落实农业支持保护补贴政策的问题及优化建议

张晓艳 王志伟 戚悦

一、国家粮食补贴政策现状

国家不断对粮食生产加大补贴支持力度。2016年中央财政提前下达农业支持保护补贴、农机购置补贴、农业技术推广和服务等补贴共计2011亿元，相比2015年三项补贴（农资综合补贴、种粮农民直接补贴和农作物良种补贴）增长40.2%。

粮食补贴政策实现了整合。2016年农业“三项补贴”（粮食直接补贴政策、良种补贴政策、农资综合补贴）合并为农业支持保护补贴。中央财政农业支持保护补贴资金按照耕地面积、粮食产量、适度规模经营发展等因素测算切块到省级财政，由各省结合本地实际确定补贴对象、补贴方式和补贴标准。

粮食补贴标准与方式多元化。2004年实行粮食直接补贴，主要用于对主产区粮农的补贴。全国没有统一标准，每个乡（镇）、每个村的补贴标准均不一样。2002年试行良种补贴政策，2004年正式推行。补贴标准为：小麦、玉米、大豆和油菜10元/亩，其中，新疆地区的小麦良种补贴提高到15元/亩。每亩补贴标准严格执行中央确定的标准，早稻、中稻（一季稻）、晚稻、棉花15元/亩；玉米10元/亩。水稻、玉米、油菜补贴采取现金直接补贴方式，小麦、大豆、棉花可采取统一招标、差价购种补贴方式，也可现金直接补贴。2006年实行农资综合补贴，综合考虑当年化肥、柴油等农资价格和粮食价格变化以及国家财力情况，动态确定次年农资综合补贴规模。

二、粮食补贴政策执行过程中存在的问题

（一）粮食补贴标准偏低减弱了政策效果

近年来，虽然粮食补贴资金有所增长，但增长幅度赶不上农业生产资料涨价的幅度，相对一个农村家庭种粮开支来说，农民得到的粮食补贴金额杯水车薪。

在粮食补贴标准本就偏低的情况下，还存在实施农业支持保护补贴之后，人均补贴额不增反减的情况，例如某省某县的2016年补贴标准仅为61.5元/亩，而该县2015年农资综合补贴为72.1元/亩，政策合并之后补贴不但没有增加反而减少。按照该县农户平均耕地面积6亩核算，该县全年户均粮食补贴不足400元，对于不断涨价的良种、化肥、农药来说补贴太少，失去了粮食补贴惠农政策的现实意义。

（二）粮食补贴面积申报不实

粮食补贴面积存在弄虚作假的问题。按照《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》（财农〔2016〕26号）中的要求：“乡农办部门对实际种植面积进行补贴，并张榜公示，接受群众监督。”但在政策落实过程中并未按规定执行。

一是为尽快完成粮食补贴申报发放工作，各级经办单位采取变通的方式，由村组干部直接在原来计税面积基础上进行适当修改后进行申报，之后每年在上一年的计税面积基础上，控制一定的范围然后申报，或根据农户自行申报的水田耕地面积进行申报。在这种申报方式下，有的村干部（或农户）为获得更多补贴，将各农户尤其与其关系密切的农户转作其他经济作物的耕地、鱼塘等非水田用地申报为粮食应补贴面积，有的甚至将已经租赁、征用、非法转手、非法占用（尤其是山区很多农户自己开垦山地种粮的面积也列入应补贴面积）的非农土地列入申报范围。

二是由于农户分散经营，种植的自由性很大，每一年甚至每一季的粮食种植品种、面积都可能会变动，加之存在耕地被征用、租赁、非法转让等情况，乡镇及以上各级经办单位很难准确掌握粮食的实际种植面积及实际种植的农作物。因此，虽然各村组违规申报粮食补贴面积，而且也在村里公示，但在没有村民举报的情况下，各级相关部门无法及时发现问题，只能直接按照村干部上报的面积进行补贴发放，使不实的粮食补贴面积既成事实。

（三）补贴审核缺少监管抓手

良种补贴的突出问题是应补面积。在审核良种补贴时，补贴仅依据农户的耕地面积进行核查，而不是按照种植应补贴粮食作物的耕地面积进行补贴。由于无法挨家挨户核实种植的是应补贴粮食还是非补贴农作物，因此只能将耕地面积分为水田和旱地，按照水稻（水田）和玉米（旱地）的补贴价格进行补贴，无形中扩大了补贴范围，“稀释”了补贴政策调控引导作用。

农业支持保护补贴尽管不用区分耕地上种植的作物，但耕地面积却变成了补贴审核的唯一指标，审核要求更加严格，间接扩大补贴范围的问题更加突出。因为根据新要求：需要确定耕地用途是否改变，是否已成为荒地，以及占补耕地数量和质量是否达标，需要排除这些不符合要求的耕地后再进行补贴。但2016年的补贴仍按照每一户申报的耕地面积发放，这暴露出相关部门审核补贴缺少监管抓手，间接扩大补贴范围的“遗留问题”没有得到解决。

（四）补贴资金发放进度缓慢

粮食补贴发放不及时，影响农民购买农资。尽管财政已提前下达补贴资金，但由于基础信息不完善严重影响粮食补贴资金发放进度，根据规定补贴资金要实名制发放到农户“一卡通”，各农户需要持银行卡到银行实名认证签字之后才能领取补贴，而持卡农户有迁出的，有登记错误的，有长期外出打工联系不上的，加之经办单位和经办人的层层拖延，造成补贴延迟发放。按照财农26号文的规定，农业“三项补贴”必须于6月30日前兑现到农民手中，但某省某县于当年9月还未发放粮食补贴。此外，2013年补贴、2014年的补贴也是下一年才发放。发放不及时，并且时间拖延较久，造成农户无法将这些补贴及时用于购买良种、农药等所需农资。

三、优化新粮食补贴的政策建议

（一）研究制定基于成本的“基础+倾斜”补贴标准

建议有关部门应规范各省农业“三项补贴”基础标准，在粮种、化肥等农业生产资料涨价的情况下应当加强农业“三项补贴”的基础资金投入标准，加大补贴力度。此外，进一步规范各省农业“三项补贴”额度，对种粮成本较高的地区和省份，提高其补贴额度，形成与成本相适应的补贴标准，进一步调动农民种粮的积极性。

（二）提高补贴审核的信息化程度，减少人为因素干扰

全国粮食面积数据库有别于土地调查工作。虽然国家每隔几年会进行一次土地调查，很多省份也着手土地确权登记工作，但是首先要保证拥有这些数据的部门和粮食补贴发放单位进行数据共享，其次这些数据显示的是土地所有权的问题，还不能明确粮食补贴中的补贴面积。原因是可能存在确权之后的土地有荒废、占用等情况。因此，补贴发放部门仍需要建立粮食补贴发放面积数据库。

各相关部门要建立粮食补贴面积数据库，在农业部门测量、统计以及核查等前期工作基础上，切实做好实际耕种面积监督审查工作：一是重新丈量各农户的耕地面积，备注耕地的占用、转让、荒废等情况；二是针对作物轮种的地区，需要多次到实地进行面积核查，以实际耕种面积核定补贴金额，核实当年确实种了两季粮食的，补贴面积应当为耕地面积的两倍。同时数据库还需通过与公安、国土、城建部门实现数据联网，及时更新补贴面积数据库。在建成粮食补贴面积数据库后，每年只需在此基础上更新维护，滚动调整每年应补贴面积，提高补贴审核的信息化程度，减少人为因素干扰。

（三）充分发挥监督利剑作用，构建闭合的监督链条

一是建立健全目标责任机制。只有规范粮食补贴政策的执行过程，使粮食补贴政策执行过程中的每个环节都能找到具体的责任人，才能保证粮食补贴政策执行过程有据可查，确保粮食补贴资金及时准确地发放给种粮农民。

二是根据执行与监督分离原则，采取部门自查与财政抽查相结合的方式强化部门管理和财政监督。在调查中发现上报数据与调查数据不符的，要严肃查处，对上报数据真实的地方给予奖励；同时在每年对补贴项目抽查的基础上，公开检查与处理结果，为落实粮食补贴政策创造良好的运行环境。

三是建立联合惩戒机制，加大对违纪违规行为的处罚力度。对因违规操作、玩忽职守、弄虚作假而发生重大问题和事故的地方政府部门及其经办审核人，纳入政府与个人的诚信档案，在涉及核心利益方面给予联动处罚，形成多层次、全方位的联合惩戒机制。

四是强化社会监督职能，增强政策执行的透明度。加大宣传力度，增强农民对粮食补贴政策及政策执行的知情权，设立政策咨询平台，同时设立举报电话，方便农民对粮食补贴政策执行情况进行监督。

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