英国高等教育财政资源配置的做法与启示

刘稳丰 陈坤杰

高等教育财政资源配置事关高等教育事业的发展速度和整体水平。虽然我国高等教育财政性教育经费有较大程度的增长，但与社会大众对高等教育的期盼以及高等教育建设发展的需要相比，我国高等教育财政资源配置尚存在一些问题。如何更加科学合理地配置我国高等教育财政资源，是一个必须面对的现实课题。英国是近现代高等教育体制的发源地，拥有世界高水平的高等教育。考察并借鉴英国高等教育财政资源配置情况，对于正处于高等教育事业高速发展阶段的我国，也许不无裨益。

一、英国高等教育财政资源配置的发展过程

研究英国高等教育财政资源配置情况，有必要简要回顾其历史沿革。

英国高等学校起源于12、13世纪建立的牛津大学和剑桥大学。12世纪至18世纪末，英国的大学只有6所。进入19世纪后，英国建立了一些新的大学如苏格兰大学、伦敦大学等，同时也建立了一些城市大学。在这一时期，英国各大学的建设经费主要依靠教会的捐赠，同时受制于教会，政府的财政资源基本上没有流向高等教育。直到1889年，英国政府才开始对高校配置财政资源。我们可以将英国高等教育财政资源配置的发展过程，划分为如下三个阶段：

（一）相对稳定的财政资源配置阶段

20世纪初期至70年代中期，属于英国对高等教育财政资源配置相对稳定的时期。第一次世界大战结束后，英国政府意识到大学的资源已消耗殆尽，迫切需要国家的财力支持。1919年7月，英国财政部成立了大学拨款委员会（University Grants Committee，UGC），这标志着政府与大学的财政资源配置关系正式确立。1925年开始，政府承诺每五年给各高校拨款一次，用于高校的办学活动。高校每五年制定一个财务收支需求的规划，并将财务规划提交给大学拨款委员会。大学拨款委员会在综合考虑的基础上，制定整体的财政资源配置计划交给政府。政府批准这一计划后，大学拨款委员会根据总体情况和它认为的特别优先情况，将经费分配给各高校。尽管这一时期有战后的扩张、罗斯宾报告、大学数量和规模的扩张、多科技院校的创立等里程碑式的事件，对高等教育机构的管理带来了一定的挑战，但政府对高等教育财政资源配置的相对稳定性并没有受到太大冲击。

（二）波动的财政资源配置阶段

1973年的世界性经济危机使英国经济元气大伤。在通货膨胀和学生需求增大的压力下，英国政府已无力兑现五年一个周期的国家财政资源配置的承诺，并最终在1975年不得不放弃这一配置体制，改为三年一个周期的财政资源配置制度。1985年英国政府的高等教育绿皮书《20世纪90年代英国高等教育的发展》明确，削减对高等教育的财政支出，而实际上1981年即已施行该政策。大学拨款委员会不得不接受这一事实，但该委员会同时表示，在分配财政资源时我们不能偏袒大院校而歧视小院校，政府应该提供至少达到20世纪80年代末同等水平的高等教育财政资源支出。总的看，20世纪70年代中期至90年代中期，英国各高校获得的财政资源不再有恒定的来源，处于时多时少的波动状况。图1可直观地显示这种状况。

图1 英国高等教育公共开支占国内生产总值GDP的比例

（三）持续紧缩的财政资源配置阶段

第二阶段以后，政府的财政资源总量变化不大，但大学生数量开始持续增加。英国政府因为不堪重负，迫切需要有高等教育财政资源配置的新体制。1987年，英国政府发表《高等教育：应付新的挑战》的白皮书，提出要改组大学拨款委员会，成立“大学基金委员会（University Funding Council，UFC）”，取代以前的大学拨款委员会；创立多科技术学院和其他学院基金委员会（Polytechnics and Colleges Funding Council，PCFC），取代全国公共高等教育咨询委员会（National Advisory Body for Public Sector Higher Education，NAB）；构建大学基金委员会和其他学院基金委员会为主的“双重制”财政资源配置体系。1990年，学生经费管理引入代管机制，生活资助经费不再增加。1992年，英国议会通过《继续教育与高等教育法》，明确撤销大学基金委员会与其他基金委员会，由英国高等教育基金委员会（Higher Education Funding Council for England，HEFCE）负责对高等教育机构（大学、多科技术学院和其他高等教育机构）进行财政资源配置。1997年，东南亚金融危机下，政府财力不足，在对高等教育拨款中开始引入绩效因素，设立了高等教育质量保证署（Quality Assurance Agency for Higher Education，QAA）。2012年，英国政府接受《布朗报告》的建议，大幅调升学生学费，减少高等教育财政资源配置。高等教育财政资源配置机制的变化，促使高校除获取国家的财政资源外，还必须努力从其他途径寻求更多的财力支持，如收取学费、通过科学研究获取经费、争取捐赠等。这也刺激了大学接纳更多的学生，并努力提高财政资源使用效率。虽然英国政府对高等教育的财政资源配置的力度没有什么变化，但英国高校的经费总量却在稳步上升，这主要得益于非政府经费的增加。

二、英国高等教育财政资源配置的体制

（一）财政资源配置的执行机构

英国政府不直接向高等学校划拨经费，而是将权力下放给独立的拨款机构——首先是大学拨款委员会，然后是大学基金委员会，现在是高等教育基金委员会。这些独立的机构作为政府和大学之间的中介，负责对各高校配置财政资源。各大学制定财政资源需求方案，提交给诸如教育基金委员会这些机构。这些独立的拨款机构依据政府制定的办学方向、拨款原则，考察分析各大学的绩效和需求，通过公式计算确定大学需要的经费，然后按照严格的程序对财政资源进行配置。这些机构配置财政资源时要与大学签订一份财政备忘录，规定大学获得和使用经费必须遵守的一些条款，并对高校使用经费情况作周期性评估，确保财政资源的合理使用，并为来年的财政资源配置作重要依据。

（二）财政资源配置的内容与方法

英国政府配置的高校财政资源分为三部分，即教学经费、研究经费和其他经费。教学和研究经费是英国对高校财政资源配置的主要内容，其他经费包括促进教育发展的项目经费、设备经费、残疾学生资助经费、继续教育课程经费和网络连接经费等。教学经费以公平为原则、以人均为基础，按学生人数和教育机构数量来进行配置。研究经费的配置要考虑相对科研成本、科研队伍规模和科研水平，其中最重要的因素是科研水平。对高校科研水平的考量则依靠配置主体（如高等教育基金委员会）负责实施的科研评估结果。英国自1986年开始进行高校科研评估，为每所大学、每个学科的综合科研水平评定等级。在配置财政资源时，配置主体对每个需要考虑的因素予以一定的权重，通过一套比较成熟的拨款方法——公式拨款法来配置财政资源。2012年以后，教学经费的配置从以公式法为参照的方式转变为以公式法为基础的绩效考量方式；科研经费配置则是一以贯之地重点考虑研究成果与水平，同时增加了研究成果转化情况这一因素。

（三）财政资源配置的程序

基本程序是：教育大臣与基金委员会商议提出所需财政资源的建议与意见，教育大臣向议会汇报，议会决定高等教育财政资源配置的整体方案和总体额度，将经费划拨给教育部，教育部拨给高等教育基金委员会，再由高等教育基金委员会负责分配到各高校。教育部对高等教育基金委员会的配置情况进行审查，教育部的会计主管监督高等教育基金委员会的拨款并向议会报告拨款使用情况。

程序推进的时间节点是：每年4-11月教育部与高等教育基金委员会研讨下一年度高等教育经费需求状况及发展趋势，11月议会宣布向高等教育拨款，12月各高校向高等教育基金委员会提供当年教学和科研等情况，1月高等教育基金委员会公布教学拨款、科研拨款和其他拨款数额，2月基金委员会计算每一所高校的经费数，3月正式宣布财政资源配置情况。

（四）财政资源配置的法律保障

从1918年《教育法》规定成立大学拨款委员会开始，英国制定了一系列有关高等教育财政资源配置的法律及调研报告，这些调研报告大都由经验丰富的专家经过几年的深入实证调查研究而形成，报告中提出的许多有关英国高等教育财政方面的建议，经由政府通过法案或其他的形式确定下来，从宏观到微观对高等教育发展进程与方向实行有效的调控。进入上世纪60年代以后，有1960年《安德森报告》、1963年《罗宾斯报告》、1985年《20世纪90年代英国高等教育的发展》、1987年《高等教育：应付新的挑战》、1988年《教育改革法》、1992年《继续教育和高等教育法》、1997年《迪尔英报告》、2003年《高等教育的未来》、2004年《高等学校学费改革草案》、2010年《确保未来的高等教育持续发展》、2011年《2011年教育法》以及2015年《2015-2020年发展规划：创建并维持世界一流高等教育的条件》。科学合理且与时俱进的制度安排和法律设计，有效保障了高等教育的财政资源配置。

三、对我国高等教育财政资源配置的启示

近几年来，我国高等教育财政资源配置的总量虽有较大幅度的增长，但高等教育财政资源配置的力度不均衡，财政资源配置的具体依据不公开、程序不透明，财政资源配置缺乏法律制度的规范和支撑。特别是高等教育财政资源配置的欠公平现象已经引发人们的高度关注，并影响到我国高等教育的协调与持续发展。我们认为解决以上问题，可以借鉴英国高等教育财政资源配置体制，从以下四方面改善。

（一）设立相对独立的高等教育财政资源配置机构

我国将高校分为中央直属院校、地方院校及民办院校，分别由教育部直接管理及地方政府管理，但各省经济状况各异，即使是同一类型的学校因为在不同地区也差别很大。长期以来，我国中央政府或地方政府直接对高校进行财政资源配置，这一做法虽然程序简单，运作快捷，但缺少学校和社会的参与，运行过程不公开，极易引起权力滥用和“跑部钱进”现象。相比之下，英国从大学拨款委员会发展到高等教育基金委员会，这些机构虽对政府负责，但不是政府的附属机构，而是独立的中介性质的机构，全面负责高校的财政资源配置，充当了政府与大学之间的缓冲器。

我们不可能即刻成立这样一个中介性质的缓冲机构，但可以考虑让专业的人来做专业的事，最终由一个机构统一负责高校财政资源配置。这个机构接受政府部门的指导与监督，但运作上有较强的独立性。它主要通过审查、评估、确定项目、制订经费分配方案等手段，来贯彻政府的教育政策，实现国家的教育目标。设置这一机构当然会增加行政管理的成本，但利于实现资源更公平有效的配置。因为这一机构有充足的时间精力对高等教育财政资源的配置进行专业化的研究和精细化的计算，做出的财政资源配置方案将更加科学合理，同时也有利于政府部门从繁杂的资源配置的事务性工作中解脱出来，专心致志考虑和规划高等教育的其他发展问题，促进高校在公平有序竞争的生态中发展。

（二）推进高等教育财政资源配置公开透明

从2012年始，我国财政性教育经费占国内生产总值4%以上。但经费投入的增加，并没有减少人们对教育财政资源配置公开透明度的关注。在我国教育部的网站中，财务信息只有教育部每年的年度预算和决算，而高等教育财政资源配置的依据是什么、具体过程、配置的具体学校和数目等信息，人们无从得知。英国为高等教育资源配置建立了一个专门的网站（http：//www.hefce.ac.uk/），将所有财政资源方面的信息公布于众，如运作模式、资金总量、分配方法、拨款参数、拨款结果等，均有详细的公示，并出版刊物及光碟等。本文认为，我国可以借鉴这一方式。第一，建立高等教育财政资源配置网站及发布同类刊物等。这样的网站及刊物不仅可以彰显财政资源配置中的公开与公正，而且有利于促进财政资源配置机构严谨认真地对待和细致公正地行事。第二，细化公开的内容。不仅可以有效防止权力寻租，减少不必要的误解和牢骚，而且能使各高校更加清楚计算的依据以及努力的方向，将时间精力用于推动其内涵式发展。

（三）构建以绩效为导向的财政资源配置机制

对各高校进行财政资源配置的具体依据是什么？英国的做法主要是看各高校的绩效情况。高等教育基金委员会负责高校管理绩效的评定，在配置资源时除考虑各高校的现有规模（如学生数量、专业因素等）并将其作为配置的基数外，其余则根据高校设定的绩效指标进行资源配置，如根据毕业生数字或年度科研成果情况。其余则主要根据学校的绩效通过竞争确定，有力促进各高校在竞争中发展。而我国教育财政资源配置的基本框架是“综合定额加专项补助”，基本上没有考虑高校的办学绩效，不能显现资源利用效率对配置的影响。借鉴英国的做法，我国在高等教育财政资源配置中需把握两点：第一，深入推进管办评分离，利用社会第三方评估机构，运用严格的高校评估机制，对高校教学与科研效果进行令人信服的评估。第二，将评估结果与财政资源配置挂钩，将教学质量、科研水平、社会贡献率等作为财政资源配置的主要依据，建立以绩效为导向的财政资源配置机制。

（四）健全高等教育财政资源配置的法律制度

在全面推进依法治国理念指导下，法治同样应该适用于高等教育财政资源配置。如何配置高等教育财政资源，教育主管部门有一些规章制度，但多为内部资料，很少示外，更没有从法治的高度将财政资源配置作为教育立法内容的一部分。英国虽然属于判例法系国家，但仍一直注重通过立法、规划等手段，来指导和调控高等教育的财政资源配置。相比之下，我国在这方面还有较大努力空间。因此建议：第一，加强高等教育财政配置体制的研究。建立高等教育资源配置的调查与研究小组，作为国家财政资源配置的参谋机构，对我国高等教育资源配置作详细的调研与规划，起草我国高等教育财政资源配置的制度文件。第二，建立健全高等教育财政配置法律法规制度。现行制度中没有对各级政府教育经费分担作出明确具体的规定，也没有制约机制，只做“质”的要求，忽视“量”的标准。要在充分调研、广泛讨论、深入研究的基础上，从财政资源配置的依据确定、程序设置、具体落实、责任分担、责任追究等方面做出制度安排，并在成熟后上升到条例、法规，如《教育投入法》，使财政资源配置有法可依，推进财政资源配置顺利、公平与合理的进行。

［1］（英）哈罗德·托马斯著，刘孙渊译.高等院校财政资源管理［M］.南京:江苏教育出版社，2010，39.

［2］郑文.英国大学权力协调与制衡［M］.北京:北京大学出版社，2012，77-78.

［3］Browne L.An Independent Review of Higher Education Funding and Student Finance［R/OL］.（2010）［2016-2-8］www.independent.gov.uk/browne-report.

［4］Lingenfelter，Paul E.Current Funds:Public Higher Education Finance in New England［J］.New England Journal of Higher Education，2009（Win）:22-24.

［5］http://www.hefce.com/:“Funding Higher Education in England”，2003，p.5.

［6］Williams G.The Market Route to Mass Higher Education:British Experience 1979—1996.Higher Education Policy，1997，10（3/4）:275-289.