，一些矛盾与问题也逐步浮现出来。主要体现在以下几个方面：

（一）财政监督定位及层次有待提高

财政作为国家治理的基础和重要支柱，财政监督职能也应从宏观层面和体制机制建设上提出意见和建议，而不能陷入微观事务中，导致财政监督重微观、轻宏观，财政监督占位不高，层次较低。

当前，财政监督的覆盖范围不能适应形势发展的要求，其重点是对某些突出问题的监督，范围集中在单位财务收支的监督上，忽视对项目绩效和政策实施效果的考核和评价，导致低效或无效投资大量产生。业务部门主要关注对程序的审核，财政监督专职机构侧重于事后监督和专项检查，缺乏事前、事中监督，给违法乱纪提供了可乘之机。财政内部监督机制不健全，部分地区流于形式，导致财政部门腐败现象存在。此外，对会计信息质量等的监督存在盲区，在预算改革、企业改制、资产重组等背景下，如何确保国家权益不受侵犯，仍是需要解决的问题。

（二）财政监督职能模糊，对外沟通机制不畅

1、监督机构职能界定有待进一步明确。多个监督主体并存且没有严格的等级之分，各主体依据不同的法规制度履行监督职能，在职能上存在部分重叠之处，造成重复检查、交叉检查。与此同时，财政监督又存在着诸多监管盲区。

2、监督信息不对称，公民监督乏力。财政监督专职机构与业务部门之间缺乏规范、畅通的沟通协调机制，存在信息不对称，监督机构无法及时、准确地获取相关信息，影响了监督效率和效果的提升。由于信息不对称、透明度不够等问题，导致公众无法参与监管，对其他被监管对象没有起到警示作用，监督结果没有被充分利用。

（三）财政监督法制建设滞后，对财政监督缺乏独立完整的规定

财政监督的法律依据散见于 《预算法 》、《审计法 》、《会计法 》等法律法规之中，不同的部门适用不同的监督依据。虽然《财政部门监督办法》规范了财政监督行为，但由于其属于部门规章，法律效力不高，强制力不足，独立性不够。各地财政监督专职机构有许多监督经验和好的方法，但没有形成系统的、具有指导意义的工作制度和机制。

（四）财政监督基础薄弱，人员队伍和信息技术亟待提升

1、监督队伍不稳定。财政监督专业人才较为匮乏，人员结构不尽合理，人才素质与财政监督工作要求脱节。有的地方是财政监督机构与其他部门合署办公，要么没有设立财政监督机构。

2、监督手段相对落后。在财政监管方面，部分地区没有建立起与被监督单位的计算机联网系统，对被监督单位难以实施远程监控。各个流程之间衔接不密切，部门之间的关系错综复杂，信息渠道不够顺畅，信息反馈不够及时。财政监督仍主要通过传统的查账等方式进行，信息化程度较低，监督效率低下。

四、完善财政监督体制的建议

（一）完善财政监督法制体系，强化执法力度

1、完善财政监督法律体系设计。当务之急要制定《财政监督法》，对新时代监督主体、监督程序、监督方式、监督手段等作出明确界定。相关法律对不同监督主体关于事前、事中、事后监督的工作范围进行界定，使各监督主体各司其职，各负其责，相互配合，形成多元协同的监督体系。在财政监督立法过程中，要注意财政监督法律与其他法律的协调一致，地方立法要与全国性法律保持一致。

2、加强内部规章制度建设，规范财政工作秩序。财政内控要体现分事行权、分岗设权和分级授权的内控要求，突出节点控制，防范各种风险。要注重与预算单位内部控制体系的衔接，将内控渗透到财政分配的各个环节，对预算业务实现全过程监督，对预算执行过程进行重点管控，对政府采购进行重点监督。

财政部门要建立情况反映制度、回访反馈制度、考核制度、警示制度和责任追究制度，对发现的问题及时反映，及时整改，对财政干部进行警示教育，对违规违纪部门及个人进行处罚，并为财政部门干部评先和提拔提供依据。

3、严格执法，加大执法力度。财政监督机构要严格依法监督,严格按程序监督。完善财政监督部门、纪检监察和司法部门联合办案制度，在执法过程，该移送的移送，该处理的处理。

（二）有效整合各种监督力量，促进形成监督合力

1、对外理顺职能关系，避免部门重复检查。各级监督机构是一个相互作用、相互衔接并相互统一的有机整体，在纵向上体现层次性，在横向上体现分工基础上的合作性。具体而言，人大监督属于最高层次的、最有权威性的监督，主要是对预算行为及财经执法行为等进行监督；审计监督主要是对财政资金的使用绩效进行监督检查。审计监督主要是事后监督，它是一种更为全面的监督；财政部门的监督应坚持事前审核、事中监控和事后检查相结合，日常监督与专项监督相结合。财政监督是一种过程监督，其主要作用是发现和纠正预算执行中的偏差，是保证资金安全的第一道防线。此外，社会监督主要是通过社会中介机构等对受托经营单位和行政事业单位财务进行审查。

在明确不同监督主体分工的基础上，加强监督部门间的协作，建立财政部门与其他监督主体之间跨部门联席会议制度，定期通报情况，实现执法信息资源的共享。通过联合监督检查，避免重复检查，提高监督效率。

2、对内加强协同，建立高效顺畅的工作机制。既要发挥财政监督机构的主导作用，又要发挥业务部门的作用。发挥专职机构在内部监督中 “预警、监测、矫正、惩戒”的作用，使其在财政活动中享有“知情权、参与权、监督权和处分权”，享有“事前审核、事中监控、事后检查”的监督权。明确规范业务机构和监督机构各自的监督职责，不断强化业务机构的监督意识，加强日常监管，消除监督的盲区。专职监督机构与业务机构存在监督与被监督的关系。业务部门主要履行事前审核及事中监控，事后专项检查由专门机构负责，内部机构之间在业务上相互配合。

3、完善事前事中事后监督，建立财政运行全程监督机制。注重财政系统上下之间的协同，形成财政系统上下之间的联动工作机制，充分发挥不同级别监督机构各自的优势，确保问题一查到底。强化源头监管，注重关口前移，突出分析、预警、约谈、调查等非现场监管，扩大覆盖面。通过事前审核把关，确保财政事项步入预定轨道；通过事中动态监控，确保财政事项在预定轨道中正常运行；通过事后绩效评价，提出整改建议。

（三）从国家治理层面创新财政监督机制

对政府的财政资源配置、财政决策及其实施、财政收支行为、市场与其他公共领域活动等进行全方位监督，实现多环节、财政运行过程的全涵盖，重新定位于整个国家治理层面。

1、转变观念，促进财政监督向管理型监督转型。不断拓展财政监督内容和服务领域，寓监督于管理之中，强化监督的管理功能和服务功能。树立监督与服务并重的理念。财政监督既是监督，也是服务，监督是手段，服务是目的。要综合运用检查、督促、反馈等方式方法，从注重事后查纠问题向提前纠偏控制转变，有针对性地提出建议，促进问题的解决。

2、完善静态监督与动态监督相结合的监督机制。通过动态监督先行发现问题，再以专项检查方式及时介入，对发现的问题进行确认并及时整改。监督部门要及时把检查结果反馈给被检查单位，同时提出合理化建议。被检查单位必须在规定时间内提供整改报告，并将整改落实情况及时反馈给监督部门。监督部门对被检查单位进行跟踪检查，督促整改措施的落实。

3、以绩效为导向，强化监督结果应用。对财政监督主体实行问责考核制度，依照“谁审查谁负责”的原则，进行事后责任追究和责任倒查。建立监督检查结果与预算安排挂钩机制，对问题多、绩效不好的单位，压缩预算规模或取消安排。将财政监督问责情况纳入监督机构的年终绩效考核，作为衡量政绩的重要标准。

在明确主体责任的基础上，强化监督结果的应用。将监督结果与问责机制有机结合，提高违法违规成本，增强财政监督的威慑力。对资金使用上出现重大失误的，实行过失问责制度；对资金使用上出现违法违规的，实行违法问责制度；对不及时整改的，实行整改问责制度。在建立问责机制上，做到事前预警、事中纠偏和事后纠错相结合。

（四）积极推进财政监督信息化建设

以大数据为依托，进一步完善监督部门、预算单位之间的信息系统，确保财政信息传递和反馈的畅通。加强财政信息系统的研发，形成基础资料信息系统、预算执行和资金分配使用监测系统及财政监督综合信息系统。借助信息化手段，实现对财政资金的实时动态监控，及时获取相关信息，识别各类风险，并采取相应的风险控制措施。

同时，建立财政信息披露机制。通过财政信息披露，确保公民知情权，有效保障公民参与国家治理的合法权利。通过信息披露，使政府主动接受监督，这是法治财政的根本；通过信息披露，对公共资源的使用形成约束，避免公共资源浪费和贪污腐败现象的发生。■

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