平衡趋紧、质量提升，地方财政能力在改革中增强——东部地区经济财政形势调研报告

中国财政科学研究院2017年“地方财政经济运行”东部调研组

财政能力是指一级政府在财政资源方面的运筹能力，包括财政资源的汲取、配置和使用，以及其整个过程中的组织与协调。换言之，财政能力是指财政资源与财政制度综合作用所表现出来的一种结果。财政能力既涉及客观经济发展状况决定的财政资源丰裕程度，也涉及财政收入汲取能力和支出安排的统筹能力，还涉及政策制度造成的公平竞争、发展环境因素，是一个综合、全面的考量。

一、东部地区财政能力在平衡趋紧压力下稳步提升

（一）东部地区财政收入量增速降，质量韧性提升

财政收入是政府为满足履行自身职能、实施公共政策和提供公共物品与服务的支出需要而筹集的所有财政资金的总和。

1.东部地区财政收入规模稳步扩张，占地方财政收入比重近几年重拾升势

东部地区省市财政收入的总量，自1994年分税制改革以来，规模不断增长，33年增长了45.1倍（不包括辽宁省），高于全国总量增长的30.6倍，其中江苏、天津、浙江、北京均超过50倍，财政收入规模都居于全国前列。东部总额在全国都排前列，2016年一般公共预算收入中前5位全部在东部，即广东、江苏、上海、山东及浙江。东部地区财政收入比重占全国地方财政收入的比重，由1994年的48%上升到2001年的59.4%，经历了7-8年平稳期后开始下降，在2013年达到53.3%的低点后又重拾升势，到2017年前三季度为60.5%，在全国地方财政收入中的份额近五年有所增加（见图1）。

图1 东部十省地方财政收入占全国地方财政收入的比重趋势①东部省份不包括辽宁省。

东部地区地方财政收入占全国财政收入比重情况与占全国地方财政收入比重大趋势相似，但2017年有差别，从1994年的44.3%，上升到1997年的51.1%，后下降到2002年的45%，低位运行六年后，2008年开始上升，到2016年达到54.6%，2017年前三季度下降为52.2%。东部地区财政收入规模扩张对稳定全国财政收入的重要性日益显现。2017年前三季度，地方财政收入占全国财政收入比重下降了2个百分点，而同期东部地区地方财政收入占全国地方财政收入却上升了3个百分点，这从一个侧面反映了东部地区在当前经济形势下的中流砥柱作用，以及东部与中西部收入能力方面的差距在拉大。

图2 地方财政收入占全国财政收入的比重趋势②同上。

2.财政收入增长放缓，但全国看东部增长稳定性更高

随着我国经济进入新常态，GDP增速降挡，东部地区的财政收入增幅也放缓。其中减税影响也十分明显。江苏作为全国首批“营改增”试点省份，据省国税局数据显示，截至2016年底，江苏“营改增”累计减税额已超1000亿元，仅2016年就减税469.8亿元，减税效应明显。但是，总体看，东部地区省（市）虽然都在下降趋势中，但大多数东部地区省份增速好于全国平均水平，其经济稳定性更好。

表1 东部部分省份地方一般公共预算收入增速变化趋势单位：%

特别是从2015年以来，在全国经济受国际经济复苏缓慢、国内经济转型等多种因素影响下，叠加供给侧改革结构性减税因素，经济增长速度下滑较快、压力较大，这个阶段，绝大部分东部地区省份财政收入可比口径①剔除基金预算转列一般公共预算导致对基数的影响。增速明显高于全国平均水平，显示了经济转型早、韧性强的特点。2017年看，由于价格上涨和出口增长使经济增长超预期，财政收入也超预期，1-9月份全国财政收入增长9%以上，高出年初预算4个百分点。2017年前三季度东部地区超过一半的地区财政收入增长速度均低于全国财政收入增长速度，显示了东部地区经济转型早、不易受价格及出口刺激而大起大落波动的产业格局特点，可以看作稳定性的一个侧面反映。

（二）税收内部结构不断优化，但财政紧平衡使非税收入呈升势

财政收入质量，更多是从收入结构来看的，包括直接税与间接税的比重、税收占财政收入的比重等。

1.直接税占比不断增长，间接税占比在结构性减税情况下呈下降态势，税制结构不断优化

从表2可以看出，2014年以来，东部省份增值税比重不断下降，降幅最大的天津降低6个百分点，而所得税特别是个人所得税占比从2014年到2016年显著提升，这与东部地区经济发展、个人股权式财产交易数额快速增长关系密切。调研也了解到，江苏省流转税中国内消费税较快增长，2016年，江苏省国内消费税收入710.3亿元，2012年到2016年四年间年均增长11.9%，对税收增长的贡献显著提升。

表2 各税种占税收收入比重单位：%

服务业税收量比齐升，房地产业及金融业增势明显。例如江苏经济转型升级步伐明显加快，在重点抓好先进制造业的同时，大力发展现代服务业，第三产业占经济总量的比重不断提高。作为税收收入主要来源的二三产业的发展，为江苏提供了丰富的财源，全省国地税税收收入稳步提升，于2014年跨越万亿元大关（不含海关代征两税及车辆购置税）。2016年，全省国地税税收收入达11855亿元。分产业看，第一产业税收收入7.6亿元，第二产业和第三产业分别为6178.4亿元和5669亿元。第二产业仍为创税收入最高的产业，占全部税收收入的比重达52.1%，比2012年回落2.7个百分点。第三产业税收贡献逐年攀升，由2012年的45.1%逐步提升到2016年的47.8%。其中，房地产业和金融业增势明显，2016年占全部税收收入的比重分别为17.5%和7.8%，比2012年分别提高了2.5个和1.9个百分点。

2.税收占比呈下降态势

如图3所示，从2007年到2016年非税收入占比逐年提升，例如天津的非税收入占比达到40%。同时2014年以来非税收入增长过快，占比不断提高。2007-2016年，全国一般公共预算非税收入从5700亿元增加至29244亿元，年均增长45.9%。而全国税收收入从45622亿元增加至130361亿元，年均增长20.6%。从非税收入占比来看，近年来，全国及东部部分省份一般公共预算收入非税占比呈不断上升态势，其中山东、浙江及福建省年平均增速均超过3个百分点。部分地区非税收入占比较高，进一步加大了未来财政收入可持续增长的压力。

图3 非税收入占比

3.政府性基金预算收入中土地出让收入占比高

江苏省2012-2016年政府性基金收入分别为3612亿元、5018亿元、5417亿元、4618亿元、6048亿元，平均增幅13.8%，其中，土地出让收入是政府性基金收入的主体，占比分别为87.1%、85.0%、86.5%、87.3%、89.8%，近年来基本上呈现逐年上升态势。预计2017年全省政府性基金收入可完成6100亿元，比2016年增长1.6个百分点，其中，土地出让收入预计达到5600亿元，占比为91.8%。可以看出，政府性基金收入规模主要取决于土地出让形势。

4.税收收入真实性进一步提升

加强财政收入质量考核。针对个别地区一次性税收问题，近年来江苏省把财政收入质量纳入年度财政重点工作考核，并对查实虚收空转的地区实行一票否决，挤掉了“水份”。

（三）地方财政能力综合潜力优势明显

1.财政收入萃取水平持续提升，东部地区潜力更大

分税制改革以来，除个别年份调整体制因素外，东部各省份财政收入占GDP比重在逐年上升，财政收入的萃取能力不断提升。但是，总体而言，除了上海的财政收入占GDP比重高达32.1%、北京财政收入占GDP比重高达25.4%外，其余考察的东部省市财政收入占GDP比重都低于全国水平，这又进一步表明，除上海及北京特殊的产业布局和结构外，东部其余省份相较其他地区财政萃取水平的潜力更大。

图4 财政收入占GDP比重

2.地区债务水平（包括隐性债务）与财政承受能力匹配合理

从债务水平看，全国政府债务水平绝对额大的省份在东部地区，债务余额达到万亿元的水平，地方政府债务还本付息压力不小。经统计，2017年江苏省地方政府债券需要还本付息309亿元，以后年度还将逐年增加，初步统计2018-2020年江苏省共需还本付息4059亿元。

但是，东部地区由于经济体量大，债务率都在合理的范围内。按照2016年累计债务余额占GDP的比重看，东部地区中广东和江苏比重较低，分别为12.1%和14.1%；上海、天津、浙江分别为15.9%、16.3%和20.5%（福建及山东累计债务余额数据尚未公布）。同时这些省份都严格债务管理，健全“借、用、还”相统一的地方政府举债融资机制，实现守住风险底线与用好政府债务杠杆的有机统一。江苏调研发现，政府债务全部纳入预算管理，及时将国家核定的江苏省债务余额限额下达各市县。近几年来江苏省政府信用评级一直为最高等级AAA级，政府债券市场认可度较高。2013年至2016年江苏省共发行政府债券8032.7亿元，其中，新增债券1511.7亿元，置换债券6521亿元。债券资金及时转贷市县，用于置换政府存量债务及重大基础设施、民生等项目建设，既补齐了一些公共服务短板，又推动了经济发展。完善债务风险预警机制，对风险超过警戒线的地区及时予以风险预警或风险提示。

3.社会保障压力在增加，但东部地区形势明显好于其他地区

从全国看，东部地区的社会保险收支情况相对较好，有些地区早已出现赤字，甚至累计结余都已用尽，但是东部地区除辽宁外，基本都还呈结余状态。而且缴费率也低于其他省区，像广东、浙江缴费率为14%，低于全国5-6个百分点。社会保障的压力尚小，为财政收入健康、良性发展提供了相对好的环境。

4.财政收入的基础相对稳固、可持续性强

东部地区经济转型早，结构优化，发展质量好，奠定了收入结构质量的基础。

（1）产业结构不断优化，促进财政收入可持续增长

总体看，全国产业结构中第三产业比重都呈上升势头，但是，东部地区总体优于中西部，其中北京最好，三产比重达到80.2%，北京、上海、天津、广东、海南都好于全国，产业结构调整对财政收入的贡献逐渐显现。2017年调研中，江苏的产业结构进一步优化，财政收入增长韧性和潜力优势明显。

（2）产业内结构优化升级促进财政收入可持续增长

2017年前三季度，江苏省高新技术产业产值5.47万亿元，同比增长14.5%，占规上工业产值比重达42%。江苏省战略性新兴产业产值4万亿元，增长13.8%，比上半年加快1.4个百分点。2017年前三季度，江苏省规上工业新产品产值1.1万亿元，同比增长143%。其中工业机器人、服务器、3D打印设备产量同比分别增长74.8%、69%、67.9%。“互联网+”发展迅速，江苏省线上批零业网上零售额701.9亿元，同比增长56.4%；2017年1-8月，互联网和相关服务业营业收入同比增长77.3%，营业利润同比增长3.1倍。

积极培育发展新动能。例如南京市大力推进国家自主创新示范区研发平台、孵化转化体系、特色产业基地“三位一体”创新载体建设。前三季度，累计新增科技型企业1.04万家。截至9月底，全市科技型企业总数达到9.54万家，其中，主营业务收入超亿元企业4195家。“双创”载体专业化水平不断提升，139家市级众创空间聚集创业团队5425个、创业企业3371家，研发与转化成果超2000项。新产业新产品增势较好。2017年前三季度，高技术（制造业）产业增加值增长12.9%，战略性新兴产业增加值增长8.2%，分别快于规模以上工业9.7个和5.0个百分点；城市轨道车辆、太阳能电池产量分别增长51.8%、32.1%；1-8月规模以上高技术服务业营业收入增长19.2%，高于全市平均水平3.2个百分点。与互联网有关的新业态、新模式快速成长，网络约车、共享单车等新服务迅速发展。

（3）经济增长动力增强促进财政收入可持续增长

东部地区的创新驱动发展强劲，科技环境不断优化，增强了财政收入增长的基础和后劲。

创新驱动在东部各省份发展强劲。例如江苏省深入实施产业科技创新中心和创新型省份40条政策，加大全社会研发投入，培育壮大创新型企业，大力推进中国制造2025城市群国家试点，全省累计创建309个省级示范智能车间。新兴产业加快成长。前三季度，江苏省高新技术产业产值5.47万亿元，同比增长14.5%，占规上工业产值比重达42%。江苏省战略性新兴产业产值4万亿元，增长13.8%，比上半年加快1.4个百分点。新产品产值快速增长。

增长动能加快成长，新的因素不断集聚。例如在新产业、高技术服务业以及新业态发展方面，2017年前三季度，南京市高技术制造业产值2448.05亿元，同比增长8.1%，比一季度和上半年分别加快13.5、3.1个百分点。新兴产业中的新材料制造业完成工业总产值、销售产值、出口交货值同比分别增长10.1%、11.0%、30.4%，增幅分别高于同指标南京市平均水平0.3、0.9和17.4个百分点。符合转型升级方向的工业新产品快速成长。前三季度，规上工业新产品产值同比增长14.9%、新产品产值率11.4%，较上半年分别提高8.1、0.5个百分点。在规模以上工业企业中，工业机器人产量同比增长72.3%，运动型多用途乘用车（SUV）增长278.6%，新能源汽车增长88.3%，智能手机增长60.3%，光缆增长11.5%。1-8月，南京市规模以上高技术服务业实现营业收入1156.37亿元，同比增长11.7%，增速较一季度和上半年分别提高3、2.9个百分点；规模以上科技服务业实现营业收入1248.62亿元，同比增长12.9%，增速较一季度和上半年分别提高2.5、2.5个百分点。随着互联网相关产业新业态快速发展，1-8月南京市规模以上互联网和相关服务业实现营业收入290.42亿元，同比增长49.5%。

（四）多层次推进地方财政统筹能力不断加强

1.一般公共预算统筹能力加强

近年来，随着预算管理改革的深化，预算全过程管理不断强化，财政预算统筹能力不断增强。通过《预算法》修订以及全面深化改革的推进，预算管理先后对结转结余进行规范化管理，对超收、短收进行制度化安排处理，并加大对存量资金的清理并予以统筹使用。同时，不断加强预算绩效管理，促进项目的优化调整，这些举措都大大促进了一般公共预算的统筹。

2.政府预算体系四本预算统筹能力不断加强

表3是全国及东部部分地区的政府预算总量情况。其中，受到土地出让收入影响，政府性基金预算收入2015年下降，2016年企稳回升。社会保险预算收入逐年上升，但预算结余数量在下降。四本预算之间的统筹，政府性基金收入转列一般公共预算，国有资本经营预算收益上交比例不断提高，调入一般公共预算的收入份额也不断加大，同时，财政一般公共预算收入补贴社会保险的支出不断增加，2016年达到6000多亿元。调研中发现，江苏省也在不断加强政府预算收入统筹。

一是强化全口径预算管理。江苏省2014年起实现“四本预算”报请人大批准。出台了《江苏省省级国有资本经营预算管理办法》和《江苏省政府性基金预算管理暂行办法》。2015年起编印《政府预算解读》，受到人大代表的广泛好评。2015-2017年连续三年预算报告省人代会赞成率超过96%。

二是加强“三个统筹”。加强一般公共预算对政府性基金预算的统筹，先后将19项政府性基金列入一般公共预算；加强一般公共预算对国有资本经营预算的统筹，2017年国有资本经营预算调入比例提高至22%；加强一般公共预算中专项收入的统筹，先后取消城市维护建设税及排污费等8项收入专款专用的规定。

3.地方财政收入跨期统筹能力在推进改革中提升

随着财政中期规划的推进，为财政跨期统筹提供了工具、打开了空间，财政统筹能力进一步提升。例如江苏省建立跨年度预算平衡机制。健全预算稳定调节基金制度，对一般公共预算执行中出现的超收收入，严格用于补充预算稳定调节基金。南京市跨年度预算平衡中预算稳定调节基金要求占一般公共预算收入的5%，而在实施过程中由于经济发展起步早、经济运行情况较好的影响，出现超出规定要求的情况。

表3 四本预算总量单位：亿元

（五）地方公平税收环境好转，但恶性竞争问题仍然存在

1.切实保障国家各项政策落实到位，促进公平竞争

政策及时落实到位。例如江苏省出台落实了产业科技创新中心和创新型省份建设财政政策，对苏南国家自主创新示范区及省产业技术研究院、无锡超级计算机中心等江苏省引领性重大科技项目给予重点支持，各项工程实施取得重要阶段性成果；切实落实国家促进企业发展的各项财税优惠政策，为企业特别是小微企业减负添力；充分发挥专项资金的引导作用，推动战略性新兴产业、现代服务业和高技术服务业等加快发展，同时推动财政科技经费优化整合，着力引导创新要素向企业集聚。

(3) 高架结构与地铁车站沿纵向平行重叠设置，且高架结构以明挖地铁车站结构为基础，不再需要施工单独的桩基和承台，减少了施工工序；

投资区域布局发展更趋协调。江苏省三大区域差距进一步缩小，加快苏北振兴、苏中崛起、苏南提升，进一步缩小区域发展差距。从固定资产投资情况来看，2012年苏南完成投资17404.3亿元，占全省比重为54.9%；苏中完成投资6121.6亿元，占全省比重为19.3%；苏北完成投资8180.6亿元，占全省比重为25.8%。2016年，三大区域差距明显缩小，苏南完成投资22454.3亿元，占全省比重为45.5%，较2012年下降9.4个百分点；苏中完成投资11256.5亿元，占全省比重为22.8%，较2012年提高3.5个百分点；苏北完成投资15660.1亿元，占全省比重为31.7%，较2012年提高5.9个百分点。

但是，调研中地方反映，虽然这两年地方在出台新税收优惠政策时更加规范了，但是仍然存在为了争取投资而自行出台的财政政策，如所得税先征后返等，造成了一些地方的无序竞争，不利于企业和经济的健康发展。

2.创造公平的社会环境

完善民生保障机制，推动区域经济协调发展。例如江苏各级政府将着力保障和改善民生作为政府的重要任务之一，民生幸福工程“六大体系”建设深入推进，改善民生十件实事全面完成。十八大以来，江苏民生领域支出占全省公共财政支出的比重超75%。促进社会保障体系建设，医保、养老等各项提标、提档、提补政策全面落实到位。2016年，财政预算内与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、节能环保、文化体育与传媒合计支出3932亿元，四年间年均增长10.1%，占一般公共预算支出的比重由2012年的38%提高到2016年的39.4%。

3.科技创新环境不断优化

江苏财政一般公共预算支出9981.96亿元，比2012年增长42.0%；其中科技支出381.02亿元，比2012年增长48.1%。截至2016年末，全省建立各类研究机构25402个，比2012年增长42.9%；其中政府部门属独立研究与开发机构达144个。截至2016年末，全省已建省级以上科技服务平台294个，拥有省级以上备案众创空间384家、各类科技企业孵化器582家，孵化面积达3000万平方米，其中国家级孵化器数量、面积及在孵企业数量连续多年位居全国第一。

二、东部地区地方财政能力问题分析

东部地区除个别省（市）外，无论财政收入总量、结构、增长潜力及管理理念等都具有明显的优势，财政能力总体而言在全国排前列。但是，由于当前国际经济复苏尚存在不确定性，国内经济转型正处在爬坡过坎的关键期，财政经济面临诸多主客观因素影响，财政能力也面临一些问题和挑战。

（一）东部地区财政收入增长同样面临挑战

1.经济新常态带来财政收入新常态

我国经济进入新常态，经济增长由中高速增长转为中速增长，导致财政收入增速下滑降挡。而且，我国以间接税为主的税制结构导致财政收入波动幅度强于经济增长的波动幅度。经济增长进入新常态，财政收入增长面临挑战。根据调研，发现东部地区存在财政收入增速放缓的情况。2012-2016年，江苏省一般公共预算收入分别完成5861亿元、6568亿元、7233亿元、8029亿元、8121亿元，年均增长8.5%。2017年全省全年一般公共预算收入达到8200亿元左右，同口径增长5%左右。相对于以前年份，2017年一般公共预算收入增速明显放缓。

2.供给侧结构改革减税降费

落实结构性减税和普遍性降费等一系列优惠措施，也会对地方财政收入增长产生影响。通过全面推开营改增减税、落实支持新科技创新和小微企业发展等税收优惠政策，以及减免行政事业性收费等，江苏省为企业减负1070亿元，其中营改增减税560亿元，影响一般公共预算收入约180亿元。

同时，与营改增相匹配的财政体制调整也对东部地区财政收入产生影响。营改增以后，增值税在中央和地方之间收入划分的比例由75∶25分享，变为过渡期50∶50分享。东部发达地区第三产业占比较高，营业税收入相对占比高，改变分享以后，归属地方使用的财力减少了。调研中江苏省减收较多，由于江苏省原营业税规模较大，造成改革后上划中央收入远大于从中央分成收入，影响一般公共预算收入约370亿元。

3.新旧动能转换不到位也影响财政收入的增长

经济发展新旧动能未实现根本转换。江苏省地域小、资源少，单位土地投资强度大，原材料和产品两头在外，加之受劳动力、环境等因素制约，在收入基数大、经济发展新旧动能未实现根本转换的情况下，增长乏力、增幅回落，已成为经济发展的新常态。

4.价格因素对财政收入具有较大影响

我国间接税为主的税制，受价格波动影响显著。甚至在产量不变的情况下，单纯产品价格上涨就会带来税收收入快速增长。如2017年，由于大宗商品价格上涨，使财政收入增长超过预期，但是可持续性存疑。江苏南京市调研发现，价格上涨对产值贡献大，如南京市，石化行业的价格上涨22%，在产量略降2.1%的情况下，产值增长了11.6%，盈利水平大幅改善；钢铁行业价格上涨47%，产量增长6.5%，产值增长了41%，盈利水平也是大幅提升。2017年经济增长超预期，价格因素是重要因素。

（二）东部地区财政收入质量优化与合意水平仍有差距

1.直接税与间接税的结构不尽合理

尽管东部地区近几年直接税比重在不断提高，但是仍然不能与间接税形成双主体税种的税制。这样，税收的自动稳定器作用发挥不到位，不利于经济健康发展。

2.税收收入占比依然存在优化空间

一般而言，税收收入占财政收入比重没有一个统一的最优标准，各地也因产业不同而各异，但是税收收入占比总体而言还是收入质量的重要反映。在我国当前地方特别是基层收支压力日益突出的情况下，税收收入占比意义更加突出。东部地区税收占比普遍较高，但是近两年非税收入占比呈上升态势，反映了当前收入质量问题。

3.地方财政收入“挤水分”仍在进行

针对个别地区一次性税收问题，近年来江苏省把财政收入质量纳入年度财政重点工作考核，并对查实虚收空转的地区实行一票否决，挤掉了“水分”。但是空转现象危害极大，为了保证财政收入质量，避免虚假繁荣影响财政决策，必须加大查处虚假力度。

（三）东部地区财政统筹能力有待提升

1.取消“法定挂钩”等固化问题仍待落实

首先，落实取消“法定挂钩”难。党的十八届三中全会以来，随着《预算法》修订及其他预算管理改革的推进，取消法定挂钩事项已明确，但是，由于其他相关法律没能及时修订，导致法律冲突问题，地方仍按照原来的要求执行考核，导致财政统筹难。其次，打破项目支出“利益固化”难。由于有效的全面绩效管理正待加强，项目的到期退出机制尚不健全，导致部门支出和项目支出只增不减，一些不合理的固化难以打破，影响财政统筹能力的提升。具体在江苏省财政运行调研中发现，财政支出固化现象突出：一是功能科目分类的重点支出因“法定”而固化。教育、科技、农业等支出增长要达到法定要求，一般公共服务、公共安全、教育、科技、医疗卫生、社会保障和就业、节能环保、城乡社区等“八项支出”增幅与GDP核算相关。各项支出占到全市一般公共预算支出的85%以上。新《预算法》清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，但这几项重点支出关系民生，在预决算公开或向人大汇报时仍备受关注，而且在各部门法中并没有相应地删除关于支出挂钩的部分。二是转移支付项目资金分配固化。部分部门、单位只管要钱，不讲效益，造成上级资金下达后，往往由于项目建设条件不具备、配套资金不落实、技术指标不合格、政府采购等问题，项目资金无法下达，出现“资金等项目”现象。而按照财政部盘活财政存量资金要求，预算尚未分配到部门和地方并结转两年以上的资金，由下级财政交回上级财政统筹使用。一些跨年度项目，因验收时间等问题，无法及时拨付尾款。部门要积极争取上级资金、财政要加快支出进度，项目又没有按照预期完成，争取到的资金就要交回上级财政，这样的循环降低了资金使用效率。

2.政府资本预算之间的统筹能力仍待提高

基金预算与一般公共预算以及国有资本经营预算统筹仍有进一步提升的空间，预算之间交叉重叠支出安排的情况时有发生，这些都表明政府四本预算之间统筹仍有空间。

3.跨年预算平衡不到位，预算稳定调节基金普遍反映偏低

跨年预算管理的中期财政规划有所推进，但是对于中期财政规划要求第一年约束当年预算、后两年指导相应年度预算的要求没有充分发挥，中期财政规划推进中“形式”重于“内容”。

预算稳定调节基金“一刀切”。东部地区普遍反映比例偏低，统筹能力受到制约。现在只有5%，地方想做大积累时或收入波动较大想做储备时，受到这项比例制约，作用受限。

（四）财政收入萃取水平限制因素日益增加

1.财政收入占GDP比重不高，但企业普遍反映负担重

我国财政收入占GDP的比重在22%的水平，虽然从国际比较看并不算高，但是，调研中企业普遍反映负担重，2017年除了资源类大宗商品生产前端企业盈利超预期外，其他企业盈利水平仍然堪忧。这种企业微利的状况对经济发展具有重要影响，成为财政收入进一步提升的重要考量因素。

2.地方政府债务水平约束举债能力

东部地区总体债务虽然尚在合理水平，但是部分市县存在债务还本付息压力。同时，地方财政收入增长速度放缓，财政运行呈现“紧平衡”状态。2016年江苏省一般公共预算收入8121.23亿元，比上年增长1.2%（同口径增长5.0%）；一般公共预算支出9981.96亿元，比上年增长3.0%。尤其财政支出中有关民生、教育、医疗、社会保障等方面的支出刚性增长，未来将加剧地方财政收支矛盾，不利于财政职能的发挥。未来在“经济新常态”和“供给侧”改革背景下，地方财政收入增长面临巨大挑战。

3.社会保险承压挤占收入自我优化的弹性空间

东部地区一些省市社会保障能力的下降和相对不足，财务可持续压力日增。即使财力状况不错的江苏省，职工基本养老保险基金的收支矛盾也较为突出，基金支撑能力持续下降。2014年、2015年和2016年江苏省企业养老保险基金备付能力分别为24个月、23个月和22.4个月，基金备付能力呈逐年下降趋势。2016年，55个预算单位中有35个出现当期赤字，赤字金额119亿元，比上年增加41亿元，其中2个设区市本级（徐州市、镇江市）和2个县级市（东台、兴化市）出现累计赤字。2017年社保基金预算反映，当期赤字的预算单位增加到47个，赤字规模进一步扩大，江苏省基金的支撑能力也将持续下降，持续健康运行的难度和潜在的财政风险越来越大。另外，江苏省养老保险基金结余极不平衡。江苏省累计结余基金分布不均，省本级和苏南五市结余占88.4%，苏中三市占6.9%，苏北五市占4.7%。其中苏州市本级累计结余1154亿元，占江苏省累计结余的34.3%。

（五）竞争和发展环境仍存在有失公平的问题

营造公平竞争环境是财政能力的重要表现。竞争环境既包括资源环境等硬环境，也包括政府政策等软环境，其中区域间税收优惠政策、社保政策的差异对公平环境影响重大。

1.地区税收优惠呈恶性竞争态势

税收优惠政策的出发点是为了招商引资、引智促进经济更好的发展，但相互加码、恶性竞争导致影响市场公平和统一市场形成的问题。有些地方政府为了招商引资对外来企业提供很多税收优惠政策，在吸引投资的同时，却加剧了不同地区之间的政策竞争压力；还有地方政府对当地企业采取保护措施，给予税收优惠，排斥外来企业，不利于形成公平竞争的市场环境。这些都导致市场竞争失序，造成效率损失。

2.社会保险缴费基数、费率不统一导致不公平

就社会保险缴费政策来讲，不同地区企业职工基本养老保险缴费率不同，缴费技术掌握不一，造成不同地区企业社保成本压力不同。经济发达地区往往社保基金充裕，缴费率低，投资环境相对就好，有利于吸引企业投资，在区域间吸引投资的竞争中具有优势。经济欠发达地区社保基金缺口大，缴费率高，企业负担重。由于区域间政策差异，导致不同地区间差距越来越大。

3.政府管理理念也对公平竞争形成潜在影响

政府管理理念是经济发展和财政能力的重要影响因素。调研中发现，发达地区市场环境好，人们创业意愿高，就不愿意竞相挤进财政供养的政府就业，经济强而财政供养压力小，运行比较好；而落后地区市场环境不好，人们创业意愿不高，都竞相挤进财政保障的政府部门工作，有的地方甚至人为设项加剧财政供养压力，经济弱而财政供养压力大。二者形成鲜明对比，影响到区域竞争环境。

三、收入增量提质与支出强化统筹结合提升地方财政能力

（一）适应新常态科学促进收入增长

科学认识新常态，财政收支安排要在这个新常态下统筹考虑，避免“竭泽而渔”，防止地方财政风险和公共风险扩大反过来威胁经济社会稳定和稳增长目标的实现而形成倒逼之势，为财政增长留下腾挪空间。加快推进供给侧结构性改革，科学决策，正确研判趋势，找出短板，对症下药，促进产业结构优化，切实提升经济发展质量，以此为依托，促进财政收入增长。

（二）切实改进收入质量

1.制定科学合理的机制保障收入真实性

建立科学的以“应收尽收”为目标的财政收入考核机制，促进财政收入质量提升。科学合理地设计考核制度，弱化财政收入增长速度等结果性因素考量，避免“设指标定任务”的考核做法，保证收入既能应收尽收，又可以避免征收过头税；加强对财政收入来源、入库渠道、使用情况及收入的真实性、合法性等的管理，做到依法征管、应收尽收、依法缴库。同时，健全考核制度，对空转、违规调节财政收入口径等行为，要一票否决，促进财政收入增长的良性循环。要发挥政府部门之间的监督作用，部门联手加强监控，强化监督严格问责。要充分发挥人大、纪检监察、财政、审计等部门的监督职能，使对财政收入质量的监控日常化、检查制度化。

2.优化财政收入结构

一是进一步提高直接税比重。深化财税体制改革以来，在间接税领域，以“营改增”为重点的间接税改革取得重大成果，但是直接税改革仍然停滞不前，是改革中难啃的硬骨头。深化税收制度改革，在间接税改革促进减税的同时，逐步提高直接税比重，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，加快房地产税立法并适时推进改革，进一步提升直接税比重。

二是进一步提升税收收入的占比。合理安排收支和优化非税收入的结构，以提升经济发展质量为基础促进税收增长，合理确定支出规模，避免收支压力过大进而倒逼非税收入增长，特别是收入份额大、依赖度高的土地出让收入。

3.优化经济结构，改进收入质量

在供给侧改革的背景下，地方加快优化经济结构势在必行。转变地方经济发展方式，优化经济发展结构，要充分抓住地方产业结构升级和产业转型机会，利用各种方式优化产业发展结构，实现经济增长动能转换，全力提升经济效益和经济发展质量，奠定财政收入质量提升的基础。

（三）着力提升地方财政统筹能力

1.实施全面绩效管理，强化一般预算统筹

一是促进与预算法执行相冲突的有关法律的修法工作，加快教育法等相关法律修改进程，消除财政资金统筹的法律障碍。

二是借助绩效管理机制，健全部门支出增减和项目支出退出的有效机制，切实取消法定支出挂钩问题，清理规范重点支出同财政收入增幅或GDP挂钩事项；着力打破财政支出固化问题，减少财政涉企补助支出，市场机制能够有效调节的领域财政不再干预，同时，加快清理规范专项转移支付，优化转移支付结构，促进财政资金统筹使用。

2.强化政府预算统筹

政府的四本预算中，社会保险基金预算因性质特殊具有相对独立性，其余三本（包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算）需进一步强化统筹，政府性基金中相对长期稳定的项目逐步转列一般公共预算，国有资本经营预算加大调入一般公共预算的力度，着力减少基金预算与一般公共预算、国有资本经营预算和一般公共预算的交叉重叠性项目支出，在此基础上，加强与社会保险基金预算的统筹，实现四本预算的统筹协调管理，更有效率地使用资金。

3.强化财政跨期统筹，适应性提高预算稳定调节基金比例

落实新《预算法》的要求，编制中期财政规划，实现财政跨年度预算平衡，继续改进年度预算控制方式，预算审核重点进一步由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策扩展，强化支出预算约束。建立跨年度预算平衡机制，通过编制三年财政规划推动实现中长期预算平衡。

避免预算稳定调节基金“一刀切”，对经济发达、自我约束能力强的东部地区，适应性放宽控制比例，提高到10%，增强地方财政集中力量办大事和应对收入波动幅度过大的跨年、跨期平衡的统筹能力。

（四）努力创造公平竞争环境

营造良好的地方发展环境，提升地方潜在发展能力。良好的经济发展软、硬环境是提升地方经济增长的潜在动力，也是均衡各地方财政能力的长远战略。

1.统一政策，促进市场统一和公平竞争

统一税收优惠政策。税收优惠政策对于促进地区招商引资和地方经济发展意义重大，但要注意市场的同一性和竞争的规范性，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。要进一步统一各区域自行制定的区域性税收优惠政策，按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，各地在国家统一的政策制度下因地制宜实施，着力取消地方非规范的税收优惠政策，促进区域的税收公平竞争。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。完善国税、地税征管体制。

2.做实社会保险缴费基数、统一缴费率

我国养老保障制度规定，企业养老保险缴费可以按照社会平均工资的60%-300%水平交纳养老保险费，这是在企业缴费工资超出社平工资的范围时才执行的，正常企业都应该按照其实际的工资水平交纳养老保险费。但实际上企业为减轻负担，多选择最低档社平工资的60%缴费，侵蚀了缴费基数，影响了保险费收入。下一步应进一步做实养老保险缴费基数，保障养老保险缴费应收尽收。同时，应加快提升统筹层次，避免不同区域缴费率不同的情况。