贫困县统筹整合使用财政涉农资金探析——以河南省罗山县为例

●吴桂霞

为做好贫困县打赢脱贫攻坚战资金精准调配和保障工作，2016年4月，国务院对贫困县财政涉农资金整合使用问题进行了顶层制度设计，明确要求2016年在贫困县中开展统筹整合使用财政涉农资金试点，2017年将统筹整合使用财政涉农资金试点推广到所有贫困县。这一举措彻底打破贫困县在财政涉农资金统筹整合使用上的诸多限制，让贫困县根据自身实际情况自主决定财政涉农资金的整合投入，切实增强贫困县打赢脱贫攻坚战的资金统筹保障能力。在新时代条件下，贯彻落实好政策精神，统筹用好财政涉农资金，加快推进脱贫攻坚进程，最终实现中共中央十九大报告中到2020年农村贫困人口全部脱贫的目标，对所有贫困县来讲，都显得格外必要和迫切。本文结合贫困县——河南省罗山县开展财政涉农资金统筹整合使用试点工作实际，深入分析存在的主要困难和问题，总结精准扶贫的有益做法，提出针对性的对策建议，以期对贫困县卓有成效地打赢脱贫攻坚战提供有效参考。

一、开展统筹整合使用财政涉农资金试点工作的意义

随着脱贫攻坚战的深入推进，脱贫难度也将持续增加，久未脱贫地区则往往都是“难啃的硬骨头”，必须采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更持续的精准扶贫与脱贫措施，才能圆满完成贫困县在2020年实现全部脱贫摘帽脱贫攻坚目标任务。由贫困县根据自身实际情况来自主统筹整合财政涉农资金投入方向、结构和具体项目，集中财力开展脱贫攻坚工作，最终形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局；同时进一步优化财政资金配置、提高使用的针对性和效率，确保有限的扶贫开发资金能实现最精准投入，用到脱贫攻坚最需要的地方，正是精准扶贫、脱贫最亟需的关键之举与重要保障，不仅是优化财政预算管理体制、建立现代财政制度的改革，更是关系着农村投融资体制的重大改革，对政府及部门优化财政涉农资金的投入供给机制，提高脱贫攻坚成效具有显著战略作用。2017年8月29日召开的中央全面深化改革领导小组第三十八次会议更是强调，要把“探索建立涉农资金统筹整合长效机制”作为深化财政预算管理制度改革和农村投融资体制改革的重要举措，并进一步理顺资金投入使用管理体系，着力提升涉农资金使用效益，增强国家支持“三农”发展的政策效果。作为承担脱贫攻坚主体责任和扶贫资金管理监督首要责任的贫困县党委政府，必须切实担负起这个政治责任，创造性地开展工作，统筹用好财政涉农资金，为打好脱贫攻坚战、如期实现脱贫攻坚目标做好财力保障。

二、罗山县的主要做法

罗山县地处河南省南部、大别山北麓、淮河南岸，总面积2077平方公里，辖 17个乡镇、3个街道，305个村(居)委会，截至2017年底，全县总人口76.12万人，贫困村35个，贫困人口9600户、26157人。2012年摘掉国家级贫困县帽子，目前是省级贫困县。2016年6月，中共河南省委办公厅、河南省人民政府办公厅出台了开展统筹整合使用财政涉农资金试点具体办法，将罗山县列入开展统筹整合使用财政涉农资金试点范围。面对这一新的政策机遇，罗山县委、县政府坚持以脱贫摘帽为目标，立足县情实际，积极主动，快速行动，紧紧围绕“两不愁、三保障”和“五个一批”全面开展统筹整合使用财政涉农资金工作，全力落实“转、扶、搬、保、救”措施，扎实推进脱贫攻坚工作，取得明显成效。截至2017年12月，已统筹整合财政涉农资金67951.8万元，主要集中在农村基础设施建设、公共服务、产业扶持、易地扶贫搬迁等方面，涉及贫困村农田水利基础设施、通村道路、安全饮水、农民技能培训、到户增收、村级卫生室建设、危房改造等20多类扶贫脱贫项目建设上，实现贫困村摘帽35个，脱贫5050户、17799人。

（一）建立推进工作落实的组织体系

县政府高度重视财政涉农资金统筹运用工作，成立了以常务副县长为组长，相关分管副县长为副组长，县财政、农开扶贫、发展改革等 24个相关单位主要负责人为成员的财政涉农资金整合工作领导小组，领导小组办公室设在县财政局，抽调专人组成。实行县级负责、部门分头落实制度，领导小组负责牵头抓总，研究决定重大事项，对全县财政涉农资金统筹整合使用工作进行指导、检查考评和奖惩等工作，领导小组办公室负责领导小组日常工作；县财政部门牵头负责做好财政涉农资金整合、分配和使用管理工作；县发展改革部门牵头负责统筹协调和衔接平衡，做好项目的整体布局与通盘谋划；有关职能部门和乡镇、街道办事处等项目业主单位负责具体项目的前期工作、建设实施、技术指导和资金使用管理等工作；县审计部门牵头负责对项目资金使用进行监督检查。同时，乡镇、街道办事处和有关部门均成立相应的领导机构，确保工作顺利推进。

（二）研究制定政策实施方案

及时传达贯彻国务院和省、市相关政策规定，结合罗山实际，领导小组统筹负责，组织开展调研，先后出台了 《罗山县统筹整合使用财政涉农资金总体规划》《罗山县统筹整合使用财政涉农资金管理办法》和《罗山县统筹整合使用财政涉农资金方案》等规范性文件，对财政涉农资金整合使用总体要求、具体实施办法等加以明确，确保全面落实上级关于财政涉农资金统筹整合方面的政策。

（三）开展财政涉农资金统筹整合项目制运作

1、明确项目资金整合范围。对中央和省级安排的财政涉农项目资金，严格按照中央和省、市要求，将中央财政资金安排的20类61项资金、省财政安排的13类28项资金和省市配套资金全部纳入整合项目资金范围。县级财政资金项目根据脱贫攻坚实际需要，统筹纳入整合范围。对纳入整合范围的项目资金结余，在履行一定程序后，由县财政收回统筹用于脱贫攻坚工作。

2、建立分年度的财政涉农资金整合项目库。强化配套衔接，上一年7月底前，各乡镇、街道办事处和相关部门根据辖区和行业扶贫需要组织申报财政涉农资金项目，县发展改革和农开扶贫部门接到申报项目材料后，在综合考虑项目的实施条件、预期带贫效果等方面情况的基础上，将符合全县脱贫攻坚规划、统筹整合使用财政涉农资金总体规划要求的申报项目纳入下一年度县财政涉农资金整合项目库。

3、按程序报批实施项目。建立的分年度项目库经涉农资金整合领导小组研究后，报县政府核准即下达资金投资计划。涉及基础设施公共服务类的项目，县财政部门进行投资评审；涉及产业类项目、加工类项目，由行业主管部门组织专家评审。县财政部门根据投资评审或专家评审后的项目投资金额下达指标，乡镇（街道）或主管部门具体组织项目实施，确保项目成熟一个、资金到位一个。

（四）严格实施过程管理

将涉农资金整合工作列入重点督查范围，强化督导检查，确保项目整体推进平稳、有序，按期圆满完成各项建设任务；对整合资金使用进行监督管理，明确资金运行程序和具体管理措施，严格执行工程建设投资标准和定额，认真落实项目资金管理制度规定，定期监督检查，防止和杜绝挤占、挪用、贪污等违规违纪行为的发生，确保资金专款专用、安全高效。每年年末组织相关单位对全县财政涉农资金整合情况进行检查总结，重点检查整合项目年度投资计划、项目建设和资金使用管理等情况，对工作成效突出的，给予一定的工作经费奖励；对不作为、工作不力的进行通报批评，限期整改；对未经批准实施项目、改变项目实施计划的，依据政策规定严肃问责，确保项目任务圆满完成。

三、当前存在的问题及原因分析

作为省级贫困县，罗山县在推进责任主体权责匹配的统筹整合使用财政涉农资金试点工作中，在涉农资金分配、投入和使用中也存在“多头管理、交叉重复、使用分散、项目杂乱、效益低下”等诸多问题，且由于贫困县财政本身底子薄、基础设施与社会服务落后、整体财力较弱，更多依赖上级政府转移支付，自身造血功能不足，可供整合的涉农资金有限；同时涉农资金来源渠道多，种种整合限制与财政监督检查问责压力导致部门之间整合积极性不足，已有整合难以形成合力，涉农资金使用成效受到很大程度的制约。

究其原因主要包括以下几个方面：一是部分干部担当精神不足，缺乏改革创新的勇气。有些干部，甚至包括部分主要领导干部，对统筹整合使用财政涉农资金重视程度不够，没有把加快推进项目建设和资金拨付工作摆到重要位置，想起来就抓一下，上面追起来就过问一下，缺乏沉下身子、紧盯不放、一抓到底的韧劲。也有一些干部对统筹整合使用财政涉农资金有畏难情绪，顾虑重重、求稳怕乱、等待观望。二是项目前期准备工作费时较长、不充分。项目审批流程繁琐，按照罗山县发展改革委要求，政府性投资项目从业主单位委托有资质的单位或自行编制项目建议书开始到项目竣工验收，要经过近20道审查批复程序，涉及10多个行业部门，需要提供的各类文字材料和图纸更是多而繁琐，完成这些工作耗时费力。同时，客观上，项目征地拆迁、投资评审等前期准备工作本身占用时间也较长。一些部门和乡镇在做项目前期工作时，准备不充分，一些项目经过两三个月甚至半年还停留在各种手续办理上，无任何实质性进展。三是资金拨付慢、管理不尽规范。由于担心上级对扶贫资金进行审计时不能过关，在涉农财政资金统筹整合使用上，制定了严格的资金拨付程序，设计了一套严密的报账手续，客观上造成了资金拨付慢的问题。实行乡级报账制的资金已拨付各乡镇，在县级层面资金已形成支出，而实际情况是大量资金仍沉淀在各乡镇，没有形成实际支出。同时，由于上级项目资金年初下达少、年中多，造成年初纳入年度预算的项目资金少，年中财政部门办理大量的追加预算，造成财政预算没有应有的严肃性和权威性。四是实施产业扶贫没有固定模式，缺少可借鉴的经验。对于多少扶贫资金要带动多少贫困户，每户贫困家庭要增收多少才算带贫效果好，没有明确的标准，导致基层在安排带贫项目时没有成熟模式可供参考，还处在探索阶段。一些部门和乡镇对扶贫资金物化形成的资产界定、管理和收益分配等方面存在困惑，对确保扶贫资金形成的收益不缩减、能持续的办法不多。

四、贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金工作的建议

针对罗山县开展财政涉农资金统筹整合使用过程中的一些有益做法，以及存在的一些问题，本文提出如下建议：

（一）加强教育培训，提高干部群众精准统筹整合使用财政涉农资金的能力

做好统筹整合使用财政涉农资金工作，把有限的资金用到“刀刃上”，真正发挥涉农财政资金效益，不仅要强化对贫困群众的精准培训工作，还要紧紧抓住、抓牢县乡村三级干部这个重要而关键的因素，持续强化为民宗旨教育，开展作风整治，对县乡村三级干部做好统筹整合使用财政涉农资金工作开展不同层次、不同类型的培训，进一步开拓扶贫干部视野，全面提升干部群众的政治素质和精准扶贫脱贫能力，增强贫困县统筹整合使用涉农财政资金效果。

1、提高县乡干部落实统筹整合使用财政涉农资金政策工作的水平。毛泽东同志强调“正确的路线确定之后,干部就是决定的因素”。要以贫困县统筹整合使用财政涉农资金政策的精准贯彻落实为主要内容，有序组织县乡干部到各级党校、行政学院、相关院校、扶贫工作先进县区学习参观考察，促使他们坚持改革创新，强化担当精神，树立正确的政绩观，把工作的出发点和落脚点放到对人民群众负责上来，力戒形式主义、官僚主义，发扬求真务实、真抓实干的作风，以抓铁留痕、踏石留印的精神，主动、全面落实中央和省、市、县关于统筹整合使用财政涉农资金的各项政策和要求，创新工作方式方法，切实提高统筹整合使用财政涉农资金的精准性，脚踏实地推进脱贫攻坚工作，确保如期完成脱贫攻坚任务。

2、强化提升县乡村各级帮扶责任人、驻村第一书记、工作责任组和村干部执行统筹整合使用财政涉农资金政策的能力。要以统筹整合使用财政涉农资金政策和扶贫专业知识为主，加强培训工作，针对脱贫攻坚进展情况，通过开展美丽乡村建设扶贫、产业扶贫、金融扶贫、交通扶贫、旅游扶贫、创业扶贫、教育扶贫、转移就业、易地搬迁扶贫、健康扶贫、水利扶贫、社会保障扶贫和脱贫攻坚政策等分类专项扶贫讲座，召开专题推进会议，组织观摩学习等各种形式，帮助脱贫攻坚一线干部提高精准扶贫脱贫专业实战能力，解决他们在统筹整合使用财政涉农资金具体工作中遇到的各类困难和问题，确保统筹整合使用财政涉农资金工作按时序和质量要求顺利推进。

3、加大建档立卡贫困户培训力度，增强其发展产业、就业创业能力，从而提高其利用财政涉农资金的成效。将分布在贫困村和非贫困村的贫困户劳动力，全部纳入培训范围。充分利用雨露计划、阳光工程、农民工职业技能提升培训示范基地建设等培训项目和各级财政资金，实施职业技能培训财政买单、培训师资财政聘请、培训用品财政添置、培训经费财政拨付、集中培训费用全免、下乡入村培训发放补贴，让培训的贫困户免费学到实用技术，充分调动广大贫困群众参加培训的积极性。围绕产业发展办专业、就业创业强技能、脱贫攻坚抓培训，因地制宜，创新举措，开展精准技能培训，确保实现每户贫困户劳动力至少有一人参加培训，通过培训真正把贫困户劳动力培养成懂技术、会经营的新型农民，从而利用好统筹整合的财政涉农资金，将培训成果转化为带动农村产业脱贫的强大动力，最终实现贫困人口脱贫致富。

（二）健全完善机制，加快推进财政涉农资金项目建设

把财政涉农资金项目建设作为推动脱贫攻坚的重要支撑和载体来抓，深入研究思考，做好项目前期工作，进一步简化项目建设流程，提高项目审批效率，持续创新项目推进机制，加快项目建设进度，确保项目精准谋划实施、如期完成建设任务。

1、完善项目谋划机制。贫困县的县政府要牵头负责，经常组织召开县政府常务会议、县长办公会、专题会议等不同类型不同层面的会议，深度谋划项目，仔细梳理、认真研究分析国家和省市重大投资政策，动态跟踪、了解和掌握国家投资方向，准确把握并充分利用各种机遇，结合贫困县自身产业状况和发展趋势，有针对性地谋准项目，力争更多带动力强、成长性好的脱贫攻坚项目挤进国家、省和市项目库。

2、建立项目前期投入机制。贫困县的县级财政要在项目资金下达前，对项目前期准备工作，给予一定经费保障，以便做好可研报告、土地预审、环境评估、节能审查和社会风险评估、项目拆迁等前期工作，使项目前期准备工作能够达到一定深度，符合审批及建设施工要求，从而加快脱贫攻坚项目建设进度。

3、建立项目快速审批机制。各级政府及部门要进一步深化“放管服”改革，简化项目审批管理，提高审批效率，依据项目投资额度明晰界定项目审批程序、审批环节，规范政府投资项目咨询评估和审批调整，切实减轻项目单位负担。优化审批流程，完善配套政策，积极开展容缺办理、多评合一、多图联审、财政投资项目联审等探索。变审批为服务，实行行政审批事项网上动态受理、动态审批、动态管理、及时办理，推动项目快速落地建设。

4、完善项目推进机制。贫困县要为每个重点项目确定一名联系的县处级领导，并为每个重点项目成立一套班子服务，确定一个部门负责，建立一套实施方案，改变过去运动员少、裁判员多，实干者少、参观者多的状况，形成层层有目标、人人有责任的格局。定期召开项目推进例会，采取现场观摩、听取汇报、表态发言的方式进行，切实解决好项目建设过程中出现的各种问题和矛盾，千方百计为项目建设单位排忧解难，为项目建设创造有利条件，有效推进项目建设。

（三）加强资金管理，规范资金统筹整合使用工作

改革现行财政资金管理机制，开展财政涉农资金统筹整合使用，是一项全新的工作，必须严格按照有关要求，进一步加强统筹整合使用财政涉农资金管理工作，切实提高资金使用效益和利用水平。

1、规范资金管理。对项目建设涉及的财务人员和主管领导加强项目建设报账程序、手续等财务知识的培训教育，全面落实法人负责制、合同管理制、招投标制、工程监理制以及政府采购制度等项目管理制度，严格执行项目资金国库集中支付和报账制管理，充分发挥财政预算的导向作用，财政涉农项目资金拨付以同级人民代表大会批复后的年度预算财政资金数额为限，不得超额拨付，对于没有列入预算的项目资金，必须履行相关程序进行调整报批后，才能纳入预算支出。上级政府和部门要在年初统筹安排项目资金，除特殊情况外，一般不在年中下达，方便贫困县进行预算安排。

2、加快资金拨付进度。对纳入预算的项目资金，严格按照项目工程进度报账拨款，项目业主单位在业务发生时认真完善财务手续，根据项目进度及时提出拨款申请。财政部门在严格执行各项报账规定的基础上，进一步加派人手，加快审核拨付进度，原则上，只要项目开工建设，项目实施单位提供中标通知书、合同和开工报告，即可申请拨付20%-30%的项目启动资金，进一步加快项目建设步伐。项目竣工后，提供竣工验收单、工程决算书、税票等相关资料即可拨付剩余款项。加强乡级报账管理，对下拨到乡级的财政涉农项目资金，规定在一定时限内完成支付，切实提高资金使用效益。

3、及时协调解决问题。实施整合使用财政涉农资金信息共享，项目主管部门确定专人，每周或每旬将项目进展和资金拨付情况报送县财政涉农资金整合办公室，便于了解项目进展情况，针对工作中存在的问题，及时研究制定措施，有针对性地协调解决有关问题。

（四）强化监督问责，推动统筹整合使用财政涉农资金政策落实到位

进一步加强监督问责工作，以钉钉子精神强化担当尽责意识，持续加强贫困县统筹整合使用财政涉农资金工作，确保政策落实到位，有效发挥统筹整合使用财政涉农资金的作用。

1、进一步细化落实部门监督责任。按照部门职责分工，从项目前期工作准备、项目库建立、项目招投标、项目实施和资金投资计划、资金预算、资金拨付使用管理等各个环节，分别明确相关业务主管部门、乡级政府、项目业主单位、项目建设单位的监督管理内容，全程落实统筹整合使用财政涉农资金监督责任。

2、进一步加强审计监督。全面加强统筹整合使用财政涉农资金分配使用的审计监督工作，审计部门应对财政涉农项目资金整合、分配和使用全程进行审计，发现问题跟踪整改到位，并将审计和整改结果作为下次资金分配的重要参考依据。

3、进一步强化社会监督。建立公开公示制度，将财政涉农资金统筹整合使用政策制度、整合使用计划、项目实施情况和工作进度等通过政府网站、微信公众号向社会公开，到户资金在项目所在村组张榜公示，全面接受社会监督。

4、进一步严格责任追究。对工作不力甚至推诿、阻挠、影响重点项目建设工作的单位和责任人，以及违反财政涉农资金统筹整合使用管理规定的，严肃问责，依法依规进行处理，确保项目资金安全、建设高效。

（五）积极探索实践，努力提高扶贫资金绩效

统筹整合使用财政涉农资金，要解放思想，改革创新，围绕让贫困农民增收脱贫这个中心，探索精准扶贫脱贫的新方法、新模式，推动扶贫资金绩效最大化。

1、科学开展考评。建立以脱贫成效为导向、以资金规范使用为重点的统筹整合使用财政涉农资金绩效评价体系，根据实际情况科学制定考评指标和考评细则，规范考评程序，严格组织实施，探索解决对于多少扶贫资金要带动多少贫困户、每户贫困家庭要增收多少才算带贫效果好等问题，使基层在安排带贫项目时有可供借鉴的模式和方法。

2、强化绩效评价结果运用。组织部门将扶贫资金绩效评价结果作为干部任用的依据，对资金使用效益好的，优先予以提拔重用。上级政府和部门依据评价结果，对工作成效好的可以在扶贫资金的分配上给予一定比例的倾斜，发挥正向激励作用，提高统筹整合使用财政涉农资金配置效率。

3、建立扶贫资产和收益管理长效机制。对财政涉农资金和其他财政资金投资建设的扶贫工厂、养殖基地、种植基地、易地搬迁、光伏发电等物化形成的资产，明确界定资产的公益性质，划归集体所有。探索成立资产管理公司，实行市场化运作，谋划运营好产业发展、资产租赁等工作，在带动贫困劳动力就业增收的同时，推动资产项目保值增值、逐步发展壮大，形成相对稳定的资产收益。对资产项目产生的收益，除去必要的公司运转费用外，全部纳入集体所有，对贫困集体、贫困人口开展收益分红，让贫困群众持续稳定受益、早日脱贫。■

[1]陈静.统筹资金支持精准扶贫的路径选择探究[J].财政监督，2017，（02）.

[2]国务院办公厅.关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见 [EB/OL].（2016-04-22）.http://www.cpad.gov.cn/art/2016/4/22/art_1747_741.html.

[3]胡静林.支持贫困县统筹整合涉农资金提高精准扶贫精准脱贫成效[N].学习时报，2016-10-24(A6).

[4]林培.扶贫资产收益要“进村入户”[N].新华日报，2017-12-05(01).

[5]新华社.习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十八次会议强调：加强领导总结经验运用规律，站在更高起点谋划和推进改革 [N].人民日报，2017-08-30(01).

[6]中共河南省委办公厅，河南省人民政府办公厅.河南省开展统筹整合使用财政涉农资金试点实施办法[EB/OL]. （2016-08-05）.http://www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/SNZJ/dflsqk/201608/t20160805_2377725.htm.