当前江苏财政经济运行情况分析

胡士春 高玮 林青青

2017年以来，江苏深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新思路新战略，认真落实党中央、国务院各项决策部署，坚持稳中求进工作总基调，自觉践行新发展理念，以深化供给侧结构性改革为主线，紧紧围绕“两聚一高”奋斗目标，统筹做好改革发展稳定各项工作，积极推进经济增长方式转变和经济结构战略性调整，为全省经济发展注入强大动力。

一、江苏经济运行情况

2017年前三季度，全省经济运行保持了总体平稳、稳中有进、稳中向好的态势，经济发展的质量和效益进一步提升。主要经济指标走势回升趋稳，结构调整成效明显，新型动能发展壮大，发展质效稳步提升，人民福祉持续改善。全省地区生产总值62604.5亿元，按可比价格计算，比上年同期增长7.2%，其中，第一产业增加值2135.1亿元，同比增长2.1%；第二产业增加值28879.2亿元，同比增长6.6%；第三产业增加值31590.1亿元，同比增长8.1%。一般公共预算收入6022.5亿元，同口径增长5.1%；固定资产投资37498.2亿元，同比增长7.5%；社会消费品零售总额23161.7亿元，同比增长10.9%；外贸进出口总额29302.7亿元，同比增长20.2%；9月末，全省金融机构人民币贷款余额100523.6亿元，同比增长12%，比年初增加9416亿元。具体来看，前三季度经济运行有以下几个特点：

一是经济发展质量和效益不断提高。体现在：产业结构不断优化。首先，农业生产总体平稳。前三季度，全省实现农林牧渔业增加值2294亿元，比上年同期增长2.4%，同比提高1.6个百分点，秋粮有望再获丰收。其次，工业增长稳步回升。前三季度，全省规模以上工业增加值同比增长7.5%，比上年回升0.1个百分点；先进制造业贡献提升，高新技术产业产值5.47万亿元，同比增长14.5%，占规上工业总产值比重达42%；战略性新兴产业实现产值4万亿元，同比增长13.4%；新产品产值快速增长，达1.1万亿元，同比增长14.3%；工业出口稳中有升，全省规上工业企业实现出口交货值1.8万亿元，同比增长9.8%。第三，服务业保持较快增长。前三季度，全省服务业增加值同比增长8.1%，高于GDP增速0.9个百分点，占GDP比重达50.5%。与此同时，居民收入、企业利润、财政收入“三个口袋”增长呈现加快态势。前三季度，全省居民人均可支配收入26530元，同比增长8.9%，增速比一季度、上半年分别加快0.5个、0.1个百分点；城镇常住居民可支配收入33161元，增长8.4%，比一季度、上半年分别加快0.3个、0.1个百分点；农村常住居民可支配收入14504元，增长8.7%，比一季度、上半年均加快0.3个百分点，居民收入增长小幅加快态势明显。企业效益亦保持较快增长，全省规上工业、服务业企业盈利状况明显改善。1-8月，全省规模以上工业企业利润总额7120亿元，同比增长15%，增速比上半年回升0.6个百分点；规模以上服务业企业营业利润792.3亿元，同比增长21.6%，比一季度、上半年分别提升17个和3个百分点。

二是供给侧结构性改革扎实推进。“三去一降一补”重点任务取得了良好成效。原煤、钢铁、化工、水泥等传统行业的过剩产能逐步有序化解，市场供需关系得到改善，行业获利能力、生产效率稳步向上。前三季度，全省退出钢铁产能584万吨、水泥240万吨。煤炭行业去产能深入推进，全省煤炭产量在2016年大幅下降的基础上，同比继续减少。前三季度，全省原煤产量完成958.32万吨，同比减少67.92万吨，下降6.62%。房地产去库存因城施策，成效良好。9月末，全省商品房待售面积同比下降13.3%，降幅比上半年扩大0.4个百分点；其中住宅待售面积下降21%，降幅比上半年扩大1.6个百分点。企业杠杆率继续回落。1-8月，全省规上工业企业资产负债率为51.9%，同比下降0.7个百分点。降成本减轻企业负担。1-8月，全省规上工业企业每百元销售收入中的三项费用6.74元，同比减少0.12元；成本费用利润率为6.79%，同比提高0.17个百分点。补短板力度加大。前三季度，全省固定资产投资中，水利管理业、生态保护和环境治理业、公共设施管理业、水的生产和供应业分别增长30.7%、28.5%、19.7%、30.6%。

三是发展新动能不断培育。制定人才政策26条，科技创新政策40条等，加大引才引智力度。建设省技术产权交易市场并上线运行，企业自主创新能力明显加强，全省企业创新率超过50%，位居全国第一。在给予优惠政策和资金扶持的基础上，加强制度创新和供给，更多地用“市场激励”代替“市长奖励”，营造更为宽松、更为公平的社会氛围，把全社会创新活力和创造积极性充分激发出来。深化行政审批制度改革、商事制度改革，推进“放管服”改革等都为企业创新提供便利。持续加快创新平台载体建设，完善双创基地建设。积极推动新旧动能转换，大数据、云计算、物联网等新技术得到广泛应用，网络消费、体验式消费、共享经济等消费模式发展迅猛，消费成为经济增长的首要动力，消费驱动型发展模式初步形成。

四是区域发展更趋协调。在2016年江苏省第十三次党代会上，省委省政府对苏南、苏中、苏北的发展分别提出了新的要求，力求在更高层次上统筹区域发展，摈弃传统“苏南、苏中、苏北”地域划分的概念，按功能谋划“1+3”全省区域发展新格局。其中“1”指由沿江八市组成的扬子江城市群。“3”指沿海经济带、徐州淮海经济区中心城市及苏北生态经济区建设。其中，扬子江城市群重在集群发展、融合发展，作为全省经济发展的“发动机”。沿海地区主攻现代海洋经济，是潜在的增长极；徐州通过建设淮海经济区中心城市，拓展江苏的发展纵深；江淮生态经济区重在展现发展的生态价值、生态优势、生态竞争力。可以说，几个功能区板块各有侧重，各具特色和优势，共同支撑江苏发展的未来。“1+3”重点功能区战略是江苏发展布局的重构和调整，必将以新的发展布局重塑江苏发展优势，实现经济社会发展的深刻转变。

五是生态文明建设取得新进展。强力开展“263”专项行动，以绿色发展为方向，以减煤、减化工为目标，大力开展环境整治和生态修复。坚持生态与发展相统一，着力打造绿色产业体系，促进产业结构进一步变“轻”变“绿”。致力于加强生态基础设施建设，推进生态治理和环境保护，不断增强生态环境的承载力。

总的来看，江苏经济发展更趋稳定，逐步向好，经济发展质量和效益不断提高，发展新动能不断加快，区域发展更趋协调，绿色生态稳步推进。

二、江苏财政运行情况

（一）财政收支情况

2016年，江苏全省一般公共预算收入8121亿元，同口径增长5%，税收占比80.4%，其中省级一般公共预算收入647亿元；全省一般公共预算支出9982亿元，增长3.0%，其中省级一般公共预算支出966亿元。2017年1-10月，江苏全省一般公共预算收入完成6796.04亿元，同口径增长5.4%。其中，税收收入完成5598.87亿元，同口径增长4.2%；非税收入完成1197.17亿元，同口径增长11.4%。全省税收占比为82.4%。财税运行主要特点有：

一是财政收入增幅缓中趋稳。2017年以来，江苏省财政收入增长由缓转稳，并略有回升。从各月增幅看，前10个月累计增幅分别为5.8%、2.8%、1.7%、2.0%、2.7%、2.3%、2.9%、3.8%、5.1%和5.4%，总体呈现缓中趋稳态势，特别是下半年以来回升明显。从各月规模看，月度间总体较为均衡。从增收结构看，税收收入增长4.2%，增幅逐月回升；非税收入增长11.4%，增幅总体回落。从收入质量看，全省税收占比基本保持在80%以上，一直高于全国地方平均水平。

二是国内增值税保持较快增长。2017年1-10月，全省国内增值税完成1576.33亿元，同口径增长14.3%。其中，免抵调库收入完成253.62亿元，同口径增长39.9%；如剔除该因素，增值税直接收入完成1322.71亿元，同口径增长10.4%，增幅较上半年和前三季度分别提高3.1个和0.2个百分点。直接收入增长较快，主要是企业申报销售形势较好，自2016年4月份起，全省工业申报销售已连续19个月实现正增长，最近12个月增幅均超过10%，1-10月增幅达19.7%，比上年同期提高10个百分点以上。值得关注的是，江苏增值税直接收入增幅低于申报销售增幅，主要是工业增值税进项和销项增幅“倒挂”所致：2017年以来江苏省工业品出厂价格指数和购进价格指数双双回升，但购进价格比出厂价格回升得更快，导致1-10月工业增值税进项税金（25.5%）比销项税金增幅（23.3%）高2.2个百分点，从而拉低了当期增值税增幅。

三是改征增值税降幅收窄。2017年1-10月，全省改征增值税完成786.19亿元，同比下降30.0%，降幅较上半年和前三季度分别收窄15.3和3.7个百分点。从新改革四大行业看，转换率已由5月末44.8%的最低点回升至10月末的60.9%，其10月当月改征增值税合计增长13.9%，其中金融业增长12.1%（累计降幅由上月的10.4%收窄到6.0%）；生活服务及其他服务业增长29.0%；建筑业增长93.3%（2016年同月基数较低，仅完成14亿元，平常月份一般在20亿元以上）；房地产业下降12.8%，主要仍是一系列房地产调控政策对房产销售影响的体现。

四是两项所得税增速不一。2017年1-10月，全省企业所得税完成1126.17亿元，增长19.2%，增幅较上半年和前三季度分别回落6.6个和0.5个百分点。当年预缴收入和汇算清缴上年收入均增长较快。一方面，当年所得税预缴收入增收较多，其中国税部门查账征收企业的申报利润1月份增长27.1%、4月份增长30.3%、7月份增长15.3%、10月份增长13.2%。另一方面，汇算清缴上年收入较2016年同期增长38.8%，主要是房地产业因2016年销售形势较好而在2017年汇缴入库较多。1-10月，全省个人所得税完成335.87亿元，增长0.6%，增幅较上半年和前三季度分别提高0.6个和2.6个百分点。其中，工资薪金所得个税增长26.2%，保持了较快增长态势；而限售股转让所得个税大幅下降82.5%，拖累了个人所得税的总体增幅。

五是中小税种总体增长较快。2017年1-10月，全省中小税种完成1774.31亿元，增长11.8%。其中，耕地占用税增长118.0%，主要是部分以前年度税款集中在2017年入库；契税增长50.1%，主要是前期较好的房地产销售形势在契税上的滞后反映；房产税和城镇土地使用税分别增长15.5%和12.7%，主要是加强征管和城镇土地使用税税额标准提高等因素影响；车船税增长9.2%，反映江苏汽车保有量稳步增长以及汽车排量由小到大的消费升级趋势。此外，土地增值税下降5.3%，主要是省内部分地区下调了预征率；城市维护建设税下降2.1%，主要是受作为主税的改征增值税下降的影响。

六是非税收入增幅回落。2017年1-10月，全省非税收入完成1197.17亿元，同口径增长11.4%，较上半年和前三季度分别回落7.1和3.9个百分点，回落之势明显。目前非税收入增幅相对较高，主要是2016年同期基数较低（下降7.9%）。其中，专项收入下降0.5%；行政事业性收费收入微增1.1%，国家和省各项减费降负措施得到积极落实；国有资源（资产）有偿使用收入同口径增长28.1%，其增收额占整个非税收入增量的60.7%，是拉高非税收入增幅的主要因素。

七是重点支出保障有力。2017年1-10月，全省支出预算执行进度达79.8%，较上年同期加快0.5个百分点，支出均衡性进一步提高。教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生、住房保障等重点支出增幅均高于支出总体增幅。全省“八项支出”完成6386.65亿元，增长8.0%，增幅较上半年（17.6%）和前三季度（8.9%）均有所回落。其主要原因：（1）江苏落实积极财政政策要求，切实加快支出进度，必然导致支出增幅前高后低。许多民生重大支出提前在上半年安排支出，在全年支出规模既定的前提下，三季度支出规模相对偏小，增幅有所下降。（2）下半年起，各市县认真落实财政部关于支出列报方式的规定，将以前部分地区在年度中间按权责发生制列支的不规范做法，全部调整为在年末按权责发生制列支，也导致了1-10月支出增幅低于上半年。

（二）当前江苏财政体制

一是中央对江苏体制情况。（1）按收入级次划分，2016年在江苏产生的中央级收入为7030亿元，其中：上划中央四税5295亿元，进口货物增值税、车购税、关税等其他税收1663亿元，新增建设用地土地有偿使用费、海域使用金等非税收入50亿元。（2）2016年江苏上解中央支出210亿元。（3）2016年中央补助江苏收入1615亿元，其中：返还性收入748亿元、一般性转移支付收入355亿元、专项转移支付收入512亿元。

二是省对市县体制情况。2007年起，江苏全面实行省直管县财政体制。目前，与省财政直接办理结算的有13个设区市和41个县（市）。2016年省对市县税收返还及补助支出2328亿元，市县上解省收入1300亿元。为了适应国家全面营改增和增值税收入划分改革的需要，省政府决定自2017年起调整完善省以下财政管理体制，新体制主要包括：（1）收入划分。省级收入主要包括中央和省属九大行业企业（铁路运输、电力、新闻出版、盐业和农垦、烟草、移动通信、高速公路、彩票、其他省属企业）缴纳的各项收入等。除中央和省级收入外的其他收入属于市县收入。（2）省对市县集中。省级对市县增值税（50%部分、包括国内增值税、改征增值税和营业税）、企业所得税（40%部分）、个人所得税（40%部分）超2016年基数部分统一集中20%，资源四税（房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税）、罚没收入超2013年基数部分统一集中20%。耕地占用税总量集中20%。（3）省对市县补助。除老体制固定基数补助外，省对市县给予一般性转移支付（如：均衡性转移支付、县级基本财力保障奖补、生态补偿转移支付等）和专项转移支付补助。

三是省以下财政事权和支出责任划分改革。（1）实施基本公共服务改革。制定出台《江苏省“十三五”时期基本公共服务清单》，将基本公共服务主要范围确定为基本公共教育、基本就业创业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育、基本公共交通、环境保护基本公共服务、残疾人基本公共服务十个领域，并同步明确各领域的保障标准和各级政府支出责任。清单还以列表形式向社会公布，作为政府履行职责和公民享有相应权利的依据。（2）推进部门领域改革试点。2017年江苏着手在工商管理、食品药品监督、质量技术监督、安全生产监督、审计等五个领域率先开展省与市县财政事权和支出责任划分改革试点。目前相关方案正在征求市县政府意见，将按程序报省委、省政府批准后实施。

（三）江苏地方政府债务

一是债务规模符合管理要求。截至2016年底，江苏省政府债务余额10915.35亿元，比上年增长3.76%，主要为发行的新增债券；其中，一般债务6413.98亿元，占比58.76%；专项债务4501.37亿元，占比41.24%。财政部核定江苏2016年末政府债务限额11830.3亿元，其中一般债务限额6865.2亿元，专项债务限额4965.1亿元。江苏政府债务余额及分项余额均在财政部下达限额内，符合政府债务余额限额管理要求。政府债务余额中，省级476.53亿元，市级（含区）7052.15亿元，县级3386.67亿元。

二是债务风险可控。江苏政府性债务主要用于基础设施建设和公益性项目，弥补了公共财力的不足，推进了城镇化建设，推动了民生改善和社会事业发展。其中用于土地收储的债务形成了大量土地储备资产；用于城市轨道交通、水热电气等市政建设和高速公路、铁路、机场等交通运输设备的债务，不仅形成了相应资产，而且大多有较好的经营性收入；用于保障性住房建设的债务，也有相应资产、租金和售房收入等等。按照财政部向全国人大报送口径计算，江苏2016年债务率为62.9%，远低于国际通用的100%政府债务风险控制水平。从总体上看，江苏省政府债务风险处于可控范围。

三是防范措施得当。（1）加强制度建设。2016年，省政府出台了《关于加强政府性债务管理的实施意见》，对全省政府性债务管理工作进行了全面部署。2017年，省政府出台了规范政府融资行为防范化解政府性债务风险的政策意见，明确要求各市县区人民政府，严格落实政府性债务管理责任，积极稳妥化解政府性债务。（2）认真整改不规范融资行为。转发财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，开展政府融资担保清理整改工作，规范政府和社会资本方的合作行为，7月底全省已初步完成了清理整改工作。转发财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，要求市县对政府购买服务行为进行全面排查，对存在违法违规问题的要迅速采取有效措施，全省清理整顿工作取得了阶段成效。（3）继续规范政府债务预算管理和限额管理。将政府债务收支全部相应纳入一般公共预算和政府性基金预算管理，严控政府债务增量，各市县政府债务余额均低于同级人大批准的债务限额。

（四）省以下转移支付制度

一是完善专项转移支付管理制度。制定《江苏省省对市县专项转移支付管理办法》（苏财规〔2016〕28号），对省对市县专项转移支付进行科学分类，明确了省对市县专项转移支付的设立和调整，及预算编制，资金申报、审核和分配，预算执行，绩效管理等各环节的操作规程和工作要求。会同省信用办出台《省级财政专项资金管理应用信息的暂行规定》（苏财规〔2016〕10号），要求省级专项资金在项目申报、资金审核、跟踪监督等环节全面应用信用信息；中央下达江苏的专项转移支付资金，参照省级专项资金管理中应用信息的相关要求执行。印发《江苏省财政厅关于进一步加强省级涉企专项资金管理的意见（试行）》（苏财预〔2016〕83号），从涉企资金的设立、管理、分配、信息系统使用等方面，进一步加强包括省对市县专项转移支付用于企业补助资金在内的省级涉企专项资金的管理。印发《江苏省省级财政预算管理工作规程》（苏财预〔2017〕46号），从预算编制、执行与调整、提前下达、结余结转等方面，进一步明确和规范中央与省级转移支付管理的内部工作分工及要求。

二是调整优化转移支付结构。落实《预算法》和人大提出的财政转移支付以一般性转移支付为主的要求，逐步增加一般性转移支付的规模，力争到2019年将一般性转移支付占全部转移支付的比重提高到60%以上。推进专项改一般，将按标准或因素测算分配可由市县统筹使用的专项资金，按规定列入一般性转移支付。2017年江苏省有46项专项转移支付、306.38亿元改为通过一般性转移支付下达。专项转移支付改列一般性转移支付后，允许市县在完成项目任务的情况下，统筹使用结余资金。专项转移支付预算总体增长幅度原则上应当低于省对市县一般性转移支付预算总体增长幅度。在整体压缩专项转移支付的前提下，优化专项转移支付的内部结构，加大教育、社保、医疗卫生、农林水等重点民生领域的投入力度。

三是清理整合转移支付资金。在横向上，推进部门内和部门间的专项整合，充分发挥资金倍增效应。压缩专项资金数量，严格控制“大项套小项”，部门专项资金项目个数只减不增，原则上每个部门管理的专项转移支付不超过3个。2017年省级政府部门专项资金较2012年启动整合时减少70%。在纵向上，探索省对市县转移支付资金整合，给予市县更多自主分配权。推动现有59项省级涉农专项资金整合为六大类。探索在12个省级重点帮助县自主开展统筹整合使用财政涉农资金试点，切实解决涉农资金、政策“碎片化”问题，进一步推动简政放权。

（五）创新促进经济增长的支持方式

江苏财政主动适应经济发展新常态，牢固树立新发展理念，积极发挥财政的“稳定器”和“调节器”作用，综合运用多种政策措施为经济增长和转型升级加力增效。

一是推动供给侧结构性改革任务落实。2016年以来，统筹省以上奖补资金超过20亿元，支持钢铁、煤炭、水泥等行业平稳推进去产能。全面落实国家和省减税降费政策，2016年全省降低实体经济企业负担1070亿元，2017年减轻企业税费负担超过1300亿元。调整支出结构，支持补齐民生、区域、交通基础设施等发展短板。2016年省财政向苏北的转移性支出超1000亿元，“十三五”期间省财政将安排520亿元支持苏北关键工程。

二是大力支持创新驱动和转型升级。（1）优化省级科技专项支持方式，将省级科技专项资金整合为六大专项（2017年安排约48亿元）。对科技资金实行分类管理，对公益类项目，通过无偿拨款、后补助、政府购买服务等方式予以支持；对市场导向类项目，通过普惠制方式或基金等市场化方式予以支持。（2）支持打造创新驱动高地，2017年省级安排苏南专项10亿元，重点投向高新区、重大科技载体等领域，大力支持苏南国家自主创新示范区建设。（3）支持培育科技体制改革“试验田”。2014-2017年省财政安排14亿元，支持省产业技术研究院探索“一所两制”、项目经理制等改革。（4）引导企业加大技改和研发投入。出台技改综合奖补政策，“十三五”期间省财政安排20亿元，对省内实施技术改造的规模以上工业企业，依据企业技改投入和新增税收贡献情况给予奖补。建立企业研发投入普惠性补助政策体系，2017年安排10.9亿元，依据企业研发投入情况按5%-10%予以补助。（5）支持培育壮大战略性新兴产业。2013-2017年，省财政累计安排47亿元，围绕省定的十大战略性新兴产业，支持重大关键技术研发和产业化。

三是积极推进投融资体制创新。（1）推进财政资金改基金，省级已设立省政府投资基金和各类专项基金共17只，省财政累计投入187.66亿元。省政府投资基金于2015年9月正式成立，截至2017年8月底，省政府投资基金累计对外认缴出资210亿元，与40余个投资主体开展合作，发起设立或参与出资基金49只，基金总规模超过2100亿元，拉动社会投资约1900亿元。（2）创新政银合作融资支持政策，全省科技型中小企业贷款风险补偿资金池总规模近12亿元，累计撬动科技贷款超过500亿元。以“两无四有”为审贷标准的“小微创业贷”累计投放额达375亿元。

（六）规范政府与社会资本合作（PPP）

一是PPP模式在各地区各领域得到广泛应用。截至2017年11月，全省PPP入库项目633个，总投资12467.85亿元，涉及交通、旅游、养老、医疗、污水、垃圾处理等17个领域，在全国范围内率先实现省、市、县三级政府PPP入库项目全覆盖。加快PPP项目实施步伐，所有入库项目中208个项目已落地，总投资4205.65亿元，吸引社会资本3474.69亿元，项目平均合作年限18年，社会资本股份平均占比80.27%，化解地方政府债务108亿元。

二是逐步健全财政支持PPP模式体制机制。省财政对列入省以上试点的PPP项目给予前期费用补贴。出台PPP项目奖补资金管理办法，对符合要求的部省示范项目，按社会资本方出资的资本金1%-5%给予奖补。2016年安排奖补项目23个，奖补资金1亿元，2017年已安排首批奖补项目12个，奖补资金8808万元。鼓励现有财政专项补贴资金优先支持PPP项目。

三是全力推动PPP基金落地运行。2016年，省财政厅设立由财政发起、社会资本参与的省级PPP融资支持基金，基金总规模100亿元，通过股权投资等形式，为省内已落地的PPP项目提供融资增信支持，降低PPP项目融资成本。目前，基金已投资项目20多个，投资规模50.01亿元，带动项目投资737亿元。2017年，省财政还与财政部发起设立的中政企合作基金联合组建“中政企江苏省PPP合作基金”，基金总规模45亿元，目前已签约投资项目4个，投资金额31.74亿元。

四是规范政府和社会资本合作发展。2017年省财政厅出台《江苏省财政厅关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（苏财金〔2017〕92号），规定地方政府参与PPP项目时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对PPP项目提供担保或者出具任何还款承诺；规范PPP项目入库审核，优先选择“两个强制”项目、政府平台存量项目以及有现金流、使用者付费项目进入PPP项目库；强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，当PPP项下财政支出责任达到当年一般预算支出10%时，一律不得安排新的政府付费PPP项目。

（七）全力保障和改善民生

按照建机制、保基本、兜底线的思路，全力保障和改善民生。近年来，认真贯彻落实省委、省政府“富民33条”政策，全省公共财政支出75%以上用于民生，省级财政民生支出比重达80%。

一是着力提高居民收入。2012-2016年省财政累计投入50.81亿元，全面落实各项就业创业扶持政策，推动创业就业富民。及时足额落实社保提标、提档、提补政策，企业职工人均养老金从2011年的每月1622元提高到2016年的2620元，城乡居民基本养老保险基础养老金从2011年的每人每月60元提高到2016年的115元。认真贯彻落实精准扶贫要求，“十三五”期间省财政安排超过60亿元支持实施脱贫致富奔小康工程。

二是支持教育优先发展。在全国率先建立覆盖各级各类教育的经费保障机制，并对拨款标准实行动态调整。江苏小学、初中生均公用经费财政拨款基准定额分别达到700元和1000元，江苏成为全国首个实现县域义务教育基本均衡全覆盖的省份。连续7年大幅提高省属高校生均拨款基本标准，2017年达1.2万元。2017年，在安排17亿元继续支持实施高校内涵发展四大工程的基础上，安排8.4亿元支持江苏高水平大学建设。

三是支持深化医疗卫生体制改革。2012-2016年，全省一般公共预算医疗卫生和计划生育支出2817.36亿元，年均增长14.4%。2017年，江苏城乡居民基本医疗保险政府补助标准提高到年人均不低于470元。省财政安排15亿元，支持公立医院综合改革和保障基层医疗卫生机构运转，全面落实基本药品零差价政策。

四是大力支持生态文明建设。2012-2016年，全省一般公共预算节能环保支出1254.35亿元，年均增长10.1%。实施生态补偿转移支付。对省生态红线区域保护规划中的自然保护区等15类区域，按照因素法测算分配资金，并对生态保护工作成效较好的地区予以奖励。2013-2016年，省财政累计下达生态补偿转移支付资金55亿元。创新环境经济政策。在全国率先出台水环境区域补偿办法，按照“谁达标、谁受益，谁超标、谁补偿”的原则，实行上下游“双向补偿”。制定出台与污染物排放总量挂钩的财政政策，强化各级政府环境保护责任。

三、当前财政经济运行中存在的问题

受国内外宏观经济环境及深层次矛盾影响，江苏供给侧结构性改革也面临一些新情况新问题，如产能退出难度加大，住宅市场防过热压力依然存在，部分领域补短板项目实施进度滞后，互联网金融和地方政府性债务风险有所累积等，这些矛盾和问题需要给予关注。

（一）经济运行中存在的问题

一是“去降补”深入推进仍有不少挑战。由于钢铁、煤炭等价格上涨，去产能工作难度加大；企业直接融资较困难，综合成本上升压力较大，实体经济困难没有得到根本缓解。

二是企业转型升级步伐还不够快。不少企业不知向哪里转型，有些企业没有能力转型，有的缺乏创新人才、资金，有的没有转型动力、小富即安，创新转型还没有成为企业的共识和行动。

三是房地产和金融风险隐患需要高度关注。房价上涨向热点城市以外蔓延，居民对房价上涨预期总体仍然较强，隐性风险没有消除而在后移；金融机构不良贷款余额和不良率实现双降，但逾期90天以上贷款、关注类贷款、互联互保不良贷款余额均有所上升，非正规金融活动风险需要重视。

（二）事权与支出责任划分改革中存在的问题

一是缺乏上级政策依据。目前，事权与支出责任划分改革的依据仅有国务院印发的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），这是划分各级政府提供基本公共服务职责的纲领性文件，但是国家基本公共服务领域和中央部门的财政事权和支出责任划分具体方案尚未出台。江苏在地方开展先行先试，有可能会与中央将来出台的相关政策规定不一致，提高改革的成本。

二是配合部门没有积极性。十八大以来，我国机构改革逐步推进，党的十九大报告更为明确要求进一步深化机构和行政体制改革，有的部门在事权划分改革中持有观望态度，认为可以在机构改革后再划分事权，有的部门则有畏难情绪，希望借鉴其他部门和其他地区的做法来推进改革。

（三）转移支付制度存在的问题

一是转移支付统筹整合难度大。上级下达的专项转移支付大多规定专款专用，下级财政部门能够在政策范围内统筹使用的，仅限于同一类级科目下，且须报经同级政府批准。少数部门对资金整合的认识不到位，过于看重部门权力和资金分配，整体资金绩效意识淡薄，推进资金整合不积极。

二是专项转移支付公开力度不够。专项转移支付项目较多，分配和下达也存在多个批次，难以检查资金公开的时效性等。部分专项转移支付资金由多个部门共管，在公开上存在职能交叉、推诿卸责等情况。

四、对策建议

（一）加强对事权与支出责任划分改革的顶层设计

建立事权划分的法律制度框架，合理界定政府与市场的职责边界的角度，既减少财政对市场经济的干预，又减轻财政支出负担。建立“以块块为主”“办法统一、资金统筹”的共担事权的支出责任分担办法，将各项共担事权的中央补助资金整合为一项补助资金，增强地方政府统筹安排中央补助资金提高财政资金使用效益的能力。

（二）控制政府债务风险

一是建立并落实严格规范的政府投资项目立项审核及财政承受能力评估机制。对于确需政府投资建设的项目，由发展改革部门在立项环节对项目的必要性以及资金来源的真实性、可靠性进行论证，由各级财政部门对拟立项项目进行财政承受能力的严格论证，超出财政承受能力的项目一律不得审批实施。债务风险高的地区，政府性投资项目须报上一级政府债务管理领导小组审批。

二是加快推动平台公司市场化转型。建议中央尽快出台指导意见，指导地方通过注入优质资产、规范财政补贴、完善治理结构等措施，加快推进融资平台市场化转型，使之成为按市场化原则运作的国有企业。在平台公司转型中，要依法划清存量债务中政府和企业的偿付责任，防止向政府转嫁债务。

（三）加强专项转移支付管理

一是建议中央财政大幅压减专项转移支付比重。专项转移支付不再分配到基层单位和具体项目，将小、散、乱及效益不高的专项改为一般性转移支付，增加一般性转移支付。

二是由一般性转移支付弥补地方财力缺口。对中央出台减收增支政策形成的地方财力缺口，应主要由中央通过一般性转移支付调节，不宜人为划定补与不补的区域。例如：对于中央出台的机关事业单位工资调整、养老保险改革等增支政策形成的地方财力缺口，建议中央财政通过均衡性转移支付给予东部地区一定补助。

三是建议中央加快推动事权与支出责任划分改革。提高一般性转移支付比重，压缩专项转移支付，前提是尽快完成事权与支出责任划分改革，明确中央政府、地方政府的“事、权、利”边界。否则事权与支出责任划分改革不到位，转移支付改革无法取得实质性突破。

（四）改革完善地方税制

一是加快建立科学合理的地方税体系。营改增全面推开后，地方主体税种缺失，亟需重新构建地方税体系。（1）加快推进消费税改革。调整消费税征收范围和税率，将征收环节由目前主要在生产环节改为销售环节，同时，将消费税收入划归地方，并授权地方根据本地资源、环境承载或者消费特征在消费环节开征其他品目消费税。（2）加快推进房地产税立法，并将房地产税纳入地方税。（3）逐步下放部分税权，赋予省级政府税政管理权限。对部分地方税，在中央确定税法要素的基础上，赋予省级政府一定范围内的税目选择、税率调整和优惠减免权限。（4）进一步健全科学规范的税收征管体系。加快税收征管体制改革，包括界定国地税部门职责，划清征管范围，加强国地税合作，进一步规范税收征管，提升征管效率等。

二是进一步理顺中央地方财政体制。建议根据《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），加快推动形成清晰的中央与地方财政事权框架。在明晰财政事权和支出责任的同时，进一步理顺中央和地方收入划分，建议调整所得税划分，一方面将企业所得税与个人所得税中央与地方分享比例由60%∶40%调整为50%∶50%，另一方面将个人所得税收入全部划归地方。

三是降低企业所得税税率。为实现普惠性减税的目标，提高我国企业所得税税负比较优势，建议降低企业所得税税率，由目前的25%下调至20%。

四是加快构建完善综合与分类相结合的个人所得税制度。我国个税实行的是分类税制，分类征收暴露出一些问题，如：收入来源多元化的高收入阶层缴税相对较少；忽略家庭负担，造成收入来源单一的工薪阶层缴税相对较多等。建议从以下三个方面完善综合与分类相结合的个人所得税制度：（1）将所有应税收入纳入课税范围，如财产所得等；（2）将住房按揭贷款利息、房租、子女教育、赡养老人、大病医疗等开支纳入个税扣除范围；（3）将个税起征点由3500元调整为5000元，充分体现税收的公平原则，更有效调节收入分配。