浅析社会保障基金的监管问题

●孔令江

社会保障制度是社会和经济发展的“稳定器”，作为社会保障制度的重要组成部分，我国社会保障基金专门用来补充和调剂人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出。截止到2017年末，我国社会保障基金资产总额为22231.24亿元。然而，我国社会保障基金在规模不断扩大的同时，也暴露出了诸多问题，亟待加强监管。

一、我国社会保障基金监管存在的问题

（一）监管法律体系不完善

目前我国的社会保障法律体系包括三个层次：一是宪法，它是我国的根本大法，为制定社保基金监管法律提供了依据；二是社会保障法，它是以宪法为指导而制定的具体法律规范；三是社会保障基金管理法，它是社保基金监管方面最具操作性的法规。我国已出台的如《社会保险费征缴暂行条例》《社会保险基金行政监督办法》等，层次较低，不具备法律的强制执行力，导致社会保障基金的监管缺乏法律解释和执行依据，不利于社会保障基金的管理。

（二）缺少专门监管机构，权责不清

我国社会保障基金监管在机构建设上也存在问题。《社会保险费征缴暂行条例》中规定“我国社会保险费征缴管理和监督检查工作由国务院劳动保障行政部门及县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责”，这就造成了社会保障基金的管理部门既是“运动员”又是“裁判员”的状态，监管部门同时充当了社会保障基金的委托人、运营管理者以及监管者的角色，形成自己监督自己的局面，导致监管不透明、监管无效等情形的发生。

（三）基金运营专业性较差

关于社会保障基金的投资方向，我国有严格的限制，大多数只能存入国有商业银行或者购买国债，极少一部分允许投资于证券。这就导致我国社会保障基金无法做到有效的保值增值。如在2004年、2007年、2008年和2010年我国的通货膨胀率部分或全部超过了同期银行定期存款利率，也就是说存于银行的社会保障基金投资收益率是跑不赢通货膨胀指数的。另外，地方各级财政专户由于缺乏有效管理，多数存款结构不合理，很多基金以活期存款的形式存入银行，因此造成了较为严重的利息损失。控制投资方向的初衷是保证社会保障基金的安全完整性，但在银行利率和国债收益率不断下滑而通货膨胀率不断上升的经济形势下，社会保障基金存得越多亏得越多，收益能力降低。

二、强化社会保障基金监管的对策

（一）完善法律框架，强化法律基础

社会保障体系的健康运行离不开法制基础，从目前情况来看，我国社会保障方面的法律还很不完善，社保基金的管理和监管缺乏法律指引。《社会保险费征缴暂行条例》《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》《失业保险条例》等立法层次低，缺少权威性，而且较为散乱，没有形成完整的法律体系，无法实现国家立法对社会保障基金监管的权威性和强制性。建议从根本上规范社会保障基金的监管问题，提高社会保障基金监管的立法层次和法律约束力。一是通过制定相关法律对我国社会保障基金监管进行规范，并继续完善和修订行政法规，实现社会保障基金的法制化管理。二是建立健全问责制，将责任落实到个人，明确流程与责任，使得社会保障基金能在公众的监督下透明公开地运行，这也降低了领导干部发生腐败的可能性。

（二）建立独立的社会保障基金监管机构

目前社会保障基金的监管部门既是管理者又是监管者，往往是多部门参与，如民政部门、社会保障厅或是商业保险公司等，权责不清。同时，各部门之间又相互独立，在处理问题时缺乏有效沟通，协调性和连续性较差。建议建立社会保障基金监管委员会，由其牵头，重新划分各部门的职责，统筹安排现有资源，进行专业化管理，并保障其有足够的独立性，能够依法处理社会保障基金运行中的问题。

（三）提高社会保障基金人员的专业素质

社会保障基金的监管涉及领域很广，涵盖经管法等学科，因而监管人员需要具备多学科、多领域的知识，不然难以胜任社会保障基金监管工作。所以，要提高社会保障基金的管理水平，首先要提高管理人员的专业素养。一是采用公开选拔方式，择优选取具备经管法等方面丰富知识和从业经验的工作人员；二是有针对性地对现有员工进行培训，努力提高监管队伍的专业素养。■