基于银行实务视角下完善票据业务制度的政策建议

胡新利

一、目前票据业务现状

根据《中华人民共和国票据法》，票据包括银行汇票、商业汇票、本票和支票。随着计算机网络和通信技术发展，票据应用经历了从纸质票据到电子票据的介质变化、从同城到全国范围的地域扩展。2017年，全国共发生票据业务2.56亿笔，金额172.37万亿元。其中，支票业务2.37亿笔，金额153.81万亿元；实际结算商业汇票业务1648.39万笔，金额16.77万亿元；银行汇票业务52.73万笔，金额3644.82亿元；银行本票业务164.70万笔，金额1.42万亿元。电子商业汇票系统出票655.42万笔，金额12.68万亿元，同比分别增长184.38%和52.02%；承兑678.00万笔，金额13.02万亿元，同比分别增长185.17%和51.75%；贴现179.23万笔，金额6.95万亿元，同比分别增长113.96%和20.50%；转贴现503.48万笔，金额44.48万亿元，笔数同比增长62.71%，金额同比下降2.89%。质押式回购44.00万笔，金额6.92万亿元，同比分别增长181.20%和104.90%。

票据业务的飞跃发展，特别是商业汇票成为企业、银行的融资和同业交易的重要工具，为社会公众提供了支付结算、融资便利，加快了资金周转和商品流通，促进了经济贸易发展。伴随着业务发展，票据案件也呈现高发、频发态势，暴露出票据业务制度体系存在的问题和漏洞。我国现行的票据业务制度体系是由法律、部门规章以及规范性文件组成。作为票据业务基础法律的《中华人民共和国票据法》及其司法解释《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》分别制定于1996年、2000年，中国人民银行制定的部门规章《票据管理实施办法》于1997年颁布实施，规范性的基础文件《支付结算办法》制定于1997年，虽然2005年——2016年中国人民银行以及银监会针对发生的案件制定出台了一些规范性文件，但囿于基础法律未修订完善，内容多为以往规定的重申强调。可以说，滞后的制度体系已经远远不能适应甚至制约了票据业务的创新和发展，不能有效地防范票据实务操作中存在的各类风险。

二、票据实务中存在的问题

（一）关于票据回购式转贴现、再贴现的背书问题

票据回购式转贴现、再贴现业务是近年来票据业务发展过程中的创新业务，其背书等票据行为在《支付结算办法》等相关票据法规制度中均未涉及。关于票据转贴现、再贴现的背书，《支付结算办法》第九十三条规定“……贴现银行可持未到期的商业汇票向其他银行转贴现，……。贴现、转贴现、再贴现时，应作成转让背书，……。”由于《支付结算办法》颁布实施时间较早，未对转贴现、再贴现方式进一步进行区分。《中国人民银行关于改进和完善再贴现业务管理的通知》（银发〔1999〕320号）规定：“改进再贴现操作方式，提高业务效率。……对商业银行省级分行持有的贴现和转贴现票据可办理回购。办理回购的，票据不作背书，且票据权利人仍为原贴现或转贴现银行。”《中国人民银行办公厅关于印发〈中央银行会计集中核算系统操作规程〉的通知》（银办发〔2007〕68号）关于再贴现业务核算中沿用了上述规定：“再贴现是中央银行通过买进金融机构持有的已贴现但尚未到期的商业汇票，向金融机构提供融资支持的行为……；采取回购方式的，不需要背书，……”《电子商业汇票业务处理办法》（中国人民银行令2009年第2号）第四十三条规定规定：“电子商业汇票转贴现方式分为买断式、回购式两种，买断式是指贴出人将票据权利转让给贴入人，不约定日后赎回的交易方式。回购式指贴出人将票据权利转让给贴入人，约定日后赎回的交易方式。”以上可以看出，人民银行1999年、2007年的两份文件规定明显与《支付结算办法》、《电子商业汇票业务处理办法》关于转贴现、再贴现的规定是矛盾的，而在银行的票据实务操作中，回购式转贴现、再贴现通常也是不进行背书。这种做法加深了对银行及部分法律人士的误导，认为回购式转贴现、再贴现不是一种票据行为，而是一种合同行为。回购式转贴现、再贴现票据不背书极易产生诸多风险隐患和司法实践疑义，一是票据一旦遗失或被盗，贴入银行或人民银行无法从票据签章方面主张票据权利；二是如果发生法律纠纷，由于票据未进行背书，其行为不构成票据行为，不属于《票据法》规范范畴，只能运用《合同法》、《担保法》等法律解决。

（二）关于已贴现票据能否再转让流通

曾经发生过这样的票据案件，某城市商业银行分支行行长将已经贴现的票据私自挪出，质押给企业借取高利贷，导致资金损失。对于已经贴现的票据能否重新回到企业间进行转让流通，有关的票据法规制度并未进行规定。但从票据的真实性贸易背景分析，贴现银行不可能与企业发生真实的贸易关系，因此已贴现的票据不能再流入企业间进行转让流通。

（三）关于已签发的转账银行汇票、本票挂失止付问题

《票据法》第十五条规定：“票据丧失，失票人可以及时通知票据的付款人挂失止付，但是，未记载付款人或者无法确定付款人及其代理付款人的票据除外”。《支付结算办法》第四十八条规定：“已承兑的商业汇票、支票、填明“现金”字样和代理付款人的银行汇票以及填明“现金”字样的银行本票丧失，可以由失票人通知付款人或者代理付款人挂失止付。未填明“现金”字样和代理付款人的银行汇票以及未填明“现金”字样的银行本票丧失，不得挂失止付”。根据上述规定，如果未记载代理付款人的转账银行汇票、本票遗失，失票人只能向人民法院申请公示催告或提起诉讼，不能在第一时间挂失止付，很可能导致资金损失。

（四）关于空白支票的挂失止付问题

根据《票据法》的规定，已承兑的支票才能挂失止付，空白支票是不能挂失止付。《票据法》第八十五条规定：“支票上的金额可以由出票人授权补记，未补记前的支票，不得使用。”第八十六条规定：“支票上未记载收款人名称的，经出票人授权，可以补记。”空白支票一旦丢失，经补记完整而成为已承兑的支票，就有可能给持票人带来经济损失。因此，需要对空白支票丢失做出救济性规定。《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第二十六条规定：“已经签章的授权补记的支票丧失后，失票人可以向人民法院申请公示催告”。但向法院申请公示催告期间，支票有可能被解付，给持票人带来经济损失。

（五）关于票据挂失止付流程缺陷问题

《票据管理实施办法》第十九条、《支付结算办法》第四十九条都规定了票据挂失止付应提供的资料，但均未明确票据挂失止付的方式。在实际工作中，付款人（银行）往往要求失票人必须要提供前手出具的其享有票据权利的证明，并进行当面挂失止付。失票人如果意外遗失票据，要证明自己享有票据权利非常困难，而要取得前手的证明资料，需要长时间与其沟通，请求配合，当面挂失止付也需要时间往返付款人所在地。在这期间，票据有可能被兑付，持票人的合法票据权利得不到保障。

（六）关于银行承兑汇票的查询主体问题

《中国人民银行关于商业银行银行承兑汇票查询、查复业务处理问题的通知》（银发〔2002〕63号）和《中国人民银行关于完善票据业务制度有关问题的通知》（银发〔2005〕235号）对银行承兑汇票的查询查复方式进行了规定，但其规范的查询主体都是银行机构，对持票人发起的查询未作规定。在实际工作中，一些持票人收到银行承兑汇票后，直接到出票银行进行查询，要求鉴别真伪，有的出票银行出于风险考虑，不予受理或答复模糊，导致银行与持票人发生纠纷。

（七）关于票据背书更改问题

在实际工作中，票据当事人在背书转让时，经常发生背书人签章或被背书人名称填写错误情况。为维护票据当事人的权益，银行通常做法是要求票据当事人将错误的背书签章或被背书人名称划掉，重新填写，并由原记载人签章证明或要求原记载人出具书面证明，承诺如果发生纠纷需承担责任，以免除银行的责任。票据的文义性特征要求票据行为应当严格按照票据上记载的文义并根据《票据法》规定予以解释和确定，此外的任何理由和事项不得作为根据。根据票据的文义性，原记载人出具的承诺担责的书面证明是否具有法律效力是有疑问的。

（八）关于商业汇票使用主体的问题

《支付结算办法》第七十四条明确规定了商业汇票使用主体，“在银行开立存款账户的法人以及其他组织之间，必须具有真实的交易关系或债权债务关系，才能使用商业汇票”。在票据实务中，经常出现自然人或个体工商户作为被背书人继而再行背书转让票据或提示付款的现象。个体工商户在法律上属于自然人主体，不能归为其他经济组织范畴。因此，根据《支付结算办法》，自然人和个体工商户不能使用商业汇票，包括票据签发、背书和提示付款。

（九）关于商业汇票超过规定期限提示付款问题

《支付结算办法》第八十八条规定：“……。持票人超过提示付款期限提示付款的，持票人开户银行不予受理。”第三十六条规定：“商业汇票的持票人超过规定期限提示付款的，丧失对其前手的追索权，持票人在作出说明后，仍可以向承兑人请求付款”。根据《支付结算办法》规定，超过提示付款期限的商业汇票，持票人不能委托开户银行发起收款，只能在做出说明后，自行向承兑人发起收款。在票据实务中，这种作法可操作性不强。如果持票人采取邮递票据方式请求承兑银行付款，持票人无法取得并填写划款凭证，承兑银行出于风险原因，不会凭持票人的邮件自行填写划款凭证将票据款项支付持票人；如果持票人到承兑银行所在地，面对面请求付款，对于持票人来说，成本太高。

（十）关于支票的提示付款期限问题

《票据法》第91条规定，“支票的持票人应当自出票日起十日内提示付款；异地使用的支票，其提示付款的期限由中国人民银行另行规定。”持票人可以在出票日起十日内任意一天提示付款，由于提示付款日期的不确定性，出票人账户必须要在10天内保持足够支付支票款项的资金，这对于大部分财务管理不规范、资金比较紧张的小微企业来说难度较大。实际工作中，很多小微企业在提示付款期内以为已签发支票已经兑付而实际并未付款，继续签发支票付款导致空头支票。

（十一）关于支付密码的问题

《票据法》规定银行预留印鉴是审核票据凭依付款的依据，未对支付密码进行任何规定。《票据管理实施办法》第二十二条规定：“申请人申请开立支票存款帐户的，银行、城市信用合作社和农村信用合作社可以与申请人约定在支票上使用支付密码，作为支付支票金额的条件”。《支付结算办法》第一百二十三条规定：“支票的出票人预留银行签章是银行审核支票付款的依据。银行也可以与出票人约定使用支付密码，作为银行审核支付支票金额的条件”。由此看出，支付密码只是审核支票付款的辅助条件。在目前票据实务中，银行预留印鉴作为审核支票凭依付款的主要法律依据，效率低，易被伪造且不易识别，几乎所有的银行机构都开始在审核预留银行印鉴的基础上采用支付密码作为辅助依据。随着支付密码运用越来越广泛，因为支付密码原因的退票也越来越多。据笔者统计，烟台市同城票据交换中，与支付密码有关的退票占退票总量的35%，其中大部分支票是由于出票人不愿付款故意将支付密码填写错误或漏填支付密码。《票据管理实施办法》第三十一条规定了对签发空头支票或者签发与其预留的签章不符的支票，不以骗取财物为目的的，由中国人民银行处以票面金额5%但不低于1000元的罚款。但对支付密码填写错误的支票却未规定处罚措施，这也是导致有关支付密码退票泛滥的主要原因。有关支付密码的退票严重扰乱支付结算秩序，严重影响了社会资金使用效率，应该引起高度重视，并进行治理。

（十二）关于电子票据问题

《票据法》作为票据业务的基本法，没有制定关于电子票据的条款，不利于推动电子票据业务规范发展。2009年，中国人民银行建成运行电子商业汇票系统，标志着我国票据业务进入电子化时代，人民银行为此制定了《电子商业汇票业务管理办法》，其部分条款与《票据法》不相一致，导致纸质商业汇票与电子商业汇票监管标准不一。电子票据具有纸质票据无可比拟的优点，在人民银行大力推动下，电子票据已经成为据业务发展的趋势。2017年，电子商业汇票出票655.42万笔，金额12.68万亿元，分别是2010年的83.39倍、46.96倍；承兑678.00万笔，金额13.02万亿元，分别是2010年的88.63倍、45.29倍。缺少了法律的支持和规范，不利于电子商业汇票业务的健康规范发展。

（十三）关于商业汇票贴现的真实贸易背景认定问题

《票据管理实施办法》第十条规定：“向银行申请办理票据贴现的商业汇票的持票人，必须具备下列条件：（一）……；（二）与出票人、前手之间具有真实的交易关系和债权债务关系”。《支付结算办法》对《票据管理实施办法》规定进行了细化，其第九十二条规定：“商业汇票的持票人向银行办理贴现必须具备下列条件：（一）……；（二）与出票人或者直接前手之间具有真实的商品交易关系；（三）提供与其直接前手之间的增值税发票和商品发运单据复印件”。《票据管理实施办法》、《支付结算办法》并未明确界定真实贸易背景的表现，其他后续的票据制度也未进行界定。这导致在票据实务检查中，对商业汇票贴现申请人与其前手的贸易真实性无法认定，也就无法按照《金融违法行为处罚办法》（国务院第260号令发布）第十四条规定进行处罚。

（十四）关于重大过失的认定问题

《票据法》第五十七条规定：“付款人及其代理付款人以恶意或者有重大过失付款的，应当自行承担责任”。但没有列举具体的重大过失情形。《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第六十九条规定了重大过失付款的情形，“付款人或代理付款人未能识别出伪造、变造的票据或者身份证件而错误付款，属于票据法第五十七条规定的‘重大过失’，给持票人造成损失的，应当依法承担民事责任。付款人或代理付款人承担责任后有权向伪造者、变造者依法追偿”。《支付结算办法》第十七条规定：“银行以善意且符合规定和正常操作程序审查，对伪造、变造的票据和结算凭证上的签章以及需要交验的个人有效身份证件，未发现异常而支付金额的，对出票人或付款人不再承担受委托付款的责任，对持票人或收款人不再承担付款的责任”。《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》与《支付结算办法》相冲突。前者的目的是最大限度地保护善意持票人的利益，但却忽视了已经履行正常审查程序的银行的利益。一旦出现纠纷，由于《票据法》并未就重大过失的具体情形作出规定，而《支付结算办法》属于规范性文件，层次较低，适用法律只能采用具有较高权威的司法解释。

（十五）关于银行间信息不对称可能导致票据重复贴现问题

《支付结算办法》第九十二条规定：商业汇票的持票人向银行办理贴现必须与出票人或者直接前手之间具有真实的商品交易关系；并提供与其直接前手之间的增值税发票和商品发运单据复印件。持票人在办理贴现时，一方面经常篡改增值税票号码、金额，骗取大额贴现资金；另一方面可能持相同的增值税发票多家不同银行办理贴现，骗取更多的贴现资金。由于银行间缺乏贴现信息查询印证渠道，可能导致持票人重复贴现，累积造成重大风险。

三、完善票据制度的政策建议

一是完善贴现背书制度，明确回购式转贴现、再贴现业务实现了票据权利的转移，必须进行背书。如果要区别于买断式背书，回购式背书可在贴出银行背书栏记载“回购”字样。

二是完善票据贴现制度，规定已经贴现的票据禁止再流入企业间流通，只能在银行间办理转贴现或进行再贴现。

三是完善票据丧失的补救制度，已签发的转账银行汇票、本票、空白支票可以进行挂失止付。《支付结算办法》颁布实施时，银行机构的账务数据分散在各个分支机构，尚未实现大集中，代理付款人点多面广，无法实现转账银行汇票、本票的挂失止付。目前，银行机构基本都实现了账务数据大集中，为转账银行汇票、本票、空白支票的挂失止付提供了可能。《依托小额支付系统办理银行本票业务处理办法》（银发〔2007〕441号印发）就突破了《票据法》的规定，其第十一条规定：“小额支付系统银行本票可申请挂失。失票人办理挂失止付需到出票银行办理。”借鉴上述规定，转账银行汇票、本票、空白支票的失票人可向付款人（即出票银行）挂失止付，由其在行内业务系统将挂失票据标示为“挂失止付”状态，以防止代理付款人、付款人误付票据款项。

四是完善票据挂失止付制度，明确挂失止付方式，简化挂失止付流程。如果票据遗失，失票人可先采取传真方式将挂失支付通知书传递给付款人，由其办理挂失止付，然后在规定时间内当面提交挂失止付通知书原件，补办挂失止付手续。同时，付款人不得要求失票人提供《票据管理实施办法》和《支付结算办法》要求之外的资料，最大限度地保护持票人合法权益。

五是完善银行承兑汇票查询查复制度，明确银行只受理银行间的银行承兑汇票查询业务，持票人可委托开户银行代为进行银行承兑汇票查询。

六是完善票据背书制度，建立背书纠错机制，明确票据背书人签章或被背书人名称填写错误可进行更改一次，并由原记载人签章证明，对因票据格式所限，原记载人更改背书签章后无法再在票据背面签章证明的，可采取原记载人出具承诺担责证明的方式予以明确责任。

七是完善商业汇票使用主体规定，考虑到我国经济现状，建议允许个人和个体工商户作为中间背书人接受商业汇票，但不能作为商业汇票出票人、收款人、最终持票人（提示付款人）。银行机构在办理贴现业务时，应审查商业汇票背书转让过程中是否有个人或个体工商户，如果有可不予办理票据贴现。

八是完善商业汇票提示付款制度，超过规定付款期限的商业汇票，由持票人作出说明，连同票据交开户银行，由其按照正常提示付款流程发起委托收款。

九是完善支票提示付款制度，将同城范围流通使用的支票提示付款期限缩短为3—5天，督促持票人尽快提示付款，通过小额支付系统使用的异地支票提示付款期限仍为10天。

十是完善空头支票行政处罚制度，将支付密码错误的支票纳入空头支票处罚范畴。支付密码作为出票人自己填写的，与银行约定作为审核支票凭依付款的依据之一，同样起到预留银行预留印鉴的作用，理应象处罚签发与预留银行印鉴不符的支票一样，纳入到空头支票行政处罚范围，对出票人起到警示教育作用，维护持票人的合法权益。

十一是修订《票据法》，以法律形式确立电子票据的法律地位，明确规范电子票据的出票、背书、保证、承兑、付款等票据行为，增加电子签名等有关内容，统一纸质商业汇票与电子商业汇票的监管标准。

十二是完善票据贴现业务制度，明确界定贴现申请人与其前手的非真实贸易背景情形。《支付结算办法》第九十二条明确规定了贴现申请人要提供与其直接前手之间的增值税发票和商品发运单据复印件，如果其增值税发票开票单位与国税部门增值税发票查询平台显示的流向不符，应认定两者并无真实贸易背景。

十三是建立贴现信息登记查询印证机制，在电子商业汇票系统中增加贴现信息登记查询印证功能，银行办理纸质或电子商业汇票贴现，必须将贴现的商业汇票以及增值税发票票号、金额等信息录入电子商业汇票系统，使同一张增值税发票只能办理一次贴现，通过技防杜绝持票人重复贴现现象，防范资金风险。

【参考文献】

［1］中国人民银行支付结算司2010年支付体系运行总体情况

［2］中国人民银行支付结算司2017年支付体系运行总体情况