国有大型企业集团内部会计委派问题研究——以酒泉钢铁（集团）有限责任公司为例

■//赵登峰

一、酒钢集团内部会计委派制实践

（一）企业概况

酒泉钢铁（集团）有限责任公司（以下简称“酒钢集团”）始建于1958年，是继鞍钢、武钢、包钢之后，国家规划建设的第4家钢铁联合企业。经过近60年的建设发展，酒钢集团已发展成为我国西北地区规模最大、黑色与有色并举的多元化现代企业集团，形成了钢铁、有色、能源、煤化工等多元化产业发展的格局。2016年，酒钢集团实现营业收入813亿元，工业总产值405亿元，位列中国企业500强第149位，中国制造企业500强第59位。

（二）实行会计委派制的背景

1.强化子公司市场主体地位，客观要求加强会计监督。酒钢集团作为甘肃省属大型国有企业集团，在集团内部，特别是对下属分子公司（以下统称“成员单位”）的管理中，经营权力长期集中在集团层面，成员单位虽名为市场主体（子公司均为一级法人主体），但实际运营中很大程度上只充当了生产主体的角色，集团每年下达给各成员单位的考核指标更侧重于生产技术类，这种管理体制导致成员单位作为市场独立主体的地位有所弱化，成员单位经营责任无法落实、集团内部管理权责不明确的问题比较突出。因此，酒钢集团要改变这种现状，下放各项经营权给各成员单位、强化成员单位市场主体地位的同时，客观要求加强会计监管，确保各成员单位经营成果真实可靠。

2.会计人员分散于成员单位，会计信息质量难以保证。2016年以前，酒钢集团除集团层面以外，其他会计人员均分散在各成员单位，其人事、薪酬、福利待遇等关系全部归属于各成员单位，会计人员的任免（聘任）、晋升、考核、奖惩都由各成员单位决定。这种管理模式下，会计人员一方面要遵守职业道德，一方面要考虑个人待遇问题，其相对“独立”的职能地位受到限制，有效发挥监督作用的难度比较大。这种情况下，容易造成成员单位财务管理混乱无序，更有甚者，个别会计人员不坚守“底线”，与成员单位成为“利益共同体”，帮助成员单位做假账、粉饰报表，导致较严重的会计信息失真问题。

3.集团内部财务分块管理，资源不能有效配置。企业管理的核心是财务管理，财务管理的核心是资金管理。对于国有大型企业集团来说，资金分属不同的法人主体，其中可能存在有些单位因资金富余而长期沉淀，有些单位因资金短缺而捉襟见肘，有限的资金资源在成员单位之间调配困难，不能按市场原则优化配置，财务费用居高不下，影响了集团的整体效益。酒钢集团虽然早在几年前就成立了财务公司，但将财务公司定位为独立经营主体的成份比较重，而将其定位为集团内部资金管理平台的成份却较轻，由于对财务公司的职能定位不准确，再加上集团对各成员单位财务分块管理的现状，导致在利用财务公司这样一个有效的内部资金管理平台，将分属各成员单位的资金集中起来统一调剂余缺，整体发挥作用的目标长期不能实现。

4.会计人员岗位长期固定，综合素质提升较慢。实行会计委派制前，酒钢集团在会计人员管理模式上，更偏重于固定或稳定。大多数会计人员入职以来，一直从事同一单位的会计业务，不同岗位互相交流，特别是跨单位交流的机会偏少，岗位长期固定，容易使其产生消极应付情绪。加之会计人员岗位待遇与专业技能水平未能实施挂钩联动，一定程度上制约了会计人员学习新业务的积极性和主动性，不利于会计人员成长，更不利于会计人员综合技能的提升。这种情况下，会计人员对各成员单位经营决策的支持力度偏弱，会计的核算作用大于会计的监督作用，会计人员对集团整体的贡献度非常有限。

5.集团内部监督流于形式，内部控制机制失效。按照现代企业制度建设与国资监管的要求，酒钢集团虽然成立了专门的监督机构，如审计部门、监事会等，但从实际运行效果看，内部监督一定程度上流于形式。拿内部审计来说，内部审计人员的配备和个人素质不尽如人意，内部审计机构和人员的“独立性”较差，内部审计更侧重于事后监督，加上审计整改的力度也偏弱，导致内部审计作为集团内控重要环节的作用无法发挥。另外，集团公司任命的各成员单位监事会成员大多为兼职，即使有些专职监事，也是因濒临退休而做出的人事安排，况且大部分不具备监督子公司所需的专业知识，这些因素都导致监事会的监督职能弱化，从而导致内部控制机制难以奏效。

基于以上原因，2015年7月，酒钢集团决定实施内部改革，对成员单位“充分下放”经营权力，同时“集中上收”财务管理权限，具体是对全体会计人员实施集中统管，在集团内部实行会计委派制度，并确定了“全面统管、高度集中、统一委派、权责明确”的基本原则。从集团层面讲，实施会计委派制，保证委派会计人员相对独立的职能地位，使其不受干扰而能有效履行监管职责，进而真实反映成员单位的财务状况和经营成果，进一步强化集团对成员单位经营的监管力度，提高集团整体风险防范和控制能力，确保国有资产保值增值。

（三）实施会计委派制的做法

1.成立专门管理机构。为做好内部会计委派工作，酒钢集团在集团财务主管部门成立了财务人员管理中心，专门负责成员单位财务机构的设立与撤销、委派会计人员的统一管理。

2.统一组织人事关系。按照实行会计委派制确定的基本原则，酒钢集团将成员单位会计人员的人事关系从原服务单位统一上收，改签集团公司劳动合同，由集团公司财务人员管理中心统一委派至各成员单位履行监督服务职能。

3.统一薪酬福利待遇。在对全集团会计人员集中统管后，酒钢集团对各成员单位财务机构内会计岗位进行了重新核定。为突出专业化管理要求，专门制定了委派会计人员岗位薪酬标准与套靠规则，首次将委派会计人员的薪酬水平与职称技能等级对应挂钩，统一了全集团会计人员的薪酬标准与福利待遇等。

4.建立统一管理制度。酒钢集团实施内部会计委派制以来，不断建立健全与会计委派模式相关的管理制度与规则，对集团财务主管部门、成员单位、委派会计人员之间的职责权限进行了明确界定，对涉及管理委派会计人员的各类事项进行了明确和规范。

二、酒钢集团实行会计委派制取得的效果

（一）加快了集团公司改革发展进程

在充分保证成员单位经营自主权的基础上，通过委派会计长驻成员单位，直接参与成员单位的财务活动，使成员单位的财务约束能真正发挥作用，这项改革不仅契合国资监管部门对酒钢集团改革的要求，更重要的是成员单位真正成为了责、权、利有机结合的市场法人主体。

（二）提高了集团公司资源利用效率

对集团有限的财务资源进行有效的优化配置，打破了集团公司内部各成员单位财务分块管理的模式，消除了集团与成员单位之间的财务管理壁垒和集团母子公司之间信息不对称的弊端，缩短了财务管理流程，进而提高了资金、资产与人员的利用效率。

（三）强化了集团公司内部监督管理

将事后监督变为事前、事中、事后相结合的经常性、普遍性监督，从根本上改变了集团层面内部审计、监事会等“软监管”的状况，进一步严肃了财经纪律，加强了国有资产管理，防止了国有资产流失。

（四）加强了集团公司风险防控能力

通过建立顺畅的会计人员管理体制与有效的监督约束机制，很大程度上防止了会计人员与成员单位形成“利益共同体”，促使委派会计人员相对独立地发挥监管作用，最终达到了“强化财务监督、防控财务风险”的目的。

（五）统一了集团公司会计基础规范

酒钢集团通过实施会计委派制，建立了集团一体化的财务管理体系，统一了会计政策与会计估计，理顺了会计工作秩序，规范了会计核算行为，保证了整个集团会计基础设置的统一性和规范性，为实现集团不同产业会计信息数据的可比性打下了基础。

（六）提高了集团公司会计队伍素质

将会计人员薪酬待遇与职称技能等级挂钩，激发了广大会计人员的学习热情。实现了集团内部不同单位、不同岗位之间委派会计人员的岗位交流，会计人员的业务素质与技能整体得到提升。

三、会计委派制的局限与不足

（一）政策法规体系不完善

目前，可以查证的对会计委派制有明确提法的只有财政部、监察部联合印发的《关于试行会计委派制度工作的意见》《企业法》《公司法》和《会计法》等对会计委派制并没有明确具体的规定和要求，因此实际执行中还具有相当大的难度与阻力。另外，国有大型企业集团一般都有上市公司，而与证券监管有关的法律对上市公司财务独立于大股东有明确的规定，所以在集团内部实行会计委派制还存在一定的法律障碍。

（二）委派管理机构权威性不够

如酒钢集团大型国有企业集团，母公司作为直接经营国有资产的组织，普遍的做法都是集团公司董事会任免（或聘任）下属子公司的高级管理人员，而对委派会计的管理机构却设置在集团财务主管部门，财务主管部门受托管理委派会计。在这种模式下，就导致主管委派会计机构的权威地位受到质疑，委派会计监督的力度因此而大打折扣。

（三）各级管理人员认识不到位

首先，集团所属成员单位的部分高级管理人员简单将会计委派与会计监督等同起来，使委派会计人员依法履行职责的条件和监督制约的机制缺乏。其次，由于委派会计与成员单位经营管理者主要工作目标的不一致性，容易造成两者的对立与不信任，使得一些委派会计人员不能将一些行之有效的管理措施和合理化建议落实到位。第三，成员单位其他管理人员对会计委派制认识不足，导致在工作过程中协调配合不畅，对会计委派制的作用发挥形成制约。

(四)委派会计对成员单位经营目标实现的关注度降低

会计委派模式下，由于委派会计的个人经济利益和前途直接源于集团，使委派会计人员的切身利益与所服务成员单位脱钩，虽然有效减少了成员单位经营管理者的道德风险与逆向选择，但是从经济方面也客观地决定了委派会计难以像传统模式下积极主动地为成员单位的发展与繁荣倾心尽力，因此可能会导致其对成员单位经营目标实现的关注度与贡献度一定程度的降低。

（五）会计工作稳定性与委派会计轮岗交流要求之间存在矛盾

委派会计在成员单位的财务工作中既服务又监督，客观要求其具备相应的专业知识技能。然而，这些知识技能的取得是与其对成员单位生产经营情况的切实把握分不开的，这就要求委派会计人员在同一单位的会计服务时间必须得以保证，所以委派会计人员应该具有相对稳定性。但从委派会计的工作性质考虑，委派会计与成员单位是一种监督与被监督的关系，而这种关系却是不稳定的，从这个角度考虑，实施委派会计的轮岗交流也是必须的。因此，就会带来成员单位会计工作的稳定性与委派会计管理中轮岗交流的必要性之间的矛盾。

四、国有大型企业集团内部实施会计委派制的建议

（一）健全完善相关法规制度

1.国家宏观层面。会计委派制作为会计管理体制的一项重要改革，如果没有法律的保障，缺乏必要的法律依据，势必造成“先天不足”。特别是在当前国有大型企业集团改革不断深化、现代企业制度不断完善的情况下，国家应尽快出台关于会计委派制方面的法律和规章，并对涉及的相关法律体系如《会计法》《公司法》《证券法》等进行修订或做出相应的补充，使会计委派制获得法律上的保障和支持，使国有大型企业集团内部实施会计委派制有法可依、有法能依。

2.企业微观层面。在会计委派制有法可依的前提下，企业集团内部需建立一套与会计委派制相关的管理制度体系，为企业集团内部会计委派制的顺利运行提供制度保障，保证委派会计各项权力的行使，提高委派会计履职尽责的主动性。

（二）加大媒体宣传力度

首先，各级财政、国资监管部门要正确认识会计人员管理体制改革是国有企业深化改革的一项重要内容，要把会计委派制改革当作深化国有企业改革必不可少的一件大事来抓。第二，由于会计委派制是会计人员管理领域的一项重要改革，涉及面广，政策性强，困难多阻力大，结合当前反腐败形式，要积极争取纪检、监察等有关部门的大力支持、协作和配合。第三，要充分发挥新闻媒体的作用，大力宣传会计委派制对经济管理特别是对国有大型企业集团规范运营的作用，为会计委派制的推行营造良好的社会与舆论环境。

（三）健全法人治理结构

1.建立健全集团内部法人治理结构。健全法人治理结构，是现代企业制度的要求。要根据《公司法》的要求，完善集团内部成员单位的治理结构，使企业的决策、执行和监督系统能各司其职、有效制衡、协调运转。一方面集团公司要明确成员单位经营管理者的责、权、利，另一方面要规范约束经营管理者的权力，制止其利用职权干涉会计工作，从组织上保证会计监督职能的实现。

2.加强企业集团内部审计监督。内部审计可以根据会计记录的经济轨迹，对委派会计对成员单位的会计记录进行复核，以确保会计记录的真实性、完整性，其最终目的也是为了保证会计信息的质量，维护集团公司的利益。因此，内部审计不是会计监督的重复，而是会计监督的再监督。同时，内部审计也可起到营造良好的权力制衡机制的作用，对成员单位经营管理人员的逆向选择行为能起到一定的威慑作用，从客观上也有利于委派会计开展工作。

（四）建立有效的管理体制与运行机制

1.管理体制与运行机制方面。首先，要健全委派会计人员管理机构设置，提高其权威性。委派会计人员的管理部门应视企业集团具体情况而定，最好是取得集团层面决策层的充分授权，这样管理部门的权威性就能够得到保障，工作的效果也就大不一样了。其次，要统一委派会计人员的组织人事关系。企业集团实施内部会计委派制，必须从改革会计人员管理体制入手，将委派会计的编制和薪酬福利待遇明确在其相应的委派管理部门，使委派会计人员能够理直气壮地履行自己的职责。第三，委派会计身份的特殊性决定了对其要运用双向管理机制。要正确看待委派会计身份的特殊性，在现有管理体制下，双向管理是对委派会计管理的良策。委派部门监督委派会计工作的开展，成员单位对委派会计的履职尽责也应负一定责任，给予其对委派会计一定的考核度量权，这样就能促使委派会计兢兢业业履职，踏踏实实尽责。

2.界定有关各方权力与责任方面。首先，大型国有企业集团在决定实行内部会计委派制之前，必须做好顶层设计，不仅要明确委派会计人员的权力与责任，也要划分清楚成员单位经营管理者的权力与责任。其次，在保证责权对等的前提下，要建立相应的管理制度，从制度上保证委派会计人员能够深入成员单位的各个环节，有机会参与成员单位的重大决策，这样委派会计的监督与服务才能做到有的放矢。第三，要强化委派会计的服务职能。实施会计委派制，重点在监督，但决不能忽视服务，必须强化委派会计人员的服务意识，只有这样才能使委派会计人员自觉与成员单位融为一体，积极提出合理化建议，使财务管理在促进成员单位的发展中更好地发挥作用。

（五）选拔委派合格人员

1.择优选用委派人员是会计委派制成功实施的根本。首先，要严把选人关，确保把业务能力强、政治素质高、组织协调能力好的人选进委派会计队伍，这是保证会计委派制取得成功的第一道关口。其次，要制定相应的制度规则对委派会计的行为予以约束，完善的规则制度可以较好地规范委派会计的行为活动，使其依照制度办事。第三，要增强委派会计人员业务技能的培训。委派会计人员自身水平的提高，是会计委派制作用加强的必要条件，因此要抓好委派会计人员的教育培训。

2.委派会计履职环境的好坏取决于自身能否处理好各方面的关系。会计委派制在企业集团内部能否顺利推行下去，取得预期的效果和目标，与委派会计本身的素质有很大的关系，委派会计不仅要具有从业的专业素质，也必须具有从业的“情商”水平。首先，委派会计要处理好与集团公司的关系，争取集团本部对自身工作的认可和支持，协调解决存在的问题。其次，委派会计要处理好与成员单位领导的关系。要积极与成员单位领导进行沟通，充分发挥专业特长，能根据成员单位实际情况，从财务角度提出合理化建议。在遇到矛盾和问题时，主动与成员单位领导协商，力争通过协商来解决问题，将日常监督寓于服务之中。第三，委派会计要处理好与成员单位内部其他部门的关系。委派会计人员要深入成员单位基层，征求各部门的意见，经常与各部门交流，取得支持配合，对他们反映的问题也应及时处理，这样才能从自身角度营造日常工作的良好环境。

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