特朗普执政首年经济政策简析

贾静航 王虎

特朗普正式就任美国总统已满一年。一年来，特朗普遵循“美国优先”原则，以提振经济增长、创造就业岗位、改善贸易逆差为目标，对内推动税改、医改以及放松能源管制、加大基础设施投资；对外退出TPP、重谈NAFTA、降低对多边机制和多边机构的投入等。总的来看，特朗普执政首年国内经济议程取得一定突破，美国经济整体保持稳定增长势头；对外政策已产生较广泛外溢影响。其主要经济政策及我们的分析如下。

一、美国国内经济政策

（一）推动税改，实现首个立法胜利

早在竞选时期，共和党总统候选人特朗普就将降低美国中产阶级家庭和企业税负作为其重要竞选纲领。2017年4月份，白宫公布税改大纲，9月份出台较详细的税改计划，11月以来，税改进程明显提速，美国会参众两院先后通过了各自版本的税改提案并迅速完成文本合并。12月22日，特朗普签署《减税和就业法案》，近30年来最大规模的税改成功落地。此次税改主要内容包括大幅下调企业税率至21%、全面下调个人所得税率、对美跨国企业实施属地征税制度、提高遗产税起征点等，预计减税规模达1.5万亿美元。乐观预计，税改有望在短期内提振美国经济增长，创造更多就业岗位并吸引海外资本回流，重塑美国制造业优势。但中长期看，税改对潜在增长率的提振作用有待观察，并将造成超过1万亿美元的财政负担。

（二）医改遇阻，暴露党内缺乏共识

废除奥巴马医改法案并提出新的医保改革措施是特朗普团队的主要竞选承诺。特朗普入主白宫后签订的第一个行政命令就是废除奥巴马医改法案，但“特版”医改法案的立法进程严重受挫，甚至无法在党内形成共识。2017年3月，特朗普提出《美国医保法案》草案，并于5月份通过众议院投票。7月，参议院历经三轮投票后否决该提案，共和党和特朗普废除奥巴马医改法案的努力暂告失败。也正是从废除“奥巴马医改”开始，共和党内部建制派和反建制派的矛盾逐步凸显。近日，在特朗普签署的税改法案中已经纳入废除奥巴马医改中强制购买医疗保险的相关内容，为未来彻底废除奥巴马医改埋下了伏笔。

（三）组阁艰难，部分高层至今缺位

特朗普是美国历史上第一位以商人身份直接问鼎白宫的总统，其内阁成员“鹰派多、富豪多、亲信多”。现任国务卿蒂勒森、财政部长姆努钦、商务部长罗斯、白宫国家经济委员会主任科恩等大批内阁成员均为商界精英，鹰派代表包括美国国家贸易委员会主席纳瓦罗、首席贸易谈判代表莱特西泽等，亲信则包括担任总统顾问的女儿伊万卡和担任白宫高级顾问的女婿库什纳。

特朗普组阁过程非常艰难，部分提名人选受到民主党人集体抵制，甚至只能通过修改投票规则才勉强获得通过。一年来，约有三分之一的特朗普内阁成员及其核心幕僚离职，包括前白宫首席顾问班农、前卫生部长普雷巴斯、前白宫幕僚长普利巴斯、前白宫通讯联络主任杜布克、前白宫国家安全顾问弗林等，创40年来总统班底首年离职率新高，而特朗普提名高官在国会的获批比例为老布什政府以来最低水平。目前，关于国务卿蒂勒森、白宫国家经济顾问科恩以及特朗普女儿伊万卡和女婿库什纳离职的传闻仍在持续。除内阁成员外，特朗普政府中几百个中高层官员直到近几个月才陆续到岗，并仍有大量职位空闲。中高层官员缺位对特朗普推动内外经济政策形成掣肘，白宫、国务院以及国防部等主导未来对华政策走向的部分重要官员缺位也为中美经贸关系发展增添了不确定性。

（四）基建、金改、能源等其他政策进展缓慢

改善基础设施、放松金融监管、调整能源政策也是特朗普竞选时期的几项主要承诺。基础设施建设方面，2017年2月份，特朗普提出将向国会要求1万亿美元的基建支出，以替换美国“破碎的基础设施”，重点包括道路、桥梁、隧道、机场和铁路等。6月份，特朗普启动“基建周”活动，为基建计划铺路造势，预计特朗普将在近期公布更为详尽的基础设施投资计划。

金融改革方面，特朗普力推的“去监管”改革意图降低《多德—弗兰克法案》等监管法案对金融行业造成的不利影响，通过放松监管来释放金融业盈利空间，支持实体经济发展。特朗普上任后即签署行政令修改《多德—弗兰克法案》部分条款内容，随后国会参众议院通过了《金融选择法案》，标志着特朗普金融改革取得阶段性成果。目前，国会两院仍在就法案的关键内容进行讨论，最终版本面临一定变数。

能源政策方面，特朗普倡导改善美国能源结构、发展传统能源、打造传统能源生产和出口大国。上任以来，特朗普先后废除了奥巴马政府制定的《清洁电力计划》，出台了《美国能源优先计划》，放宽对煤炭和油气的开采与使用限制，扩大石油和天然气产能，放开原油和天然气出口。一年来，美国化石能源产量加速增长，页岩油产量止跌回升，而清洁能源发展和能源结构转型则出现停滞。

二、美国对外经济政策

（一）美国优先，“国际退出”

特朗普认为现行贸易体系和部分自贸协定对美国经济增长造成了负面影响，主张所谓更加“公平”的自由贸易，力求把美国的经贸利益最大化。具体做法包括在双边层面重启贸易保护政策工具，如“301调查”“232调查”等。在区域和多边层面，特朗普先后退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP），中止跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）谈判；重谈北美自贸协定（NAFTA）和美韩自贸协定；公开批评世界贸易组织（WTO）运行效率并试图规避WTO仲裁框架，否决WTO人事任命等。一年来，在“美国优先”的政策背景下，美国对多边机制和多边机构的支持力度显著下降，相继退出《巴黎气候变化协定》、联合国教科文组织、联合国框架下的《全球移民协议》等多边合作框架，对世界银行等多边开发机构增资持消极态度，并削减联合国行政预算。

（二）对华经贸政策展现两面性

竞选时期，特朗普大打“逆差牌”，多次就贸易逆差问题对华施压，指责中方操纵人民币汇率、向美倾销廉价产品、对美输华产品征收“重税”，“偷窃”美国就业岗位和知识产权。上任后，特朗普一改竞选中的强硬立场，对华政策呈两面性。一方面采取较积极务实的态度推进中美合作特别是经贸领域合作。2017年，通过三次元首会晤和首轮中美全面经济对话，双方在商品贸易、市场开放和国际合作方面取得积极进展。另一方面，特朗普为改善贸易逆差，对华发起了几乎“全套”贸易救济调查，在开展“反倾销”“反补贴”及“337”调查等常规性调查的同时，启用“301”条款、“232”条款及“201”条款非常规贸易救济措施发起调查，并出现由商务部等政府部门“自主”发起对华调查的案例。2017年底以来，特朗普对华经贸政策的强硬取向加剧，包括叫停蚂蚁金服收购速汇金、华为与AT&T分销协议等投资合作项目，对涉及中国企业的洗衣机和太阳能电池板进口实施保护性关税等。

三、政策效果

（一）经济增长持续向好，货币政策正常化有序推进

特朗普执政首年，美国经济基本延续奥巴马后期稳步增长态势，2017年GDP增长2.3%，明显高于2016年的1.5%。失业率降至4%左右，基本实现充分就业，通胀逐步向2%靠拢。市场方面看，美三大股指近一年来屡创新高，房地产市场量价齐升，消费者信心空前高涨，消费信贷规模甚至已恢复到金融危机前水平。这其中，既有美国经济连续9年正增长的周期性因素，也离不开特朗普上任首年大刀阔斧地破旧立新，为企业和居民注入了强心剂。可以预见的是，随着特朗普税改落地，美国经济增长短期将再次得到提振，2018年全年经济增速有望超过3%。

基于持续改善的就业市场和稳中有升的通胀水平，美联储2017年3次加息，并从10月份开始启动“缩表”，逐步退出全球金融危机后的非正常货币政策，为应对未来潜在风险预留政策空间。从美经济实际表现来看，加息和缩表并未对美经济增长造成显著影响，也未在全球资本市场引发明显波动。2017年底，特朗普提名共和党人鲍威尔接替耶伦出任新一届美联储主席，并将在2018年再提名1名副主席和2名理事。短期看，美货币政策正常化进程有望按市场预期的节奏有序推进，美联储在保持独立性的同时，与行政当局的协同或进一步加强，共同维护美国经济健康发展。

（二）驴象之争未见缓和，相互掣肘延滞经济议程

2016年大选中，共和党同时赢得总统和国会选举，美政坛再次出现“一致政府”局面。但从运行首年的情况看，“一致政府”并没有发挥出明显的效率优势。民主党虽然处于少数地位，但从提名内阁成员开始，凡是特朗普支持的，民主党大多集体反对，而共和党内部建制派和反建制派的矛盾同样存在，党内难以形成统一声音。由于立法程序屡屡受挫，特朗普不得不更多地依靠总统行政令施政。近期“政府关门”再一次暴露出两党矛盾和共和党党内分歧，未来特朗普推动大规模基础设施投资计划、废除奥巴马医改等经济议程，难度将进一步上升。

（三）对外政策不确定性犹存，美国际公信力下降

一年以来，特朗普秉持“美国优先”战略，以提振美国国内经济与就业为目标，行事风格较前几任总统明显不同。无论退出TPP和巴黎协定，还是重谈北美自贸协定和美韩自贸协定，特朗普以美国利益优先，更注重具体务实成果特别是实实在在的商业成果，并不一味死守所谓的西方“价值观”和“评价标准”，更不过多考虑美国在全球经济体系中的责任义务，凸显出“重双边、轻多边”“重利轻义”的倾向。受此影响，美国际领导力和公信力相对下降。

四、几点看法

（一）美国经济短期无忧，中长期有潜在风险

2017年美国经济稳步向好，在特朗普当选伊始走出了一波股债汇齐涨的“特朗普行情”。短期内，税改将进一步增强美国经济增长的内生动力，而受益于全球经济复苏，美国商品和服务的海外需求有望进一步扩大，主要国际机构普遍上调美2018年经济增长预期至接近3%的水平。中长期看，美联储预测美经济潜在增长率仅为1.8%左右，实际经济增速已超过潜在增速，未来美国经济持续增长将更依赖全要素生产率的提高，减税和大规模基础设施投资等扩张性政策，短期有效，中期不排除经济过热、结构性失衡加剧甚至引发经济硬着陆风险。未来几年，税改、加息和婴儿潮退休等因素将进一步加重联邦财政负担，能否妥善应对赤字和债务压力，将直接影响美国经济前景、宏观政策走向和金融市场稳定。

（二）中期选举因素上升，警惕特朗普提前“跛脚”

特朗普执政首年，尽管整体民意支持率偏低，但在共和党选民中仍保有较高声望，九成共和党选民认为特朗普执政首年“非常成功”，超过四成共和党选民认为特朗普取得了包括税改在内的“重大胜利”。较乐观的预测是，若税改的经济效应得以充分释放，特朗普或在2018年扭转颓势，进一步稳固政局。但近期共和党在阿拉巴马州地方参议员改选中失利，以及多数民众将政府“关门”归咎于共和党和特朗普，预示中期选举或将非常胶着。由于特朗普在执政首年没能有效弥合党派裂痕，两党之争和共和党内部分歧有愈演愈烈之势，围绕中期选举，各方势必展开更为激烈的博弈，一旦民主党拿下参众两院任一多数席位，特朗普或提前面临“跛脚”。

（三）谨慎应对“美国退出”带来的消极影响

特朗普就任以来，在国际经济治理特别是多边治理框架下主动收缩，一定程度上放弃了部分规则制定权和领导力，突出表现在退出TPP协定和巴黎气候协定、退出联合国教科文组织、减少对联合国等多边机构财政支持。这种重视短期利益和经贸利益，忽视国际规则和秩序的做法对美国自身损益尚难判断。但对国际社会来说，由于美国“退出”，部分国际治理体系受到冲击，可能出现潜在国际权力真空问题。对我国而言，一方面应冷静观察并研判特朗普相关政策的后续发展和对国际格局的实质影响；另一方面，应详细评估我国更深入参与国际治理和规则制定所需的资源和代价，有所为有所不为。

（四）警惕中美贸易摩擦风险上升，做好应对中美局部“贸易战”的准备

由于近一年来美对华贸易逆差并未出现明显改善，特朗普经贸领域对华立场呈日趋强硬之势，2018年中美贸易摩擦风险上升是大概率事件。正如习近平总书记指出的，“既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险的高招”。我国应做好预案，制定反制措施，妥善应对美对我发动局部“贸易战”。目前，美国部分对华出口商品占美出口总量比重较大，可拟定“报复”清单，选择进口量大、产地集中、影响敏感的特定产品征收关税。同时，考虑到特朗普一贯谋求现实利益，可将我扩大开放方针与反制美对我打“贸易战”相结合，对欧、日等美贸易竞争对手定向开放国内市场，特别是服务贸易领域，以敲打美国，回应美方可能发起的贸易争端。

（五）以全面经济对话和中美经济合作一年计划为抓手，继续做好对美经济工作

作为全球最重要的双边关系，中美关系不仅关系两国福祉，更牵动着世界形势。一年以来，在两国元首的战略引领和双方各层面的协同努力下，中美关系特别是中美经济关系总体保持了稳中有进的积极态势。但近期随着中美贸易逆差持续扩大，美国内阻华遏华的声音上升，特朗普对华立场日趋强硬。从现在到2020年是特朗普第一任期，也是我国全面建成小康社会的决胜期，我国应从实现“两个一百年”目标的战略高度看待中美经济关系，继续利用好“全面经济对话”等沟通机制，加强与美方各个层面的沟通协调，做实中美经济合作一年计划，用特朗普看重的务实成果拉住美方，在经贸和更广泛领域内寻求更多利益契合点。