关于西部地区地方财政能力调研报告

中国财政科学研究院2017年“地方财政经济运行”西部调研组

近年来，西部地区经济高速增长和中央对西部地区转移支付，带来西部地区财政收入和可用财力的高速增长，但西部地区经济特点决定了其财政收入增长的不稳定性，以及因区域间财源竞争带来的财政能力的“马太效应”，需要在新旧动能转换以及财政体制改革发展中逐步化解。

一、关于调研省份财政能力的情况分析

（一）调研省份财政能力情况概貌

从全国范围来看，贵州和陕西两省属经济欠发达地区，2016年贵州省GDP总量和人均GDP在全国的排名分别为第25位和第29位，陕西省GDP总量排名第15位。但是，两省经济均保持高速增长，贵州省2016年GDP增速达10.5%，居全国第3位，陕西省GDP增速达7.6%，位居全国第16位。经济是地方财政能力的基础，在上述经济背景下，调研两省地方财政能力呈现出以下特征：

第一，贵州省近三年地方财政总收入增速低于GDP增速，但2017年前三季度增速高于GDP增速。

近三年，贵州省地方财政总收入呈增长态势，但增速在下降，从2014年的11.1%降至2016年的4.4%，且增速低于GDP增速（现价增速），但2017年前三季度，贵州省地方财政总收入为2031.93亿元，同口径增速达到17.7%，高于GDP的增速（10.1%），具体情况如图1所示。

图1 贵州省2014-2016年地方财政总收入与GDP关系

第二，贵州省近三年一般公共预算收入占地方财政收入的比重在65%左右。

2014-2016年贵州省一般公共预算收入占地方财政总收入的比重如表1所示，从中可以看出，近三年来贵州省一般公共预算收入占地方财政总收入的比重稳定在65%左右。

表1 2014-2016年贵州省一般公共预算收入占财政总收入的比重

第三，调研省份的一般公共预算收入中，税收收入占一般公共预算收入比重在65%-75%之间，呈下降趋势。

调研省份近三年一般公共预算收入的结构情况如表2所示。从中可以看出，调研省份一般公共预算收入中税收收入占比在65%-75%之间，呈下降趋势。税收收入占比走低的主要原因是由于部分基金预算中的非税收入调入一般公共预算所致。

第四，调研省份的财政自给率不足50%，且呈下降趋势，两省差异较大。

调研省份近三年财政自给率情况如表3所示。从中可以看出，两省财政自给率均不足50%，且呈下降趋势。贵州省更低，三年均不足40%，而陕西省的财政自给率也从2014年的47.7%下降至2016年的41.8%。

表2 2014-2016年调研省份一般公共预算收入结构情况

表3 调研省份2014-2016年财政自给率情况

第五，贵州省收支均向基层政府下沉，基层政府收支占全省的比重均在65%以上，且呈上升态势。

贵州省2015-2017年前3季度各级政府的收支情况如表4所示。从中可以看出，无论从一般公共预算收入还是从一般公共预算支出来看，区县级政府的收支规模和占比均较高，均在65%以上，且呈上升态势，从2015年的67.6%上升到71.4%。省和市级政府收支占比均在20%左右。

（二）调研省份基本财政能力评估分析

1.评估思路

从地方治理来看，财政为实现政府职能服务，相应一个地区财政能力的强弱，最终表现为一系列可观察的政治、经济、社会活动，并以这些活动的完成程度和质量来衡量。相应地方财政能力可从以下四个方面来衡量：

——确保社会和谐稳定的能力。从社会层面看，一是保证基本生存条件；二是这种基本保障的可持续能力；三是确保贫富差距在大众可接受的范围之内。具体可用人类发展指数中的营养不良率、人均寿命、就医率、入学率等指标来衡量。从文化、精神层面看，包括基本的社会道德水准、基本的社会诚信、基本的文化知识、基本的信仰和族群融合程度，这取决于政府在教育、文化建设方面的能力。可用族群融合率、不同学历人口比率、社会诚信度等结果指标，也可用政府投入的比率等中介指标来反映。

表4 贵州省2015-2017年前3季度各级政府财政收支情况

从公共治理来看，一是政府正常运转，尤其是基层政府能否及时化解社会矛盾，有效打击犯罪，维护社会治安；二是政府的服务能力、管理能力和与民众沟通能力；三是公众对公共机构的基本信任。这与政府行政成本的支付能力密切相关，可以用政府经费的保障面和保障率、犯罪率及其变化、信任度等指标来反映。

——促进经济可持续发展的能力。一是公共投资能力，包括筹资能力、投向的判断与决策、项目管理能力。如项目库的建设、必要的决策程序等是必不可少的，最终看公共投资效率，可以使用公共投资的宏观效果指标和项目效果指标。二是构建公平竞争环境的能力。这具体包括税收、收费的有序、规范和公平，政府购买性支出的透明、规范和公平，创业、创新者有良好的成长环境等。这是制度因素，其指标可用收费的法治化程度、预算的透明度指数等，也可用民间投资增长率、利润率、民营企业的增长率和就业率来间接反映。

调动、引导社会资源的能力（资源动员能力）。如贴息、担保、优惠、引导性投资、激励性补贴、补偿等手段。它是在一定的战略规划和政策目标下实现的。其反馈指标为这些政策手段的运用是否符合预定的目标，可用这类政策的创新率、民间资金的“挤入率”（挤入效应）和结构优化程度等指标来反映。

——保障省（区）内财政平衡的能力。除了全国性的财政不平衡，省（区）内的不平衡程度在东、中、西部也都普遍存在。保证省（区）内财政平衡的能力包括两个方面：一是解决横向不平衡问题。省（区）内各地（县）之间差距和差异，在财政上主要表现为财力差距，结果上表现为基本公共服务的差距。按照基本公共服务的定义，可以用各类中介指标（财力水平）和结果指标（基本公共服务）衡量这种差距；二是解决纵向不平衡问题，即省、市、县、乡之间事权、财权、财力之间的匹配不均衡。在事权既定的条件下，主要表现为财权或者财力的不平衡。在财权既定的条件下，则是事权或者财力的不平衡。在欠发达地区，主要是通过财力的调整来缓解纵向的不平衡。衡量纵向不平衡的指标包括下一级财政的赤字率、债务依存度、各种欠账等。

——有效应对突发公共事件的应急反应能力。现代社会已经步入风险社会，各种突发公共事件发生的频率较过去大大增加。缺乏这种应急能力会使财政运行经常处于紊乱状态。这方面的能力包括应对突发公共事件的制度安排和财力准备，如公共卫生事件、自然灾害、工业和环境事故、社会骚乱、对地方重要金融机构的救援等。衡量指标包括中介指标（如预备费规模及其占GDP或公共支出比率、可动用的其他资源等）和结果指标（如经济损失、死亡率的降低程度等）。

2.对调研省份财政能力的评估分析

地方财政能力是一个地区经济社会正常运转的重要支撑，从调研省份的情况看，贵州省和陕西省的地方财政能力保证了经济社会的和谐稳定运转，促进了经济可持续发展潜力，缩减了省内地区间财政资源差距，提升了应对突发事件的能力。

第一，保证了经济社会稳定和谐运转。

西部省份经济欠发达，财力有限。在有限的财力中，均将保民生、维稳定、促和谐作为地方财政的头等大事，相应两省民生类支出占比均为“大头”“重头”。

贵州省2016年九项民生类重点支出完成3038.07亿元，比2015年同口径增长10.5%，高于全省一般公共预算支出增幅2.6个百分点，占一般公共预算支出的比重达71.3%，比2015年提高1.7个百分点。同时，建立了城乡义务教育经费保障机制和中等职业教育生均拨款制度，启动实施了农村学前教育儿童营养餐改善计划。陕西省2016年财政民生支出合计完成3595.5亿元，占全省财政支出的81.9%。

陕西和贵州两省均为国家级贫困县数量排在全国前列的省份，相应扶贫也是地方财政工作的重中之重。2016年贵州省政府扶贫投入情况如表5所示。

表5 2016年贵州省政府扶贫投入情况单位：亿元

陕西省有国家集中连片特困地区县43个，国家扶贫开发工作重点县50个，贫困村7323个，目前尚有贫困人口186.7万人。2016年，陕西省省级财政扶贫专项资金增长44.3%，多方筹措资金近300亿元，支持易地扶贫移民搬迁、产业等“五个一批”精准扶贫，其中发行地方政府债券121.8亿元。据统计，2016年全省移民扶贫搬迁累计完成投资286.8亿元，开工建设安置房24.4万套。

第二，促进了经济的可持续发展。

对于欠发达地区而言，地方财政“既要吃饭，更要发展”，实现经济的赶超发展也是贵州和陕西两省地方财政的重要任务。贵州省2016年省级政府安排4.1亿元用于支持大数据产业发展，安排5000万元支持大数据发展应用。陕西省自2015年，由省政府投资56.7亿元推动成立了28只产业发展基金，截至2017年10月，产业基金总规模已达835亿元，还将带动778.3亿元的社会资本投资，财政投资乘数达到28.4倍。

基础设施是保证欠发达地区经济可持续增长的重要支撑。贵州省2017年基础设施投资2422.32亿元，比上年同期增长28.3%，增速高于上年同期7.2个百分点。陕西省2017年上半年基础设施投资3408.60亿元，同比增长30.9%。

地方财政对经济发展的支撑作用已经凸显。2010-2016年贵州省连续6年GDP增速居全国前三位。十八大以来，陕西省GDP总量从全国第17位提升至第15位，在西部地区的位次从第3位提升至第2位，GDP年均增速为9.8%。

第三，缩减了省内地区间财政能力差距。

中国地域的广大、人口的众多以及地区间发展的不平衡决定了省级政府（甚至市级政府）也要承担平衡省（市）内区域间发展的职责。贵州省和陕西省省级财政均承担着平衡省内区域间财政能力的职能，且达到了较好的效果。以陕西省为例，城市间一般公共预算收入差距非常大，如2016年，西安市一般公共预算收入为641.03亿元，占全部市级（包括区县）一般公共预算收入的比重为47.5%，而渭南市仅为65.69亿元，占比仅为4.9%，前者是后者的9.75倍。经过中央和省级二次分配后，二者差距明显缩小，西安市可用财力为942.5亿元，占全省市级（包括区县）可用财力的比重为26.7%，而渭南市可用财力为361.6亿元，占比为10.2%。前者是后者的2.6倍，二者差距远远低于一般公共预算收入的差距，具体情况见表6。

表6 2015-2016年陕西省区域间地方财政能力情况单位：%

第四，增强了对突发公共事件的应急反应能力。

如贵州省2016年，安全生产事故起数和死亡人数继续实现双降，刑事案件发案数持续下降，信访维稳、打击非法集资等社会稳定风险防控力度进一步加大，社会治安形势持续向好。

二、调研省份地方财政能力建设中存在的问题和成因分析

有限的财政收入与无限的支出需求之间的矛盾是永恒的，历史有之，东部有之，对于既要吃饭又要赶超发展的西部地区，这个问题更为突出和长久，也是个老生常谈的话题，无需赘述。本报告仅就近年来随着西部地区发展和各项财政改革的推进，西部地区独有或者更为突出的问题和成因进行分析。

第一，经济发展的“资源型”特征大大增加了财政收入的不确定性和波动性，增加了地方财政的运行风险。

资源丰富可谓是西部欠发达地区的普遍特征，我们所调研的贵州和陕西两省也不例外。贵州省是著名的矿产资源大省，有“西南煤海”之称。陕西省优质煤、石油、天然气等矿产资源全国著名，现已查明矿产资源储量潜在总价值42万亿元，约占全国的三分之一，居全国之首。

西部地区依托于资源而形成的经济特征非常明显，相应带来的财政收入的特征也非常突出：（1）依托于资源发展起来的能源产业（采矿业、冶金、电力）占比高，其财政收入贡献大。如在2012年大宗资源商品价格处于高位时，陕西省仅采矿业税收占当年国税总收入的比重高达32.7%。（2）税源集中。由于能源产业度较为集中，企业规模也多为“大鳄”级，相应税源也较为集中。以陕西省地税局为例，2017年前三季度纳税排名前10位的企业中，有7户为能源化工企业。2017年前三季度，重点税源共有5972户，共纳税540亿元，占全省地税收入的比重为82%，其中能源行业（煤炭开采业、采油炼油业和电力）的重点税源为649户，其数量占全部重点税源总数的比重为10.9%，但纳税总额为159.5亿元，占重点税源纳税总额的比重为29.5%。这意味着全省不足700家的能源企业，对地税税收收入的贡献近四分之一（24.2%）。（3）国有经济特征明显。陕西省地税局2017年前三季度纳税排在前10名的企业中，有9家企业为国有企业或国有控股。贵州省地税局2017年前3季度，纳税百强共缴纳税收172.54亿元，占全部税收的比重达27.85%。其中，国有及国有控股企业共86户，纳税规模达144.25亿元，占百强纳税额的83.60%，占全部地税收入的比重为23.3%。

“资源型”经济和税源特征决定了西部地区财政收入增长的不确定性和波动性。资源产品价格不但受国内宏观经济形势的影响，还受国际大宗商品市场波动的影响，从而导致西部地区财政收入波动性较大，增加了财政增收的不确定性。如，陕西国税2015-2016年采矿业税收大幅回落，2016年采矿业税收仅为最高时期2012年的40%。陕西省地税局能源行业收入占比从2012年的21.9%下降至2016年的14.2%（具体见图2），波动性非常大。

图2 2012-2016年陕西省地税局能源行业税收收入占比变动图

对于税源的这种波动，地方政府无能为力。收入波幅大，不确定性因素多，但财政支出确定性强，收入的不确定和支出的确定加大了西部地区地方财政运行的风险。

第二，地方财政收入高度依赖于投资（尤其是与政府相关的投资项目），限制了地方财政可持续发展能力。

中国经济三十多年高速发展得益于投资拉动，快速城镇化和基础设施投入更是对西部地区省份的发展起到了举足轻重的作用，相应地西部省份的地方财政收入高度依赖于投资。贵州省2012-2016年固定资产投资增速和财政总收入增速情况如图3所示。从图中可以看出，二者走势高度吻合。在固定资产投资中，政府主导的投资（如基础设施投资等）为主流，调研两省基础设施投资占固定资产投资的比重均在40%以上，再加之近年来政府主推的PPP项目，政府主导的投资占比更高。

图3 贵州省固定资产投资增速与财政总收入增速关系图

如陕西省2017年基础设施、教育、医疗等领域的投资加快发展，带动前三季度国税局建筑业税收增长107.3%，教育行业税收增长158.7%，卫生和社会工作税收增长40.1%，文化体育和娱乐业税收增长38.2%。对于很多经济落后、民营经济不发达的市县，政府融资平台公司成为当地纳税的“台柱子”，如贵州省某市地税局年纳税额亿元以上的企业有8户，全部为政府投融资平台公司。近两年来，该地区也因重大项目投资（且主要为基础设施项目）大幅回落，造成财政收入骤减。

在这种情况下，财政收支便进入一个“怪圈”，“政府主导投资（部分财政投入）—收税—再投资—再收税—再投资”，这对政府投资形成正向激励，相应地在一定程度占用经济资源，挤压民间投资以及其它税源，财政收入增长缺乏后劲，不可持续。

第三，营改增后税源与税收分离问题更加突出，地方财政能力的“马太效应”愈发明显。

影响地方财政收入能力的主要因素包括经济（自然资源）资源、税费制度、财政收入分享制度以及转移支付制度。而诸因素中，经济（自然）资源因素为基础因素，与税费制度共同确定了该地区的财政总收入，从而“经济（自然）资源为财政资源之母”。因此，相较于发达地区而言，欠发达地区的财政能力“先天不足”，也就是说，即使与发达地区适用相同的税费制度和财政收入分享制度，因其经济总量有限，其初次分配中地方财政收入能力也远低于发达地区。

更为突出的是，目前企业经营模式、税收制度以及财政收入分享制度更是进一步弱化了欠发达地区、基层政府的财政收入能力。首先，中国区域间发展差距非常大，这不但体现在经济总量上，更体现在行政效率、市场化程度、公共服务环境以及基础设施配套等方方面面。在这种情况下，当一个在“小”地方（如欠发达地区、县城等地）起家的企业，随着企业的发展，逐渐成长为“凤凰”时，当地的经营环境已不能满足其业务发展的需要，企业便会主动“搬家”，搬向“东部”或“大城市”。从企业角度而言，无可厚非，也符合“企往高处走”的规律，从全国层面看，也是资源配置优化的过程，不但不应阻止，恰应鼓励。但对欠发达地区和底层级政府而言，则是税源的流失，也就是“欠发达地区栽树、发达地区摘果”“基层政府栽树、上级政府摘果”，因为在企业初建、成长过程中，当地政府不但从其获得收入较少，甚至还要“倒贴”，以扶持企业的发展。一旦企业成长为可以为本地财政做贡献时，便有“东南飞”的可能，从而在一定程度上导致欠发达地区、基层政府缺乏支撑税源，弱化欠发达地区的财政能力。

上述情形是企业自主行为而导致的税源“流动”将欠发达地区置于不利地位。还有一种是企业经营模式叠加税制安排，使得“税源和税收背离”，将西部欠发达地区财政置于更加不利地位的情形。营改增之前，主要是企业所得税汇总纳税制度与总部经济、企业跨区经营叠加导致的“税源与税收背离”。

——跨区经营导致的“税源与税收背离”。随着区域间经济合作的不断深入，企业跨区经营活动日趋广泛，企业注册地和实际经营地不一致的情况非常普遍，按照《企业所得税法》的规定，“除税收法律、行政法规另有规定外，居民企业以企业登记注册地为纳税地点”，这意味着，跨区经营的企业须在其注册地汇总缴纳企业所得税，但其“价值和利润创造地”却在其实际经营地。西部欠发达地区往往是企业的“实际经营地”，是企业“价值和利润创造地”“税源地”，而非“注册地”“税收收入缴纳地”，相应欠发达地区是“有税源、无税收”，成为“税源与税收背离”的受害方。

——总部经济导致的“税源与税收背离”。总部经济是经济全球化、信息技术发展和交通运输能力提高的共同结果。对于大型集团企业而言，往往会将集团的“控制中心”置于资源（金融、人才、科研、交通）聚集地区，而将其生产经营地置于经营成本（土地、人工、原材料成本）较低之地。在不考虑政府为吸引总部落地的政策补贴情况下，发达地区的大城市则是企业总部的理想地，而自然资源禀赋较好、经营成本较低的欠发达地区则是其生产经营地之首选。按照《企业所得税》法的规定：“居民企业在中国境内设立不具有法人资格的营业机构的，应当汇总计算并缴纳企业所得税”，相应企业总部所在地为企业纳税地，结果与上述跨区经营情况类似，欠发达地区是“有税源、无税收”，成为“税源与税收背离”的受害方。尽管目前也出台了企业所得税的就地预缴政策，但仍无法达到“税源与税收相一致”。尤其对于欠发达地区的区县级基层政府而言，层层汇缴后，其所得税收更是所剩无几。

——财政收入分享体制导致的“税源与税收背离”。上述两种情况虽然也与财政收入分享体制相关，但重点在于欠发达地区在财政初次分配（企业纳税环节），而本部分所探讨的是因财政收入分享体制导致的“税收与税源彻底分离”的情况。对于绝大多数企业而言，其缴纳的企业所得税按照60∶40的分配比例在中央和地方政府（指省及省以下各级政府）之间进行分配，而对于少数中央国有企业①具体包括：国有邮政企业（包括中国邮政集团公司及其控股公司和直属单位）、中国工商银行股份有限公司、中国农业银行股份有限公司、中国银行股份有限公司、国家开发银行股份有限公司、中国农业发展银行、中国进出口银行、中国投资有限责任公司、中国建设银行股份有限公司、中国建银投资有限责任公司、中国信达资产管理股份有限公司、中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司、海洋石油天然气企业（包括中国海洋石油总公司、中海石油（中国）有限公司、中海油田服务股份有限公司、海洋石油工程股份有限公司）、中国长江电力股份有限公司。而言，其缴纳的所得税全部上缴中央政府。这就意味着，即使在当地政府预缴了企业所得税，但当地政府也无法从中分享这些企业缴纳的企业所得税收入。当然，因这是全国统一政策，全国所有的地方政府均无法从这些企业中分享收入，但欠发达地区往往是资源丰富地区，如石油资源，而中石油、中石化等公司在西部地区获取的利润占比较高，对西部地区财政能力则更加不利。

——营改增加剧了西部地区税源与税收的分离。税收与税源分离问题自1994年财税改革以来便存在，2008年企业所得税改革后显化，财政部、国家税务总局也出台相关政策，以缓解税源与税收背离问题。营改增后，因税制与财政体制的变化，建筑业增值税重现税源与税收背离。在我们调研中，西部地区，尤其是西部地区的基层政府对该问题反映较为强烈。

近年来，西部地区基础设施建设速度加快，但因本地建筑单位资质水平相对较低，建设项目多为外地建筑企业承建。营业税时代“以票控税”的管理方式保证了税源与税收的一致，但营改增后，制度和征管两方面的原因，使得项目建设地政府无法获得足额建筑安装项目增值税收入，出现税源与税收的背离。营改增之前，建筑业适用营业税，按照建筑业营业税的规定，跨县（市、区）从事建筑安装服务的纳税人结算账款必须使用项目所在地发票，在由当地税务机关代开发票的同时，缴纳营业税，较好地实现“以票控税”，实现了税源地与税收入库地在项目所在地的统一。营改增后，建筑业的流转税政策变化很大，不仅在税款计算方式上发生了巨大的变化，在税款预缴、发票管理、纳税申报等方面变化也很大。具体表现在：一是建安企业年销售额超过500万元的，强制认定为一般纳税人，需要按照一般纳税人进行管理；二是纳税人跨县（市、区）提供建筑服务，需要按照一定的规则在建筑服务所在地预缴税款（其中一般计税方法按2%预缴，简易计税方法按3%预缴）；三是纳税人跨县（市、区）提供建筑服务，除不能自行开具增值税发票的小规模纳税人外，其他均由纳税人自行开具增值税发票；四是纳税人跨县（市、区）提供建筑服务，应向建筑服务发生地主管国税机关预缴税款而自应当预缴之月起超过6个月没有预缴税款的，由机构所在地主管国税机关按照《中华人民共和国税收征收管理法》及相关规定进行处理。这意味着，对于跨县（市、区）提供建筑安装服务纳税人而言，其项目增值税的纳税地从在项目所在地“缴纳”改为“预缴”，表明其税款实际缴纳地在“机构所在地”；对于多数纳税人而言，其发票的开具地也从项目所在地改为机构所在地。对于建安项目所在地的基层政府而言，按照政策规定的应收增值税收入减少①现行增值税政策规定：“纳税人应以取得的全部价款和价外费用扣除支付的分包款后的余额，按照2%的预征率在建筑服务发生地预缴税款”。而营业税时代，按照3%的营业税税率在服务发生地缴纳。。此外，现行增值税政策规定：除小规模纳税人外，其它建筑业纳税人均自行开具增值税发票。这意味着，项目所在地税务机关在营业税时代使用“以票控税”手段在增值税时代失去了作用。尽管现行增值税政策规定，建筑企业跨县（市、区）提供建筑服务，需要在企业机构所在地国税机关开具外出经营许可证，到项目所在地国税机关办理报验登记并预缴增值税。但因纳税人无需至项目所在地税务机关开具发票，税务机关也就无法及时掌握建安款项结算情况，及时追缴应预缴税款。更有一部分纳税人因无需到项目所在地开具发票，甚至不开具《外出经营税收管理证明》，不接受项目所在地国、地税机关的税收管辖，从而带来项目所在地因“应收未收”导致的税收转移。

上述所示建筑业“税源与税收背离”仅是营改增后所出现的案例之一，其它行业也有类似情况。此外，随着增值税集团纳税制度的建立和完善，可以预期增值税也会出现如企业所得税类似的因“分支机构汇总纳税”和“总部经济”所带来的“增值税税源与税收背离”情况，这将进一步弱化西部欠发达地区、基层政府的财政能力，强化区域间地方财政能力的“马太效应”。

尤其值得一提的是，这种“税源与税收背离”的副作用还表现在：（1）强化政府对市场的干预，增加企业经营成本。（2）强化地方保护主义。部分地方政府为了将税收留在本地，在现有制度安排既定的情况下，则会变相要求项目建设单位在本地注册公司，以“名正言顺”地要求企业在本地纳税，这无形会增加企业运行成本。当地政府还有可能设置种种条件拒绝外地建安企业中标，将政府主导的建设项目由本地建安企业承建，以将税收留在本地，这无疑对建立全国统一大市场、打破地方保护形成障碍，阻碍我国市场化进程。

三、总结与思考

（一）地方财政能力的界定和影响因素分析

财政能力是指一级政府在财政资源方面的运筹能力，包括财政资源的汲取、配置和使用，以及其整个过程中的组织与协调。

财政能力是财政资源与财政制度综合作用所表现出来的一种结果。财政资源包括财政收入和能带来收入的各类资产、资源。“财政资源”包含“财政收入”，但不仅仅局限于“财政收入”。财政收入仅涵盖收入流量，但财政资源还覆盖政府可用的存量资源和资产。财政制度是指与财政资源相关的法律、法规、规定等各类显性规则，但也不可忽视财政分配中各种隐性的潜规则，如“跑部钱进”。财政资源和财政制度的具体形式如图4所示。

图4 财政资源和财政制度关系图

财政资源和财政制度的关系表现为财政制度限定和决定了财政资源的多寡，如，国家的法律法规制度（如宪法中规定自然资源的国有产权属性等）确定了有多少资源可以成为财政资源，税费制度决定了有多少经济资源（财政资源）、何种经济资源可以转化为财政收入，国家的预算（支出）制度决定了财政资源配置于何种领域，形成多少公共资产。经济资源、自然资源、财政资源、财政制度之间的循环关系图如图5所示。

图5 财政能力影响因素关系图

对于地方财政能力而言，影响流量财政资源的因素不但包括税费制度，还包括财政体制。流量财政资源的影响因素图可以细化为图6。

图6 地方流量财政资源影响因素细化图

（二）提高西部地区地方财政能力的应对之策

地方财政能力的表现多面，影响因素也多元。从上述分析中可以看出，经济（自然）资源、税费制度、财政体制是影响地方财政能力的关键因素。同时，财政资源中，存量财政资源则更多地是反映地方政府的债务偿还能力、资源动用能力以及潜在流量收入能力。对于要维持经济社会正常运转的地方政府而言，做大财政资源的流量，即财政收入能力的提升则更为关键。本部分也拟从提高财政收入能力的角度，提出相关的对策思考。

1.让市场在经济发展中发挥决定性作用，构筑地方财政收入能力提升之基

西部地区经济基础薄弱，这是不争的事实。政府依靠其强大的资源动员能力，在实现赶超发展中的作用也毋庸置疑。但经济发展质量的提高和可持续性最终还是要靠市场的内生动力。因此，西部地区在发挥政府作用的同时，更应重视培育市场，营造市场环境，让市场主体、民间资本、产业资本、民营经济充分发展，让市场在经济发展中发挥决定性作用，提升经济发展质量。

经济是地方财政能力提升之基，西部地区既要发挥其传统“资源”优势，也要摆脱对它的过度依赖，发展多元产业，降低因资源产品价格波动对其财政收入能力的影响，提高其财政收入的稳定性。贵州省发展大数据产业便是一个非常好的尝试，是借力传统产业培育新兴产业的最好例证。比如，大数据产业中的数据中心最大特点是高耗能，电力成本占整个支出成本的50%-70%，其中一半是机器设备散热需要的空调费。而贵州得天独厚，气候凉爽，与此同时，贵州的电力资源极为丰富，是西电东输的主要电源省，不但可以为数据企业提供稳定的电力支持，而且具备一定的价格优势，具备发展大数据产业的优势。经过几年的建设，大数据产业对贵州省发展的引擎带动作用在逐渐显现。阿里巴巴集团旗下的蚂蚁金服2015年发布的全国首份基于互联网的《大学生就业流向报告》显示，在大学毕业生流入地排行榜中，贵州名列第七，并且留下的毕业生占63%，新来的毕业生占37%；新来的毕业生人数是离开的毕业生人数的217%，大数据产业战略的聚集吸引高端人才的效果已经显现。2016年贵州省租赁和商务服务业、科学研究和技术服务业、生物制造等新兴产业投资分别比上年增长70.2%、47.5%和26.1%。大数据产业规模与市场主体数量不断壮大，截至2016年9月，全省产值（收入）100万元以上大数据电子信息产业企业831家，新增172家，其中产值超亿元企业159家，新增25家，产值5亿元-10亿元企业25家，10亿元以上企业21家。新兴的市场主体必将扩大贵州省财源，提升该省财源质量，弱化地方财政对传统产业的依赖、对政府主导项目的依赖。

2.扩大“消费”类税基，弥补西部地区“生产”的不足

西部地区经济欠发达是不争的事实，受制于发展基础和国家对其发展的定位（部分地区限制发展），与东部地区的经济差距必将长期存在，而目前的地方税（费）基也多与“生产”相关，与投资相关。尽管从理论上看，增值税是消费税，但因其收入更多从“生产”环节征收，且按照征收规模在中央与地方之间分配。这种税费制度和收入分享制度安排显然不利于西部地区财政能力的提高。实际上，西部地区“资源丰富”不仅表现在“生产资源丰富”上，也表现在“消费资源”丰富方面，典型如旅游资源，旅游产业发展“富民”，但对地方政府的财政能力贡献有限，而每年政府在旅游方面的投入却很大。秉承着“靠山吃山、靠水吃水”的传统理念，未来应考虑将旅游资源纳入消费税税基，提升西部地区基层政府的财政能力。在体制规范化条件下，地方政府可以考虑适当地、依法地、按照科学合理的方式从“特色资源”中获取收入。由于“特色资源”不易流动，不易产生税源竞争。“特色资源”的开发维护需要特殊成本支出，这种收入恰可以弥补这部分支出，也符合税收的“受益”特点。可以设想，在消费税中讨论增设特色消费税税目，各地区可以因地制宜地按照本地区特色资源设定具体税目和税率。比如一些中西部欠发达地区，其自然资源或“红色文化”积淀比较有特色，便可以考虑对旅游者开征特色消费税（可比照借鉴美国旅游胜地凡在当地住宿旅客均要缴纳宾馆床位税这类办法）；再比如，针对东部大城市的拥堵问题，可以考虑开征“拥堵税（费）”（比照借鉴伦敦等地经验），等等。

3.完善地方税体系

完善地方税体系是提高地方财政能力、稳定地方财政收入预期的必要之举，党的十九大也明确提出“完善地方税体系”的要求。

（1）完善地方税体系的原则

我国地方税体系完善需遵循以下原则：

——以职能定收入的原则。地方政府的职责和职能是确定地方政府收入的逻辑前提，即地方政府事权范围决定了地方政府收入的规模和结构。如果地方政府事权范围仅限于“辖区”内，外溢性较小，主要提供对“物”的服务，那么地方政府收入的规模不可过大，且主要以“受益税”和“使用者付费”为主，否则中国地方政府需要从能力税中筹集收入。从中国地方政府收入和职责现状以及赋予地方政府的职责而言，中国地方政府的职责要宽于西方主要国家，不但要提供公共服务，还要促进经济发展，不但要提供“物”的服务，还要提供“人”的服务，甚至还要负担大量的投资性支出，因此中国地方政府收入规模不可过小，其结构应多元，仅“受益”税无法满足支出需要，还需要从能力税中汲取收入。

——充分尊重各税种属性和调动两级政府积极性兼顾的原则。政府间收入划分尊重各税种属性是社会主义市场经济的基本要求，应强调按税种属性划分各级政府收入。总体而言，与国家主权和全局性宏观调控关系密切，或税基涵盖统一市场而流动性大的税种（如关税、增值税、消费税、个人所得税、社会保障税等），应划归中央；而与区域特征关系密切、税基无流动性或流动性弱、便于因地制宜的税种（如房地产税、资源税、耕地占用税、特定地方税等）应划归地方。

同时，应兼顾调动两级政府尤其是地方政府发展经济的积极性，在一定程度上将财力增长与经济发展挂钩，这既是市场经济效率原则的体现，也是地方政府提供公共服务的需要。

——充分体现地方政府收入“受益性”原则。目前中国地方政府收入中体现“受益性”原则的收入占比过低。未来改革应尽可能将体现“受益性”原则的税费收入划归地方，约束地方政府征税、用税，增强公众对地方政府理财、问责的监督意识和能力。

（2）地方税税基的选择与配置

地方税税基的配置和选择不但影响地方政府的收入规模和结构，还对地方政府的行为以及治理能力产生重要影响。

综合考虑各方因素，地方税税基最优选择是三税基的组合搭配，即财产税税基全部作为地方税税基，加上商品服务类一部分（以改革后的消费税和资源税为主，关于改革办法的讨论见后文），再加上部分所得税。

从近中期来看，地方收入以消费类为主，所得类为辅，可将所得类税收作为省级独享，将财产类税收作为市县级独享，将商品服务类税基作为共享税种（包括资源税）。之所以这样考虑，是基于生产要素的流动性和个人所得税的调控性质，以及商品服务类税收收入规模较大、资源税收入分布不均等特点。中长期来看，则应以商品服务类税基为主，财产类税基为辅，其中财产类税收为市县独享，商品服务类为省市共享，所得税类比重继续收缩，尤其是随个人所得税综合与分类改革到位后，将个税逐步上收中央。

（3）具体改革建议

一是完善增值税制度，改革收入分享办法。

完善增值税缴纳地政策，坚持“在劳务和服务发生地纳税”的原则，在劳务和服务发生地纳税与商品生产地纳税原则相一致，尽量规避税源与税收的背离。

将国内增值税作为共享税，但尽可能较大幅地降低地方政府分享比例，比如可考虑降低至10%-15%，然后将中央政府分享的收入作为中央政府对地方一般性转移支付的来源，按照人口基数或GDP中的消费基数在地区间进行分配。将增值税收入分享办法从目前按征收规模分享改为按负税规模分享，这样不但体现了地方税的“受益性”原则，同时还使得我国地区间增值税收入更加均衡化。

二是完善消费税制度，改革收入分享办法。

扩大消费的征税范围，改革部分税目征收环节，提高部分税目税率，调整消费税收入分享制度。如提高烟草消费税批发环节税率，同时将批发环节烟草消费税收入划归地方政府。

三是改革完善与房地产相关的税收制度。

与房地产相关的税收应作为完善地方税体系的中长期重点考虑。因为这类税基不可转移，最适宜作为地方税，且城镇化必然带来房地产价值的上升，相应税基规模提升空间大。按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，推进房地产税立法和实施。对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税，适当降低建设、交易环节税费负担，逐步建立完善的现代房地产税制度。