对特困地区金融精准扶贫工作的调查与思考——以甘肃庆阳市为例

■/谭文洁 郑芙蓉

为深入了解特困地区金融扶贫工作取得的成效，客观分析当前工作中存在的问题，思考研究进一步推进特困地区金融精准扶贫工作的措施和建议，近期，我们对属于六盘山连片特困地区的甘肃庆阳市金融精准扶贫工作进行调查研究。

一、庆阳市金融精准扶贫工作成效

庆阳市是甘肃省唯一的革命老区，属六盘山连片特困地区，是国家扶贫重点地区之一。总面积2.71万平方公里，其中耕地面积666.47万亩，约占庆阳市总面积的16.39%。全市辖7县1区、116个乡镇、1261个行政村、8962个村民小组，总人口265.4万人,其中农业人口224.19万人，占84.47%。截止2018年6月底，庆阳市贫困人口21.52万人，贫困面8.1%。全市金融系统精准扶贫对口帮扶行政村68个、2106户、9477人，其中贫困村31个、贫困户1126个、贫困人口5628人；参与精准扶贫人员1462人，占系统从业人员总数的34.98%。调查显示，各金融机构认真落实中央、省、市各级精准扶贫政策，努力通过金融精准扶贫“信贷+”模式积极解决贫困村实体经济组织和贫困户的生产资金和金融服务需求，有效发挥了金融精准扶贫、精准脱贫工作的助推作用，取得了显著效果。

（一）金融支持持续发力，一行主办多行参与的金融精准扶贫组织体系基本完善

人民银行庆阳市中支主动作为，充分发挥指导、协调作用，构建了以农村信用社（农商行、农合行）为主，以农业银行、邮储银行、甘肃银行、兰州银行等涉农金融机构为辅的金融精准扶贫组织体系。农村信用社（农商行、农合行）凭借基层网点多优势，担负起了精准扶贫的重任，为辖区农民、专业合作社和种养大户等涉农经营主体发展提供全方位的金融服务，对其他银行机构不能覆盖的领域实行“兜底”式支持。农业银行、邮储银行、甘肃银行、兰州银行等涉农金融机构根据惠农金融政策对贫困村、贫困户开展“双联惠农”、“牛羊蔬菜”、“金桥工程”、“易地扶贫搬迁”等特定信贷项目实施精准扶持。

（二）信贷支持持续增强，“贷款难”问题明显缓解

截至2018年6月底，全市金融机构各项贷款余额为691.09亿元，同比增长4.32%。其中各项涉农贷款余额达440.91亿元，占各项贷款余额的63.79%；农户贷款余额达280.85亿元，占各项贷款余额的40.64%。全市各涉农金融机构发放的各项精准扶贫贷款余额为131.52亿元，同比下降2.97%，全市贫困人口人均贷款余额6.11万元。

（三）优惠政策落地见效，“贷款贵”问题明显改善

近年来，人民银行庆阳市中支积极行动，主动作为，引导辖内各金融机构研究制定金融精准扶贫具体实施意见、办法20多个，较好的解决了“贷款贵”问题。庆阳市中支按照“先贴后低”的原则，引导金融机构精准实施“双联惠农”、“牛羊蔬菜”、“精准扶贫”、“金桥工程”、“易地扶贫搬迁”等财政贴息贷款，保证建档立卡贫困户最少贷5万元“贴息贷款”。同时，对不符合贴息贷款的农户和涉农经营主体利用人民银行再贷款予以利率优惠。截至6月底，扶贫再贷款余额4亿元，撬动金融机构发放金融精准扶贫贷款近5.4亿，运用扶贫再贷款发放的涉农贷款利率为4.35%，较其他商业性贷款利率8.18%低3.83个百分点，每年可为全市贫困户节约利息支出近1500余万元，扶贫再贷款信贷政策充分发挥了降低社会融资成本。

（四）支付机具优先布放，金融服务水平明显提升

截至2018年6月末，全市8个连片贫困县（区）实现了乡镇金融机构全覆盖，其中市级银行业金融机构11家，基层金融机构网点380个，从业人数4477人。各家金融机构加快了农村自助机具的布设，网上银行和电话银行客户也不断增多。据统计，截至2018年6月末，全市各银行业金融机构在农村地区共布放ATM机802台、POS机13087台、自助查询终端、存折补登机等其他自助查询终端500台，特约商户达11918个；累计发行各类银行卡776.22万张，其中：信用卡31.81万张，人均持卡量为3.44张，极大地方便了农民群众办理金融业务。同时，各金融机构通过积极创新金融信贷产品、改进信贷服务流程，极大提高了办事效率，有效缩减了贷款时限。在积极实行网点转型和系统升级改造之后，临柜业务的处理效率也大有提高。

二、金融精准扶贫工作中存在的主要问题

（一）普惠金融发展仍然滞后

调查显示，贫困地区金融机构网点少、人员不足、服务成本高，金融服务的可获得性、便捷度比较差，贫困人口难以享受现代化的金融服务。当前大型国有商业银行、股份制银行机构网点主要分布在县域以上城市地区，乡镇以下农村地区金融机构网点明显偏少。除农村信用社在乡镇一级设有分支机构外，农业银行仅在极个别条件较好的乡镇设有分支机构，本应服务乡镇为主的农村新型金融组织如村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司等大部分设在县城，保险、证券、信托、租赁、期货等其他金融机构服务在乡镇基本上处于空白，县域及其以下农村地区人均金融网点的占有率还相当低，金融服务资源难以覆盖和延伸到乡镇一级的广大农村地区，金融有效供给明显不足。从助农取款终端使用情况看，部分收单机构金融服务设备尚未实现联网通用，设置障碍较多，仅有的现代化支付工具使用效率不高。同时，各金融机构在网点设置、扶贫攻坚等总体部署上还比较零散，一些金融机构各自为战、单打独斗，甚至在一个乡村重复设点、开展不当竞争，金融扶贫的合力不够。

（二）扶贫效能有待提升

一是金融产品和服务模式的益贫性有待增强。从产品服务领域来看，为种养业和农副产品收购加工提供的信贷服务多，针对新型经济组织、自建房、子女教育、疾病治疗等返贫、致贫方面的信贷产品很少。从贷款方式来看，抵押担保贷款多，信用贷款少。从贷款期限来看，短期贷款多，中长期贷款少。虽然近年来在各项政策的影响下，农村地区获得贷款支持的贫困户数量有所增加，但贫困户的信贷渗透率仍处于较低水平。同时在农村地区仍以传统的存、贷、汇业务为主，缺乏中间业务新品种和新领域的拓展，缺少抵御农业自然风险和农产品市场风险的农业保险品种。调研中还发现，信贷产品创新机制僵化且不够灵活，缺乏随机应变，特别是国有大型银行县级分支行的金融服务产品和信贷投放权限有限，自主性和灵活性较差，金融产品和服务创新明显不足。二是金融供给与需求的匹配度有待提高。庆阳市是落后的农业市，虽有大量的石油、煤炭资源，但这些资源优势没有转化成产业优势，产业结构缺乏大的产业支撑，经济薄弱，农民收入主要依靠务工和家庭经营。缺乏强有力的产业支撑，贫困户缺乏项目，贷款需求自然不高。从调查了解情况看，目前涉农贷款需求明显低于金融机构贷款供给，涉农贷款出现投放无项目困境，金融机构参与产业扶贫的力度仍处于较低水平，与农民增收直接相关的种养业规模小、发展慢、效益差、组织化程度低，缺乏有强劲带动能力的龙头企业和基地，导致竞争力不强，扶贫效果不明显。

（三）金融生态比较脆弱

一是当前农村信用体系建设不健全。目前，庆阳市服务“三农”和小微企业的农村信用担保体系、资产评估公司、信用评级公司、农村产权交易体系等重要的信用基础设施发展滞后，风险缓释和分担机制仍然较为缺乏。加之，贫困地区产业单一、呈弱质性，产权要素流转难，仅有的“两权”抵押贷款发展停滞不前，导致贫困户可提供的有效担保抵押品缺乏。二是信用环境相对较差。一些贷户把扶贫贷款视同政府救济款，认为贷了不用偿还或还不了国家会核销，这种现象近几年虽有改变，但大部分农村贫困片区群众的金融知识、法律、法规意识还有待普及，贷款逾期、违约情况时有发生，扶贫类贷款不良率上升。据从建设银行了解到，全市“农耕文明”贷款不良率已超过15%，目前已停止发放。农业银行也表示，目前的到期扶贫贷款清收压力较大，部分贷户不催不还，甚至有钱不还，导致逾期率、不良贷款占比较高，给银行风险控制带来很大难度。

三、金融精准扶贫工作政策建议

（一）构建有利于普惠金融发展的金融组织体系

一是人民银行、银监局等监管部门要鼓励和引导各类金融机构，尤其是涉农金融机构在贫困地区加强机构网点建设，加大电子机具布放力度，并利用互联网技术改善金融基础设施。同时要督促涉农金融机构尽快开通自助终端跨行存取款业务，更新助农服务终端，实现助农取款终端联网通用，让贫困地区农民足不出村就可以办理存取款、支付结算等基础金融服务。二是加强对普惠金融发展的组织领导。应成立领导小组，建议各级地方政府牵头，成立由地方金融办、财政、人民银行、银监局等相关单位组成的普惠金融发展工作推进领导小组，实现对推进普惠金融发展的统一领导和组织实施，在精准扶贫上形成合力，防止单打独斗。

（二）加大产业精准扶贫力度

一是地方政府和银行要利用自身信息优势，为贫困信贷主体提供与农业相关的市场、政策等信息咨询服务，指导其找到符合地方实际、符合自身特点和市场发展前景看好的生产经营项目，并加大对贫困群体的专业培训，使他们有效掌握发展生产、脱贫致富的基本技能。二是涉农金融机构在充分考虑自身经营风险和利润的前提下，加强与地方政府的沟通配合，共同发掘适合当地农民脱贫致富的优势产业，以创新农户金融扶贫模式来发展优势产业，以优势产业扶贫来培育地方龙头企业发展，从而形成政府、金融机构和贫困户的良性互动。一方面，向有产业发展意愿、有致富能力、但缺少资金的贫困户倾斜。支持他们通过金融贷款发展致富产业，实现自主性脱贫致富；另一方面，向新型农业经营主体倾斜。重点支持专业大户、家庭农场、专业合作社的发展，既能带动新型经营主体自身的发展，又可以扶持那些发展思想不成熟、发展能力不足的特殊困难群体，使农业产业化成为他们增收的新途径。

（三）加强各方协同推进，形成精准扶贫合力

金融支持精准扶贫是一项长期的艰巨任务，需要各方协同推进，深入开展。中央层面，可通过转移支付、专项资金、贴息等方式，给中西部贫困地区，特别是向庆阳市这样的贫困地区予以更多的政策倾斜和支持。地方政府层面，在扶贫攻坚中应发挥好主导作用，制订发展规划，明确支持的重点区域、重点产业、重点群体，通过组织和引导贫困户发展生产精准脱贫。金融机构层面，要积极创新扶贫贷款产品，在商业化运作的前提下，有效降低利率水平，根据生产经营特点合理确定还款期限和方式，通过财政贴息和“三权”抵押大胆尝试，逐步破解抵押、担保难题，进一步提高贷款获得率，确保“放得出、管得好、收得回”。要积极开发政策性保险等产品，增强对扶贫脱贫的保障功能。同时，要不断优化贫困地区信用环境，要以农村信用体系建设为抓手持续推进金融生态环境优化。积极推进县域、乡村信用体系建设，借助“庆阳市农户信用信息综合评级系统”，开展信用乡镇、信用村、信用户创建活动，做好“信用助农、信贷扶贫”，推动形成信用吸引资金投入、资金投入推动信用提高的良性循环。