现行预算绩效目标体系的问题及相关建议

王路

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。这是绩效理念首次出现在中国共产党全国代表大会的报告中，标志着我国的预算绩效管理工作已正式走上了快车道，在今后很长一段时间内，都将成为财政改革的重点工作之一。既然要做到全面实施，则也对现行的预算绩效管理工作提出了更高的要求，譬如需要标准相对统一，可以普遍复制相比较，譬如需要概念内容清晰，不能产生理解分歧等等，绩效目标管理作为预算绩效管理的关键环节，其意义和作用无疑是至关重要的，而绩效目标体系建设，又是绩效目标管理工作的基础。体系的健全对于改革的成功与否有决定性作用。笔者认为，现行的绩效目标体系固然已经完备，但依然存在进一步完善的空间，本文尝试做出一点研究探讨。

一、存在的问题

（一）在审核环节存在的问题

按照现行财政部预算绩效管理相关政策规定，“未按要求设定绩效目标的项目支出，不得纳入项目库管理，也不得申请部门预算资金。”①引用财政部《关于印发中央部门预算绩效目标管理办法的通知》（财预〔2015〕88号）第七条。也即是说凡（新增）项目必须经过绩效目标审核才能纳入到项目库中，未通过审核的项目不得进入预算编审流程。这对于强化绩效目标审核的刚性约束，提高绩效目标的关键作用，显得十分必要，但如果严格按照这个规定执行的话，也会存在一些问题。一是绩效政策解释和行政体制解释上的矛盾。地方的财政预算中有一部分是由当地政府经过研究决定后确定需要执行的项目，但是如果这部分项目的绩效目标编报得不尽如人意，就会出现政策解释上的尴尬。因为按照上述现行财政部绩效目标管理的相关规定，是不允许将绩效目标编报质量不高的项目纳入预算后续流程的，但是如果这样的项目不纳入，又会出现行政体制上的矛盾，就出现了作为政府组成部门的财政，将政府决定的事项给否决了的现象。二是专家权力过大。由于目前缺少对专家意见的监督管理，如果一味按照专家的意见来决定项目的去留，就实际上变成了专家执政，将政府的权力让渡给了部分专家代表，专家的权力显得过大、过于集中。这容易造成一种权威腐败，出现了由少数专家权威垄断了项目的决定权。这当然可以通过严格规范专家选拔的标准和范围、选择独立客观的专家以提高评审公正性等途径得以适当缓解，但这样的方式确定的项目依然难免让人产生怀疑，结果也难以让人信服。

第一种情况之所以产生，是因为在最初定义预算绩效目标的作用时，绩效目标对预算安排的约束刚性过强。绩效目标当然应该成为项目立项的重要依据，没有好的绩效目标作为前提，项目实施的科学性、合理性都是存在疑问的，但是一旦将绩效目标作为决定项目立项的唯一因素，就会造成所有立项的项目都集中在少数绩效目标编制较好的部门单位，项目本身的重要性反而弱化了，甚至会导致项目好，不如绩效目标编得好的奇怪现象出现。同时在实际执行中，由于存在有部分绩效目标编制不佳却因政策原因而得以最终立项的情况出现，这也让部门对绩效目标的审核的作用和意义产生了疑问，最终导致“破窗效应”发生，越来越多的部门都会对绩效目标审核工作的重要性存有疑问，长此以往，也会对工作造成不好影响。

第二种情况之所以出现，是因为目前对专家缺少切实的管理手段。由于专家处于相对独立地位，所提出的意见无疑是最客观公正的，但是这种客观也是需要监管的。如果将专家置于无人监管的环境中，而专家的意见又足以影响项目安排时，这种情况下的权利和义务是完全不对等的，唯一约束专家的只有专家个人的职业操守和个人信誉。考虑到很多专家，尤其是行业专家，在实际工作中会因为工作原因和部门存在业务交集，所以专家评审意见的独立客观性也是存在一定疑问的。

（二）在指标设置环节的问题

现有的绩效目标体系包含有产出指标、效益指标和服务对象满意度三个大类，产出指标和效益指标下又各有四个小项，分别是数量指标、质量指标、时效指标、成本指标，经济效益指标、社会效益指标、环境效益指标、可持续影响指标等，通过设置不同的类别，将一般项目在实际实施中可能涉及到的指标类型给出了一个可供项目实施人员参考填写的方向。这种指标体系设计将项目预期的产出和效果按照八个维度进行拆分，通过项目可能涉及到的其中数个维度的情况，推断出项目的执行情况。这个实质上就是“二八原则”的体现，忽视掉项目的部分细枝末节的资金使用情况，找准项目的几个关键核心指标，用20%的指标反映项目80%以上资金的使用效益。这种方式当然是可行的，而且也是有效的。但是在具体评价时，也会出现问题。按照财政部关于绩效评价的规定，绩效评价的指标应对照年初设定的绩效目标，其实质就是检查项目事前设定绩效目标的实现情况①根据财政部《关于印发财政支出绩效评价管理暂行办法的通知》（财预〔2011〕285号）第十条、第十七条、第十八条相关内容。。如果评价指标体系完全对照目标，产出和效果也是直接按照目标设置时可能涉及到的八个维度进行拆分，则容易出现一些问题，从而无法准确判断项目执行情况。

一种情况是评价时指标比较存在困难。譬如有一个项目的目标是2019年前修建完成5条一级公路，那么这个项目的产出指标就可以设置为：数量指标为公路数量——5条，质量指标为公路质量——一级，时效指标为公路修建完成时间——2019年前完成等等，但是实际到2019年进行绩效评价时，发现公路并没有按照要求修建完成，而是修建了3条一级公路或是修建了5条二级公路时，评价就遇到了问题，因为绩效评价时需要对评价指标设置评价权重，以决定项目完成情况，而绩效评价的指标和绩效目标的设置要求高度相关，需尽可能保持一致，这样就出现了评价时的困难，具体到上述举例的项目来说，就出现了评价时要对数量、质量两个指标进行比较的问题，即究竟是公路数量这个指标权重应该高点，还是公路质量这个指标权重应该高点的问题。如果是公路数量权重高，那么修建5条二级公路无疑评价结果更好，如果是公路质量权重高，那么就是3条一级公路的评价结果更好。

这种情况的产生，其实质就是对事物的评价标准进行强硬拆分的结果。评价项目的执行情况，在很多情况下其实是无法简单进行拆分的，而需要进行综合评价，就像买东西要同时考虑价格和质量一样，评价标准也不应只有单一维度，而往往是多维度的综合判断。如果将项目可能涉及到的数量、质量、时效、成本等指标进行强制拆分，就很难真实反映项目实施的全貌，所评价的内容反而成了数量、质量、时效、成本、经济效益、社会效益等指标本身在项目中孰轻孰重的问题了，这就容易出现项目评价的片面，评价结论的不真实。

第二种情况是项目活动信息缺失。现行的绩效目标是将项目的各项信息进行了拆分，但是拆分后的信息过于零散，无法准确反映项目的全貌，如果仅仅只查看《绩效目标申报表》，所能了解到的只有数量、质量等基础信息，是无法得知项目的实际实施内容的，同时现行的项目大都是整合后的项目，一个项目内的实际实施活动内容往往很多，部门在填报时要对项目内部本身进行梳理排序，仅反映大项目内的大部分资金使用情况，这也就加大了通过《绩效目标申报表》来反映项目实施情况的难度。如果连项目究竟是做了哪些事都不清楚，仅评价表格中所列设的相关指标信息去评价项目执行情况的好坏，无疑十分困难。再加上专家的时间精力有限，很多项目都是通过一次评审会就要得出结论，专家对项目了解的广度和深度很有限，所以专家的结论往往也不够充分全面。

这种情况的出现，其实质就是对项目活动内容缺少反映的结果。项目本身是通过实施一个个具体活动构成的，但是按照现行的《绩效目标申报表》，减少了活动环节，仅保留了评价活动成效的关键指标，这样不仅会造成专家在审查《绩效目标申报表》时，因信息不全，无法准确了解项目内容，而且项目实施人员在填写时也会陷入困境，因为同一个项目往往涉及很多活动，而不同的活动又有各自的指标，由于仅需要反映项目主要活动的信息，所以在实际填写《绩效目标申报表》时，就需要将项目的活动进行拆分，寻找更加符合“数量”“质量”“时效”等指标特质的关键指标，这样就导致了《绩效目标申报表》内的“数量”“质量”“时效”等指标下，可能涉及了多个不同的具体活动内容，出现了多项不同的活动穿插在同一个指标下的情况。

二、相关建议

（一）关于目标审核环节

为避免出现政策解释上的困难，有如下建议：

一是将绩效目标设置为项目立项的必要条件，而非现行的充要条件，即编报合格的绩效目标应当成为所有立项项目所必备的基础条件，而不是按照现行政策所规定的成为决定项目立项与否的决定因素。具体实施就表现为，所有未能在规定时间里按照专家审核要求修订绩效目标的项目，都将在一定资金规模内予以适度资金调减。之所以采用这种方式，是因为绩效目标编报首先存在一个“两难”境况。一方面，部门预算的编制主体是部门，只有部门最为了解其项目设置的合理性，指标设置的科学性，如果单靠专家在很短的时间内来决定项目的去留、资金匹配程度等，难免造成专家的权力过大，专家遇到的困难和承担的责任也过大，因为专家虽然具有相关领域的知识储备，但是对项目的实际情况并不是十分了解，对于部门以前是否存在类似或相关项目的情况也知之甚少，如果因为时间紧迫，填报人员业务水平有限等客观原因，造成一个本身值得开展的项目被专家在信息不对称的情况下否决了，确实很遗憾。但是另一方面，如果部门连绩效目标都无法编制科学，说明部门对项目实施能产生的作用和意义都无法确定，这很难让民众相信部门在项目实施前做了较为完备的规划设计，自然而然地会对项目实施的可行性、必要性等基础立项条件存在质疑，满意度更是无从谈起，如果这样的项目被确定实施，很容易造成财政资金的低效和浪费，因此必须强化绩效目标的审核作用。在这种“两难”的情况下，建议将绩效目标作为资金核减的重要参考依据，即作为立项的必要条件，而不是作为立项与否的充要条件，既可以保证部门重视绩效目标的作用，提升部门编制绩效目标的质量，又可以让部门发展所必需设立的项目得以通过，一定程度减少专家在项目决定上的影响系数。具体实施时可以考虑将绩效目标评审结果分为一定的等级，譬如可以分为“优”“良”“中”“差”四个等级，在“中”等级及以上的项目可以立项，对于“差”等级的项目原则上不得立项。对于等级为“差”，而部门最终确需立项的项目，必须提交书面说明解释材料，该项目也是后期财政、审计跟踪的重点。同时，对于“良”和“中”的项目可以分别乘以适当的核减系数。

二是强化绩效目标的公开力度。“公开是最好的防腐剂”，在当前预算绩效管理相关处罚责任不够明确的情况下，有且只有将绩效目标在一定范围内公开，待条件成熟后向全社会公开，才能更好提高绩效目标工作的成效。通过提高全社会民众对绩效目标管理工作的关注度，建立公众参与式预算模式，以民众的满意度作为衡量项目实施情况的出发点和落脚点。通过公开的方式，强化部门主体责任，倒逼部门加强对项目设置、绩效目标编制的审慎性。将专家的审核意见公开，压实专家的评审责任，逐步建立专家意见、公众评判和业内专家再评价制度，对于履职能力不足、不能较好完成评审工作的专家，给予警告甚至取消专家资格。

（二）关于指标设置环节

为较为准确考评项目完成情况，建议在现有的《绩效目标申报表》中增加项目活动的内容，即要明确项目具体计划完成哪些事，而不仅仅是将项目按照产出和效果进行拆分，首先应评价的是项目活动的完成情况。为便于评价，项目活动还需要按照重要程度进行排序，每一项项目活动都要有相对应的具体目标、指标，注明项目是否完成或是项目完成情况程度的标准，便于后期绩效评价时参考应用。在后期评价时可以根据项目活动的重要程度来确定项目指标的权重，如果排在靠前的更为重要的几项活动没有完成，则项目的整体绩效评价成绩也应该控制在一定的分数以下。

同时，应加强信息化建设力度。逐步建立全国绩效信息数据库，实现主要绩效信息数据联网。全国协同推进指标体系共建，逐步做到同类项目指标全国可参考，同一指标全国可比较。逐步探索实现专家共建共享机制，让全国各领域知名专家通过网络评审项目，既可以解决县级少专家，甚至无专家的窘境，又可以通过跨地区评审，加大评审的公正性和权威性。

总之，当前正处在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义发展的关键节点，预算绩效管理已成为财政改革的重点方向，正受到全社会的普遍关注，在全面实施绩效管理的关键阶段，更需要加强理论制度研究，减少政策执行中出现的分歧和障碍。