如何看美国对中国启动“301调查”

袁璇 周波

2017年8月18日，美国贸易代表莱特希泽发表声明，称根据特朗普的授权和美国《1974年贸易法》第301条，将在涉及技术转让、知识产权和创新三个领域对中国正式启动贸易调查。美国启动“301调查”意味着什么？我方应如何应对？下面阐述我们的分析和看法。

一、301条款出台的背景与历史沿革

（一）301条款的提出背景

20世纪70年代，随着西欧与日本经济的恢复和迅速发展，美国在国内外市场面临日益激烈的竞争。1971年，美国在维持了80多年的贸易顺差之后出现逆差，受到进口打击的相关行业和国会议员不断向国会和政府施压。

（二）历史上美对我国共发起5次“301调查”

近30年来，美国对中国共发起5次“301调查”，其中有3次针对知识产权，分别于1991年、1994年和1996年先后三次针对知识产权保护领域启动了制裁程序，各历时9个月、8个月和2个月，最终结果以1992年、1995年、1996年签订知识产权谅解备忘录，中国承诺加强知识产权保护，以及修订《专利法》《商标法》、颁布《反不正当竞争法》告终。在针对中国进行特殊“301调查”和谈判期间，美国曾多次发起短暂的贸易制裁措施，其中1994年和1995年美国贸易办公室两次对中国向美国出口的纺织品、服装及电子产品征收100%的惩罚性关税。

除知识产权调查以外，1991年10月，美国对中国发起市场准入“301调查”，为期12个月，聚焦中国对美国商品进口设置不公平贸易壁垒问题，以1992年的谈判达成协议收尾。2010年10月，美国针对中国清洁能源政策措施启动“301调查”，最终通过谈判达成合意。

二、此次“301调查”的主要内容

特朗普行政备忘录提出，美国在研发密集型、高科技产品领域处于世界领先地位，但由于美国企业的知识产权受到侵犯，遭遇不公平的技术转让，大大削弱其在全球市场中的竞争力。中国制定的有关鼓励或者要求美国将技术和知识产权转让给中国企业的政策和相关行动，抑制了美国出口，剥夺了美国公民应得利益，美国就业岗位转给中国劳动力，促进中国对美实现贸易顺差，致使美国制造业、服务业和创新能力受到侵害，对美国的经济利益产生极大的负面影响。基于此，美国对中国的法律、政策和贸易是否损害了美国的知识产权、创新和技术转让三个方面展开调查。

301条款的基本程序包括：发起调查、调查发起后的磋商、贸易代表裁定、实施措施、对外国的监督、措施的修正与终止、信息请求以及执行等程序。针对知识产权领域的特别301条款，调查程序基本一致，即贸易代表应在收到申诉45天内决定是否发起一项调查，并在调查发起后6个月（复杂案件可9个月）内做出决定，贸易代表在决定后30天内采取强制报复行动。目前处在美国对中国发起调查的阶段，磋商阶段预计将历时半年至一年。

根据“301调查”的规定，首先美国贸易办公室将寻求与相关国政府协商，实施贸易补偿或消除贸易壁垒。如果协商无法解决问题，美国可采取报复措施，如征收额外的关税、实行进口限制等。纵观美国历次基于301条款采取的报复措施，通常有以下方式：一是施加最高达100%的报复性关税。美国国际贸易委员会贸易协商与分析办公室负责制定加税商品的“报复清单”，清单商品需尽量将对美国消费者、企业和劳工的负面影响降至最低；二是停止该国在美国享有的贸易优惠政策等。

三、此次“301调查”对我国的影响

（一）贸易摩擦或频发

近年来，中国高新技术加速突破，一些领域的尖端技术取得突破性进展，一定程度上影响了美国的战略利益，一直以来独享世界经济大蛋糕的美国面临中国高速发展的压迫式竞争，直接导致了美国出口受限，对美国制造业、服务业的发展产生了一定冲击。据美国商务部数据显示，美对华货物贸易逆差占美国总体货物贸易逆差的47%。但是，表面的贸易额却并未反映实际的利益分配。从跨国产业链角度看，中国企业多处于中下游环节，在国际分工中地位相对较低；并且中国出口附加值较低，通过出口，相对附加值较高的美国企业和消费者将获利更多。

从中美经济合作“百日计划”到知识产权调查，特朗普政府的核心诉求一直是减少对华贸易逆差，以提振美国就业。但是在百日计划中，中国在进口方面已做出一定让步，因此针对此次调查，我国采取限制进口或进口替代等反制措施概率更大。尽管我国对美进口仅占进口总额的8.5%①数据取自中国、美国商务部。，但历时较长的“301调查”对我国进口增速中枢影响较大，以1994年的增速中枢值计算可得，调查期间我国整体进口数据将下调4.5个百分点，调查结束则将上调近20个百分点。美国商务部公布中国对美货物贸易逆差为3470亿美元，在剔除跨国企业关联交易等统计差异的因素，以及调整中美传统贸易统计方法中的计算差异后，贸易逆差仍会对调查期间中国整体进口额产生较大的影响。在此期间，中国进口市场或将转向欧洲和非洲国家，势必会对相关国家企业的发展造成压力，因此，综合来看，调查期间中美之间很可能频发贸易摩擦，中短期看，美国将专注于缩小美中贸易逆差。

（二）对我国经济影响有限

“301调查”磋商阶段通常历时半年至一年，而企业调整生产计划到实施计划，同样需较长的时间周期。短期内，“301调查”对中美贸易难以产生显著影响。

矿石有用组份主要为Zn、Pb、S、Cd等。Zn为主元素，主要以闪锌矿单矿物的形式存在，品位多数在2～3%左右，品位变化平稳；Pb主要以方铅矿单矿物的形式存在，矿石中含量一般0.1～1.5%，含量变化很大，难于单独圈定矿体，为伴生有用元素，方铅矿在礁灰岩体内自下而上含量总体增加；S为伴生元素，主要赋存在闪锌矿、方铅矿、黄铁矿中，含量0.88～5.77%，Cd为伴生元素，主要以类质同象混入物存在于闪锌矿晶格中，含量为0.004～0.03%。

整体看，中国对美出口额仅占中国GDP的3.4%①数据取自《2016年统计年鉴》。，即使美国发动全面贸易战，也不会对我国经济产出产生太大影响。协调期间若中美无法达成共识，美国或采取提高关税或限制进口的报复措施，限制从我国进口或推高美国国内部分商品的物价水平，降低其国内产品出口竞争力，相对提升中国产品的国际竞争力。

四、几点看法

（一）中美全面贸易战可能性较低，经贸关系仍将保持较平稳发展

“301调查”被称为美国实施贸易保护的“核武器”，但若没有实施制裁，301条款将不具威胁性。“301调查”制裁措施分为威胁制裁和实施制裁两种，据统计，制裁措施多为威胁制裁，成功率为56%，远高于实施制裁34%的成功率。但威胁制裁需要实施国付出巨大代价，有时还必须通过无果威胁实现。尽管实施制裁成效不显著，但若没有实施制裁，美国大多数贸易伙伴在调查后一定不会做出让步。从历史经验看，虽不能排除美国对我国发起全面贸易战的可能，但全面“开战”的概率不大。在中美经济日益交融的今天，对华发动全面贸易战实非明智之举。

近年来，中国大力加强知识产权创造、保护和运用，知识产权保护的进展和成效有目共睹。在医改推行受挫、税改未来存在不确定性的情况下，美对我发起“301调查”实为特朗普实现其竞选承诺的“权益之计”，意在缓解国内矛盾，治理政治乱象，拉升党内支持率。不仅如此，特朗普还希望将“301调查”作为与中国谈判朝核问题的筹码。目前，中美“百日计划”已取得早期收获，首轮中美全面经济对话确认开展中美经济合作一年计划，这些计划将进一步强化双方的交流磋商，稳步推进甚至深化中美经贸合作，中美经贸关系将仍可能继续保持较平稳发展。

（二）单边主义贸易措施引发政策外溢效应

在当前全球经济低迷，地缘政治紧张的格局下，英国脱欧以及特朗普就任以来先后退出TPP和巴黎气候协定，看似美、英等发达经济体政策内顾倾向凸显，逆全球化思潮呈蔓延之势。在当前背景下，美国提出“301调查”，此举是对WTO争端解决机制的公然挑衅，是美国经济霸权主义的体现。但纵观全局，尤其是从G20汉堡峰会达成的共识看，全球多边贸易体制仍是当前国际社会的主流趋势，美国贸易保护主义不符合全球发展趋势，美若频频发动颇具单边色彩的“301调查”，绕开WTO多边规则，可能致使其他国家效仿美国的单边主义政策，进一步可能瓦解以规则为基础的国际贸易体系。

五、应对之策

由于中国并未与美国签订自由贸易协定、双边投资协定等，也不享有美国给发展中国家的普遍优惠制度，特朗普政府在启动“301调查”后，若要对中国实施贸易报复行动，大概率是对中国出口美国的部分商品加征报复性关税、限制重要领域技术和产品对华转移和出口。基于此，我国应未雨绸缪，做好预案。

（一）理性重设中美技术合作战略定位

中国是美国飞机零部件、民用核能、可再生能源、智能电网等多个重要行业产品与技术的主要出口国。一旦美国政府停止对上述产品和技术的贸易转让，势必对这些行业产生一定冲击。一方面，我国应继续推进供给侧结构性改革，积极化解依赖美国先进技术转让导致的负面影响；另一方面，在核心技术和高新产品方面进一步加大对国内企业的扶持力度，尽可能减少对美国企业的依赖。以可再生能源为例，由于国内可再生能源的飞速发展，对美进口比例和依赖程度已明显下降。

（二）诉诸国际规则维护我国合法权益

全面关注和梳理国内企业的知识产权，尤其是涉及与美国企业相关的知识产权，包括版权、商标、专利等。一方面，梳理自身的知识产权是否在美国获得保护。知识产权具有极强的地域性原则，在中国注册的商标或专利，还需在美国获准注册，才能受到保护。对于尚未在美获得知识产权保护的，有必要及时申请保护。另一方面，梳理自身产品是否涉及侵犯知识产权的情况。通过对未及时申请保护的知识产权和可能涉及侵权的产品，不仅应提前做好法律预防、购买知识产权保险等应对措施，更为重要的是诉诸WTO争端解决机制，形成对美国国内法的有效牵制，维护我国合法权益。

美国政府为履行WTO协定，曾做出“行政行动声明”表明美国将按照符合WTO规则的方式执行301条款。2010年美国对中国清洁能源政策发起的“301调查”，就是通过WTO磋商机制，双方最终达成一致的案例范本。

可见，若美国超出WTO规则采取行动，中国应第一时间向WTO发起争端解决，提交报复清单。加之，强制技术转让问题不受多边规则约束，意味着特朗普若针对中国的技术转让问题实施贸易制裁，则违反了WTO规则。

（三）做好采取反制措施准备

中国在诉诸WTO规则解决问题的同时，若美国根据“事实清单”（fact sheet）对中国进行无端指责，不尊重客观事实，中国可采取相应的反制措施。美国对中国的出口市场很大，涉及从大豆、汽车到飞机等产品，范围广，体量大，中国可考虑采取反调查或使用替代进口等反制措施，相对而言，限制进口或替代进口措施更易实施。

调查期间，我国应与美国积极磋商，就双方重点关切的贸易逆差和对外投资开放等问题进行探讨，坚持合作共赢的基本原则，通过多领域进行协调，同时加强对美进口贸易的监管，严格按照国际多边规则执行诸如反倾销等调查，审时度势地对美国施加适当压力，在国际市场上唱出“中国声音”，从侧面回应美国的贸易保护措施。

与此同时，应积极做好反制措施的准备。截至2017年6月，中国是美国第二大贸易伙伴、第三大出口市场和第一大进口来源地，美国56%的大豆出口至中国，波音飞机、汽车和集成电路对中国出口占比分别为26%、16%和15%①数据取自中国商务部和《统计年鉴》。，可见，中国仅针对大豆和波音飞机两个领域对美国实施限制进口，对美国的出口乃至整个货物贸易的影响将具破环性。

除了战略重设、利用国际规则和采取反制措施外，未来还应专注于将支持创新、知识产权保护等方面的政策如何更好地落地，并产生实际效果。同时对于涉及调查的中国企业，应该及时做好应对准备，尽快完成贸易订单，对于正在进行的或即将执行的订单，应采取多种方式规避风险。