财政监督演变与财税体制改革——改革开放四十年的回顾与展望

●马海涛 郝晓婧

改革开放四十年以来，随着对社会主义与市场经济、政府与市场、政府与企业、政府与人民之间关系认识的不断深入，我国经济体制发生了根本性变化。一方面，传统的计划经济体制退出了历史舞台；另一方面，社会主义市场经济体制确立并不断完善。由于这一改革在不同发展时期呈现出不同的特点与表现形式，财税体制也随之经历了从“包干制”，到“分税制”，再到“公共财政框架”，及至“现代财政制度”的一系列变革。在这一过程中，一方面，为了推动财税改革的顺利实施，保障国家日常财政管理的有序进行，作为支撑财政的约束机制和控制机制，财政监督始终服从和服务于各个时期财税改革和财政发展的具体要求，并为其保驾护航，积极预防和控制改革过程中的风险，不仅促进和保障了各项改革措施的落实，而且反馈了改革过程中的问题，在不断纠正偏差的同时，努力为改革措施的完善提供参考。另一方面，财政监督的地位和作用也得到了不断的提高，监督的科学性、规范性和法治性得到了不断的增强。

2013年党的十八届三中全会指出：财政是国家治理的基础与重要支柱，国家治理的现代化离不开财政制度的现代化，由此，以建立现代财政制度为目标的新一轮财税体制改革正式拉开序幕。2017年党的十九大报告又进一步指出，中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾已经转变为 “人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，从而赋予现代财政制度新的内涵，对现代财政制度的建立提出了新的要求。可见，随着社会经济的发展，财税体制改革内容和重点也在不断地丰富和调整，必须对财政监督的内容、方式等也进行相应调整，才能充分发挥财政监督之于财税改革的重要作用，这不仅是深化财税体制改革，建立现代财政制度的基本内容，更是深化供给侧结构性改革，完善社会主义市场经济体制，建立现代化经济体系的内在要求，是助力推进国家治理体系和治理能力现代化，实现社会可持续发展和国家长治久安的重要保障。

一、回顾篇：四十年来财政监督的发展与成就

纵观改革开放四十年来，我国的财政监督工作始终紧紧围绕财税体制改革展开。作为推动改革的内部动力之一，财政监督不仅确保了改革的顺利实施，并且在这一过程中得以不断完善，基本形成了适应于我国国情的财政监督体系。根据不同时期财税改革具体内容和具体任务的不同，可将这一段时期财政监督的发展细分为以下三个阶段：

（一）1978年—1992年：“放权让利”下财政监督的恢复与重建

从1978年党的十一届三中全会直到1992年党的十四大明确提出要建立社会主义市场经济体制之前，我国总体上处于“放权让利”“搞活经济”的恢复发展阶段。相对应地，财政管理重点以充分保障社会主义经济建设为目标，围绕恢复重建、增加财政收入、实现财政收支平衡而展开。财税体制改革主要也以放权让利为特征，财政体制从高度集中的“统收统支”转变为“分灶吃饭”的财政包干制；税收制度方面，先后于1983年与1984年实施了两步“利改税”，以税收的形式重新定位和规范了国家与国营企业的分配方式。然而，随着权力的不断下放，各地方、部门、企业以及个人利益主体意识的逐步形成，带来了财经秩序的混乱。为了确保改革的顺利推进，这一阶段财政监督工作主要以严肃财政纪律、查补财政收入、平衡财政收支为监督目标，以财政收入为监督内容，以企业为监督对象，以一年一度大检查为监督方式，围绕以下几项工作展开：

第一，重建财政监督机构。随着1976年“文化大革命”的宣告结束，1978年后，经国务院的总体部署和安排，财政部及各地相继恢复重建了财政监督的专职机构。虽然在接下来的几年中，由于国务院的机构改革使得财政监督机构又经历了撤销、恢复的波折，但与此同时，也越来越认识到财政监督专职机构的设置对于财政管理的现实需要。随着财政监督机构的恢复与重建，我国财政监督工作得以进一步发展与加强，为改革开放初期经济秩序的整顿与完善做出了重大贡献。

第二，恢复财政驻厂员制度。1983年和1984年的两步“利改税”，一方面调动企业积极性，激发市场活力，促进了经济发展；但另一方面“放权让利”也使得多数中央企业处于监督的“真空地带”。为了切实加强国营大中型企业的财经纪律，改善经营管理，提高经济效益，从1982年开始各地逐渐恢复财政驻厂员制度，1986年又进一步成立中央企业财政驻厂员处，并延伸至地市一级对企业实施就地监督，以此自上而下形成了较为系统、完整的监管体系，有效加强了财政对中央企业的监管。财政驻厂员制度的恢复符合特定历史背景下加强财政监督的客观需要和现实要求，成为财政监督战线上的重要组成力量。

第三，开展税收财务物价大检查。改革开放初期，由于财经秩序紊乱、法制建设滞后，财政收入“跑冒滴漏”、企业偷税漏税的现象突出，严重影响了财政收入汲取与财政收支平衡，阻碍了改革开放与经济建设的进程。为此，国务院成立了税收、财务大检查办公室（后更名，以下简称“大检办”），决定自1985年起在全国范围内开展税收、财务、物价大检查（以下简称“大检查”）。从1985年到1997年，“大检查”共计历时13年，检查范围逐步从国营企业发展到多种所有制形式的企业，检查内容逐渐从财务、税收领域扩展到外汇、物价等方面，检查形式逐步走向规范化与制度化，有效规范了财经秩序、确保了财政收入的及时入库，为“放权让利”改革提供了物质保障。与财政驻厂员制度类似，“大检查”这种集中式、突击式的监督方式，有其特定背景下的客观性与必然性，虽然随着社会经济的发展逐渐退出了历史舞台，但是为后来财政监督的日常化、规范化奠定了实践基础。

（二）1994年—1998年：“分税制”下财政监督的健全与发展

1992年，党的十四大明确提出要建立社会主义市场经济体制。为了构建有利于公平竞争的市场体系，1994年，围绕经济体制改革的总体目标与具体要求，以“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权”为指导思想，我国推出了分税制财政体制、工商税制等一系列重大改革举措，成为新中国成立后规模最大、意义深远的一场里程碑式的财税改革。这一阶段，我国的财政管理以调整中央与地方财政收入分配关系为重点任务展开，并逐步走上规范化、科学化、法治化的道路。与之相对应地，财政监督不仅在体制上初步形成了与分税制相适应的管理体系，而且通过不断探索和突破，在内容上得以丰富和发展，不断推动集中式监督向日常性监督过渡，基本确立了“专项检查、财税大检查、日常监管”的格局。具体来看，主要形成了以下几项进展：

第一，通过机构设置，初步形成由中央财政监督和地方财政监督组成的、中央与地方独立运作并相互协调的财政监督体系。一方面，为了适应分税制改革的需要，财政部于1994年政府机构改革中，将原来的财政监察司、商贸司中企处以及“大检办”合并为财政监督司，统一了财政监督的力量，此后各级财政部门也逐渐健全和完善了相应的财政监督制度；另一方面，为规范财政收支管理，加强中央的宏观调控能力，财政部于1995年在原中央企业财政驻厂员机构的基础之上组建了财政部驻各地的财政监察专员办事机构，进一步强化了中央财政的财政监督职能。

第二，针对突出问题，形成“大检查”与专项检查相结合的监督方式。分税制改革后，一年一度的财政监督“大检查”依然持续了4年，但是随着改革的不断推进，这种集中式的“大检查”难以针对性解决改革过程遇到的突出问题。因此，这一时期在“大检查”的基础之上，针对财政管理中出现的一些重大违法违纪问题，先后组织开展了一系列专项检查，尤以核查预算外资金、专项资金为主，如1995年的“小金库”清查，1996年及1997年对预算外资金的清查，1998年对国债专项资金的清查等，进一步严肃了财经纪律，规范了财政资金使用，有效推动改革的顺利进行。

第三，围绕财政管理，不断扩充财政监督的范围和内容。与重在调整国家与企业分配关系的“利改税”不同，这一阶段，分税制改革重点以调整中央与地方财政分配关系推进，因此，财政监督管理的范围也逐步由企业财务扩展到整个政府部门，不仅注重对企业的税务稽查，同时强调对税务部门的税收监管质量进行监督；监督内容也逐步从财政收入转变至收支并举，在有效遏制财政收入流失的基础上，加强对财政资金使用的监督，以保障资金安全，提升资金的使用效率。

（三）1998年—2013年：“公共财政框架”下财政监督的优化与完善

在分税制改革取得初步成效后，1998年我国进一步提出要“积极创造条件，尽快建立公共财政框架”，以建立起与社会主义市场经济相适应的、相对规范的财政管理体系。由此，以公共财政为导向，以“民生财政”为特征，以预算管理制度改革和财政支出管理改革为核心，以优化财政支出结构、推进部门预算和复式预算、实施国库集中支付制度和政府采购制度改革为重点任务，我国的财税体制改革迈入了新阶段。相对应地，在这一时期，财政监督的发展也逐步进入优化与完善的阶段，呈现出蓬勃发展态势，为主动适应公共财政的建设要求，不断转变监督理念、拓宽监督范围、调整监督重点、转变监督方式，逐步融入到财政运行机制中来，日益成为财政管理中的重要组成部分，在保障和促进公共财政改革方面的职能和作用得到越来越充分的发挥。

第一，转变财政监督理念，逐步由检查型监督向管理型监督过渡。从本质上讲，检查型监督是一种对财政运行结果进行的事后监督，我国自1985年起的税收财务物价大检查，以及其他一些突击性的专项检查就是以此为主的监督模式。但是随着财税改革的不推进与完善，此类“秋后算账”型管理模式导致财政监督与财政管理相脱节的弊病越来越突出，越来越无法满足公共财政框架下财税改革的各项要求，尤其是在财政支出领域，对于违规行为造成的损失，检查型监督往往难以补漏。因此，为了进一步加强财政管理，提高财政监督的有效性，从1998年开始我国取消了集中式的“大检查”，在推进公共财政改革的过程中，不断将财政监督融入财政管理的日常工作中，并贯穿财政管理的各个环节，明确了财政监督不是为了监督而监督，必须紧紧围绕财政管理展开并及时进行问题反馈；不再单纯注重事后监督，而是注意将事前审核、事中监控和事后检查相结合，逐步实现了从检查型监督向管理型监督的转变。

第二，拓宽财政监督范围，调整财政监督重点。随着公共财政框架的逐步建立和完善，财政监督的范围逐步转向财政管理的方方面面。在收入监督方面，不再单纯监督检查纳税人，而是将税收、非税收入征缴部门和单位都纳入到财政监督范围中来，并且还加强了对非税收入的监督；在支出监督方面，随着部门预算、国库集中收付制度、政府采购等公共财政改革的推进，财政监督逐步从以查补收入为主转变到监督财政收支的运行上来，支出监督被摆在了财政监督工作的重要位置，财政支出监督的内容不断充实，财政监督逐渐融入财政支出管理的各个环节中。另外，除了继续重视对财政资金安全性、合规性的监督外，还强调对财政资金有效性的监督。

第三，转变财政监督方式，逐步形成日常监督检查与专项监督检查相结合的监督模式。公共财政框架确立以来，随着监督理念由检查型向管理型的过渡，财政日常性监督模式逐步确立。但是随着各项改革的推进，财政管理又不断暴露出新的热点和难点，因此为解决此类重大问题，在日常监督的基础之上又极具针对性地开展了部分专项监督检查，及时反映了改革过程中出现的问题，为改革的顺利推进提供了重要参考。比如，组织开展的部分部门二级预算审核、国库管理制度改革试点资金审核、部分专项资金审核监督等，有效保障了我国财政支出改革的顺利推进；对中央部门银行账户管理以及中央部门预算外资金管理进行专项核查，对预算单位银行账户进行审批，为实行部门预算奠定了基础；对地方自行制定税收“先征后返”政策情况、“免抵退”政策执行、重点行业税收征管质量、国库部门管理中央预算收入等进行专项检查，确保了财税政策的有效性，为财税政策的进一步完善提供了依据，等等。

2013年，党的十八届三中全会首次提出了建立现代财政制度，由此新一轮财税体制改革正式拉开序幕，财政监督也随之进入了发展的新阶段。2017年党的十九大报告又进一步指出，中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾已经转变为 “人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，从而赋予现代财政制度新的内涵，对财政监督工作提出了新的要求。回顾过去，展望未来，当前面对财政监督改革中的种种难题和现实困境，必须充分认识到新一轮财税体制改革对财政监督提出的新要求，认真总结以往的发展经验，发挥好财政监督在改革过程中的支撑性作用。

二、展望篇：现代财政制度框架下的财政监督

（一）科学把握现代财政制度的内涵

长久以来，对于财税体制改革的认识多是将其视为经济体制改革的中心环节和重要组成部分，围绕经济改革的总体目标进行财税领域的规划部署。而党的十八届三中全会指出：“财政是国家治理的基础与重要支柱”“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，首次把财政职能与国家治理能力相联系，将财政的作用提升至国家治理的层面，将财税体制改革的支柱性作用上升至改革全局。如果说1994年分税制改革和1998年构建公共财政体系是为了加强国家管理能力、建立与社会主义市场经济体制相适应财税体系，那么建立现代财政制度则是为了提升国家治理能力、建立与社会主义现代化强国相匹配的财税体系，关键基点在于“治理”二字。这也就是说，在现代财政制度的框架下，财政不仅是政府参与和调控宏观经济的有效手段，更作为体现国家治理能力与治理水平的重要标志，成为建设社会主义现代化强国的重要内容；深化财税体制改革不仅要适应于经济体制改革的总体部署，更要从全面深化改革的全局来认识和规划。

（二）现代财政制度框架下对财政监督的再认识

现代财政制度涉及财政管理和财税改革的方方面面。作为支撑财政的约束机制和控制机制，随着新一轮财税体制改革的逐步展开，财政监督的目标和内容也随之发生变化。改革开放四十年的历史经验证明，在各个时期财政监督始终能服从和服务于财税改革和财政发展的具体要求，不仅促进和保障了各项改革措施的落实，而且及时反馈改革过程中存在的问题，努力为改革措施的完善提供参考。当前在现代财政制度的框架下，尤其是党的十九大以来，社会主要矛盾发生转变，我国发展进入新的历史方位，财政的职能定位发生了深刻变化。与之相适应，为更好地发挥好财政监督的重要作用，更好地服务于财政、服务于社会经济、服务于国家发展大局，必须科学把握现代财政制度内涵，在此基础上紧紧围绕建立现代财政制度对财政监督提出的各项要求，重新认识和定位财政监督，为加快建立现代财政制度保驾护航。

总体上看，一方面，要从国家治理层面认识财政监督。财政监督作为国家治理的基础和重要支柱，其职能定位已提升到国家治理的层面。相应地，财政监督的定位也应随之变化，要将财政监督也置于国家治理的高度来进行全面衡量，综合考虑。另一方面，要从现代财政制度认识财政监督。建立现代财政制度是党中央立足全局、面向未来提出的重要战略思想。现代财政制度要求建立法治、公开、透明的财政制度，更好地实现社会公众利益最大化。财政监督作为财政政策有效落实的重要保障，如何嵌入现代预算制度中，进一步打牢现代财政制度的基石是当前形势下的重要命题。

具体来看，建立现代财政制度对财政监督提出了新的要求：

1、现代财政制度要求财政监督全面化。财政是国家治理的基础与重要支柱，因此，从推进国家治理能力与治理体系现代化、提升国家治理水平的角度出发，重在强调财政之于改革全局的战略性意义，更进一步地要求在财政监督领域全面拓宽其内容范围。

（1）财政监督主体的全面化。要清晰定位现代财政制度下的监督主体，首先必须正确认识财政监督的概念。从内涵上看，财政监督有狭义和广义之分，它们都是指财政监督主体对财政管理过程中政府的行为活动以及财政资金的使用进行监督，区别在于狭义的财政监督以财政部门为主体，而广义的财政监督主体不仅包括财政部门，还包括人大、政府、审计、社会公众等。从目前的财政实践来看，我国的财政监督属于以各级财政部门为主体的狭义的财政监督。然而，财政作为国家治理的基础和重要支柱，涉及社会经济的方方面面，宏观上影响国家经济的整体运行，中观上影响公共资源的有效配置，微观上影响市场主体的行为活动。因此，现代财政制度框架下，应从更为宽泛的意义上去认识和定位财政监督，将其视为一个综合性、多层次、全方位的管理体系，相对应地，财政监督主体也不能仅限于原来的财政监督专职机构或是财政部门内部机构，而应受到来自立法机关、行政部门、财政、审计、媒体、社会公众等在内的全面性监督。

（2）财政监督范围的全面化。财政监督作为保障和支撑财政运行的机制体制，应伴随和贯穿整个财政管理过程。当前，随着财政监督理念逐步由检查型监督向管理型监督过渡，财政监督的重点也逐步由事后环节转向事前、事中、事后各个环节，但总体来看依然呈现重事后监督、轻过程监督，并且监督结果难以应用的现状。因此在现代财政制度的框架下，要更加注重财政监督在范围上的全面性，突出强调财政监督实现对财政运行事前、事中、事后的全过程监控，尤其以预算监督为重点，形成“预算编制有目标，预算执行有监控，预算评价有反馈，反馈结果有应用”全过程监督。其中，事前阶段主要是对预算目标的监督，要求各预算部门能根据自身的职能定位合理设置绩效目标，并以此安排预算支出；事中阶段主要是对预算执行过程进行跟踪管理，要求各部门在预算执行阶段对绩效目标运行情况进行跟踪，以发现问题并及时纠正；事后阶段主要是对预算执行结果进行监督，要求财政监督主体对项目运行或预算执行情况进行评价与分析，并对结果进行应用。

（3）财政监督内容的全面化。现代财政制度框架下，财政监督应贯穿整个财政管理过程，不仅要求其在范围上对财政管理实施全过程监督，并且强调其在内容上的全面性，对财政运行实现全方位监控。这就要求财政监督在内容上应涵盖政府的全部财政收支活动，实行全口径监督。《预算法》修订之前，财政监督的对象主要是一般公共预算，2014年《预算法》明确将预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保障基金预算，提出实施全口径预算的要求。因此，现代预算制度作为现代财政制度的基础，全口径预算管理成为建立现代财政制度的基本前提，现代财政监督体系又作为现代财政制度的重要组成部分，要求财政监督在内容上实现全口径监督。未来随着财税体制改革的不断推进，可能进一步将政府基金预算、国有资本经营预算并入一般公共预算，将债务预算纳入预算监督范畴，财政监督的内容也应随之进行动态调整。

（4）财政监督方式的全面化。建立与社会主义现代化强国相匹配的现代财政制度，同样要求在财政治理方式上实现现代化。随着科学发展的日新月异，以“互联网+”为代表的先进技术已逐渐普及至财政管理的各个领域，极大提升了财税部门的行政效率。因此，对于管理成本本就偏高的财政监督来说，建立现代财政监督体系要求在其原有监督方式的基础之上，结合现代化信息技术，进一步完善和创新财政监督方式，以提高财政监督的时效性。

2、现代财政制度要求财政监督法治化。根据联合国开发计划署（UNDP）和全球治理委员会（CDD）的界定，“法治化”（Rule of Law）作为体现现代国家治理能力的要素之一，成为现代财政制度的基本特征，进一步对财政监督也提出了法治化要求。

从理论上看，“法治”重在强调一个国家处于依法治理的状态，其内涵主要包括：第一，拥有完备的法律法规及制度安排，即通常所说的“法制”；第二，拥有健全的机制体制使法律制度得以正确适用和自觉遵守。相对应地，具体到财政监督领域，其行为的法治化一方面要求提高立法层级、推进财政监督的法制化建设，提升财政监督工作的权威性；另一方面要求建立起规范标准的财政监督程序，通过对财政监督目标、内容、方式、流程、责任标准化，确保财政监督工作程序正义。

从我国的财政实践来看，改革开放四十年来，随着“法治”理念的不断深入，财政监督的法治建设得以不断推进，当前已初步形成以由国务院、财政部及地方政府部门颁发的全国性或地方性行政法规、暂行条例为主，相关法律制度为辅的财政监督法律制度框架体系，但总体而言，法治化建设依然任重道。首先，法制建设尚不健全。一方面体现为立法层级较低。作为构成财政监督法制体系的主体，各类规范性文件，如2004年国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》，2012年财政部颁布的《财政部门监督办法》等，虽对财政监督进行了较为详细的规定，但在立法层级上依然属于政府部门的行政法规和暂行条例，削弱了财政监督的法律权威。另一方面体现在法律约束力上。财政监督法制体系中真正上升到法律层面的仅在部分法律的部分条款中得以体现，如《预算法》第二十条、二十一条、八十三条，第二十二条、二十三条、八十七条，第三十五条、八十八条分别赋予各级人民代表大会及常务委员会、各级政府、各级财政部门以预算监督的相应职权。但此类法律规定大多仅对财政监督进行了原则性表述，法律约束力较弱。其次，财政监督程序不尽规范。在我国的财政管理实践中，财政监督领域往往存在着“人治”大于“法治”的现象，部分政府和部门无视规定，在惩处等环节上实行“自由裁量”，一定程度上降低了财政监督的执法力度，削弱了财政监督的权威性。究其原因，根本在于财政监督程序不尽规范。从上述相关法律法规的梳理中也可以看出，法律层面的制度安排大多仅赋予相应机构以财政监督的权利，但并未对财政监督部门设置、工作流程、监督对象、监督方式、惩处机制等进行详细规定；规范性文件虽涉及上述相关内容，但是鉴于其立法层级较低，加之违反规定后的惩罚机制不甚明确，在实际操作中存在随意性较大的问题。

因此，当前面对我国财政监督法治化存在的突出问题，在现代财政制度框架下，要进一步推进和加强财政监督法治化建设。一方面，通过立法机关立法的形式对财政监督机构职权、监督主体、监督对象、监督方式等要素进行清晰界定，并适时根据社会发展需要调整具体内容，在条件成熟的情况下，建立起一部专门的《财政法》或《财政监督法》，用以指导日常财政监督工作，不断完善财政监督的法制化建设。另一方面，依托于法律建立起较为规范的财政监督程序，不仅要重视监督环节上的完整性，明确界定事前、事中、事后环节的监督范围和内容，并且强调监督程序上的规范性，对工作流程、处罚机制、人事任免等都明确加以规定。

3、现代财政制度要求财政监督绩效化。党的十九大报告基于中国特色社会主义新时代的历史方位，面对人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的社会主要矛盾，提出了“加快建立现代财政制度”的要求，其中“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，突出强调了预算制度的绩效管理，从而进一步对以预算监督为核心的财政监督提出了绩效化的要求。

从内涵上看，建立现代财政制度要求实施财政绩效监督，是源自于国家治理“问责制”（Accountability）和“回应性”（Responsiveness）的要求。“问责制”强调政府部门必须依法履行自己的职责，并对公民负责；“回应性”作为“问责制”的延伸，强调政府部门必须为自己的行为进行解释，并及时反应公民要求。因此从这个意义上讲，财政绩效监督包含两层含义：第一，要以提高财政资金使用效益与政府财政行为效率为目标，在合规性监督的基础之上，进行有效性监督；第二，将财政监督结果予以应用。

从我国财政实践来看，随着绩效管理理念的不断深入，尤其是2014年新修订的《预算法》将预算绩效管理的地位提升至法律层面，以预算绩效监督为核心的财政绩效监督进入了发展的新阶段，近年来取得了重大成就。然而，在其绩效化过程中依然存在一些问题有待进一步完善。第一，重事后监督，轻全过程监督。当前财政监督在财政绩效管理中仍然主要采取事后介入的形式，尚未完全建立起以预警、预防为目的的事前监督体系和以跟踪、防范为目的的事中监督体系。第二，重合规性监督，轻有效性监督。在普遍“重资金分配”、“轻资金效果”的传统预算管理思维模式下，大多数财政监督工作的重心主要放在对资金使用合规性、安全性的检查上，对财政资金的使用效益有所忽视；第三，绩效监督结果难以应用。尚未建立起与下年度预算安排相联系的闭环式绩效管理，结果应用机制依然停留在表面奖惩，甚至形同虚设。

因此，面对财政监督绩效化过程中存在的问题，建立现代财政制度要求进一步推动财政监督与绩效化管理相结合。一方面，财政绩效监督以财政监督全面化为前提。在范围上要求覆盖财政管理事前、事中、事后的各个环节，对预算编制、审批、执行、决算等各个过程实施全过程监督。在内容上要求实现各级政府财政资金的全覆盖，不仅要实现财政绩效监督在五级政府的全覆盖，并且强调纳入绩效监督的财政资金要从一般公共预算扩展到其他 “三本预算”。另一方面，财政绩效监督以提升资金使用效益与财政运行效率为目标，强调有效性监督，尤其是对于财政资金来说，要实现从以往重在对资金拨付是否合规、使用是否符合既定支出进度的合规性监督向合规性与有效性监督并重的转变，更加注重财政资金带来的经济效益与社会效益。与此同时，财政绩效监督强调监督结果的应用，不仅要对违规行为进行事后惩处，并且注重将结果用于指导未来的财政安排与规划。对于绩效结果好的部门，应通过公开表扬或增加下一年预算安排等方式适当给予激励；对于绩效结果差的部门，则应通过通报批评或缩减下一年预算安排等方式予以警告，严重者应及时进行调整或取消。■

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