《财政检查工作办法》部分条文的理解与适用（三）

●陈渊鑫

十四、财政检查征求意见制度

法律条文：

第二十三条 检查工作结束前，检查组应当就检查工作的基本情况、被检查人存在的问题等事项书面征求被检查人的意见。被检查人自收到书面征求意见函之日起5个工作日内，提出书面意见或说明；在规定期限内没有提出书面意见或说明的，视为无异议。

法律条文重点内容解读：

本条是关于财政检查征求意见制度的规定。

依法保护行政相对的陈述权、辩解权是法律赋予行政机关的法定义务。但对于保证行政相对人有效行使陈述权、辩解权的方式方法，法律并未作出具体规定。为依法保护行政相对人的合法权益和保证财政部门客观、公正地执法，本条明确了财政部门书面向被检查人征求意见的制度。

对于财政检查征求意见制度而言，需要注意的四个问题：一是必须以书面形式。征求被检查人的检查意见可以通过口头方式交换检查意见，也可以通过书面形式。为避免举证困难和规范财政行政执法，《办法》明确必须以书面的方式向被检查人征求意见。二是以检查组的名义。财政检查征求意见是以检查组而非财政部门的名义作出的，其仅代表检查组根据现场检查所得出的初步结论。因此，《财政检查征求意见书》是由检查组长签字，而非加盖财政部门公章。三是内容全面。《财政检查征求意见书》既包括检查工作的基本情况、被检查人存在的问题，又包括相关法律依据。四是必须送达被检查人。《财政检查征求意见书》必须送达被检查人才发生法律效力。为此，财政部门应当及时将《财政检查征求意见书》送达被检查人，并要求其在送达回执上签字。

对于被检查人而言，如果其对《财政检查征求意见书》有意见，应当在收到《财政检查征求意见书》之次日起5个工作日内书面反馈。即被检查人提起意见必须符合两个条件：一是时间要件。提起意见必须在5个工作日内，超过规定期限视为一种权利的放弃。二是形式要件。必须以书面形式提出意见，而非口头等其他形式。

十五、财政检查处理结果

法律条文：

第二十八条 财政部门对财政检查报告和复核意见进行审定后，应当根据不同情况做出如下处理：

（一）对未发现有财政违法行为的被检查人做出检查结论；

（二）对有财政违法行为的被检查人依法做出行政处理、处罚决定；

（三）对不属于本部门职权范围的事项依法移送。

财政检查报告与复核意见存在重大分歧的，财政部门应当责成检查组进一步核实、补正有关情况或者材料；必要时，应当另行派出检查组，重新实施财政检查。

法律条文重点内容解读：

本条是关于财政检查结束后处理工作的规定。

财政监督检查的作用最终要通过对监督检查结果的处理来实现。《财政违法行为处罚处分条例》第二十九条规定：“财政部门、审计机关、监察机关及其他有关监督检查机关对有关单位或者个人依法进行调查、检查后，应当出具调查、检查结论。”据此，本条根据财政监督的实践，将财政监督检查结果分成三种主要形式：作出检查结论，作出处理、处罚决定和移送其他有权机关处理。

（一）对未发现有财政违法行为的被检查人做出检查结论

财政检查结论是财政部门对没有违法行为被检查单位预算管理、财务收支等方面所做出的肯定性鉴定。财政部门在对被检查人实施财政监督检查后，经过复核审定，发现没有违法违纪行为的，应当及时对被检查人作出财政检查结论。这既是被检查人守法行为的肯定，又是对违法违纪行为人的警示。

（二）对有财政违法行为的被检查人依法做出行政处理、处罚决定

财政部门在财政监督检查中发现属于其职权范围内的违法违纪行为的，应当及时作出行政处理、处罚决定。行政处理是指行政主体为实现相应法律、法规、规章确定的行政管理目标和任务，应行政相对人申请或依职权依法处理涉及特定行政相对人某种权利义务事项的具体行政行为。处理的目的主要不是对行政相对人给予惩罚，而是对违法行为的否定性评价和要求行政相对人采取措施恢复原状、防止更严重后果的发生。根据《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定，财政行政处理主要包括责令改正、调整会计账目、限期退还违法所得、追回有关的财政资金、撤销擅自开设的银行账户等。财政行政处罚是指财政部门依照法定职权和程序对违反财政管理法律规范，尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。财政部门对于被检查人违反财政管理法律、法规和规章的行为，可以依法作出行政处罚。目前，仅有省级以上财政部门及其派出机构可以对注册会计师、注册会计师事务所的违法行为作出行政处罚。值得注意的是，无论是行政处理，还是行政处罚都涉及行政相对人的利益，因此，必须按照法定的程序作出。

（三）对不属于本部门职权范围的事项依法移送

在对具体财政违法行为的处理处罚过程中，财政部门仅对具体的财政违法行为实施行政处罚。一旦涉及需要由税务、银行、证券、保险、海关、国有资产管理以及其他有关主管或者监管机关处理的案件，应当按照《财政监督检查案件移送办法》（中华人民共和国财政部令第53号）的有关规定，制作《财政监督检查案件移送通知书》《财政监督检查移送案件询问函》，依法办理案件移送。值得注意的是，财政部门一旦发现有关单位和个人的财政违法行为涉及犯罪，应当依据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（中华人民共和国国务院令第310号）的有关规定，移送公安机关、检察机关。另外，《财政监督检查案件移送办法》第八条对财政部门移送涉嫌犯罪的管辖作出具体规定，即财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处认为应当移送的案件，凡涉嫌犯罪金额在1000万元以上的，或者责任人员涉及副厅（局）级以上领导干部的，以及其他性质、情节恶劣或者具有较大社会影响的案件，应当报送财政部决定移送机关。省级财政部门派出机构的移送案件，性质、情节恶劣或者具有较大社会影响的，其具体情形及移送机关由省级财政部门确定。

十六、听证制度

法律条文：

第三十一条 财政部门做出应当告知听证权利的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，财政部门应当组织听证。

财政部门举行听证的，依照《财政机关行政处罚听证实施办法》（财政部令第23号）的规定办理。

法律条文重点内容解读：

本条是关于听证制度的规定。

听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。听证的目的在于听取被处罚人和利害关系人的意见，即行政机关公开举行由全部利害关系人参加的听证会将行政处罚建立在合法、合理的基础上。

根据《行政处罚法》第四十二条的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

为了规范财政机关行政处罚听证程序，维护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督财政机关依法实施行政处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，财政部制定颁布《财政机关行政处罚听证实施办法》（中华人民共和国财政部令第23号），并自2005年3月1日起施行。《财政机关行政处罚听证实施办法》第六条明确规定：“财政机关在行政处罚案件调查终结后，对公民、法人或者其他组织依法作出下列行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利：（一）暂停会计师事务所经营业务；（二）暂停注册会计师执行业务；（三）吊销注册会计师证书；（四）吊销会计从业资格证书；（五）撤销会计师事务所；（六）取消政府采购业务代理资格；（七）较大数额罚款；（八）法律、法规和规章规定的其他应当告知听证权利的事项。财政部以及专员办作出罚款行政处罚的，其‘较大数额罚款’的标准为对公民作出5000元以上罚款，对法人或者其他组织作出50000元以上罚款。地方财政机关作出罚款行政处罚的，其‘较大数额罚款’的标准按照各省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府的规定执行。”值得注意的是，新修订的《会计法》已经取消了吊销会计从业资格证书的行政处罚。因此，除吊销会计从业资格证书外，财政部门作出上述其他种类的行政处罚都应当告知当事人听证的权利。

十七、被检查人的救济权

法律条文：

第三十三条 当事人对行政处理、处罚不服的，依照 《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请行政复议或者提起行政诉讼。

行政复议和行政诉讼期间，行政处理、处罚决定不停止执行，法律另有规定的除外。

法律条文重点内容解读：

为了防止和纠正违法或者不当的具体财政监督执法行为，保护监督对象的合法权益，保障和监督财政部门依法行使监督检查职权，按照法律法规的规定，可通过行政复议、行政诉讼等形式为监督对象提供事后的法律救济。

（一）行政复议

行政复议是指监督对象不服财政部门作出的处理处罚决定，依法向行政复议机关提出重新处理的申请，行政复议机关根据申请人的申请，对原处理决定重新审议，并依法根据不同情况做出维持、变更或撤销裁决的法律制度。它是及时、正确解决财政监督纠纷的一种有效手段，对于保护监督对象的合法权益，维护和监督财政部门依法行使职权，具有重要意义。监督对象对财政部门做出的警告、罚款、没收违法所得、吊销资格证书等行政处罚不服的，可以依法向上一级财政部门或同级人民政府申请行政复议。监督对象认为财政部门的具体行政行为侵犯其合法权益的，应当自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但法律规定的申请期限超过60日的除外。

（二）行政诉讼

行政诉讼是指监督对象认为财政部门具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依照《行政诉讼法》向人民法院提起诉讼，以保护监督对象的合法权益，维护和监督财政部门依法行使职权。监督对象对财政部门做出的具体行政行为不服的，除可以依法向上一级财政部门或同级人民政府申请行政复议外，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。对行政复议决定不服的，监督对象可以依法向人民法院提起行政诉讼。监督对象不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不做决定的，监督对象可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼，法律另有规定的除外。监督对象直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道做出具体行政行为之日起3个月内提出，法律另有规定的除外。监督对象因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。

十八、财政检查工作人员的法律责任

法律条文：

第三十七条 财政部门的工作人员在财政检查工作中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

法律条文重点内容解读：

本条是关于财政检查工作人员法律责任的规定。

财政监督检查人员是从事财政监督检查的国家工作人员，是执行法律法规和代表国家行使权力的人员。在财政监督检查中，应当严格按照法律、法规规定的职责权限、方式和程序，忠于职守，秉公执法，否则将会损害法律的尊严，损害监督对象的合法权益，破坏行政机关的形象。对财政监督人员在履行财政监督职责过程中出现的违法违纪行为，应当视情节轻重，依照有关法律法规和相关规定严肃处理，并追究其相应的法律责任。《行政处罚法》第五十八条第二款规定：“执法人员利用职务上的便利，索取或者收受他人财物、收缴罚款据为己有，构成犯罪的，依法追究刑事责任；情节轻微不构成犯罪的，依法给予行政处分。”《会计法》第四十七条规定：“财政部门及有关行政部门的工作人员在实施监督管理中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者泄露国家秘密、商业秘密，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”《财政违法行为处罚处分条例》第二十八条规定：“财政部门、审计机关、监察机关的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”因此，本条根据财政监督工作人员违法行为的轻重分别给予行政处分和追究刑事责任。具体而言，财政监督工作人员尚未构成犯罪的违法行为一般视情节轻重由任免机关或监察机关给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等行政处分；构成犯罪的，依据刑法的有关规定追究其刑事责任。

（一）财政监督人员法律责任的种类

1、行政处分。行政处分，是指国家行政机关依法对违反行政纪律的国家公务员，依照法定权限和程序实施的一种行政惩戒措施，也是违反行政纪律行为人承担行政法律责任的形式之一。通常，行政处分仅适用于国家机关工作人员，而非行政相对人。根据《公务员法》的有关规定，行政处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种形式。至于到底给予何种行政处分，主要由监察机关或任命机关根据国家机关工作违法行为的具体情节进行综合判断。

2、刑事责任。刑事责任，是指依据国家刑事法律规定，对犯罪分子依照刑事法律的规定追究的法律责任。刑事责任与行政责任不同之处在于：一是追究的违法行为不同。追究行政责任的是一般违法行为，追究刑事责任的是犯罪行为。二是追究责任的机关不同。追究行政责任由国家特定的行政机关依照有关法律的规定决定，追究刑事责任只能由司法机关依照《刑法》的规定决定。三是承担法律责任的后果不同。追究刑事责任是最严厉的制裁，可以判处死刑，比追究行政责任严厉得多。

（二）财政监督人员违法行为种类

1、玩忽职守。玩忽职守是指国家机关工作人员玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。玩忽职守的行为，包括作为和不作为。所谓玩忽职守的作为，是指国家机关工作人员不正确履行职责义务的行为。有的工作马马虎虎，草率从事，敷衍塞责，违令抗命，极不负责任。有的阳奉阴违，弄虚作假，欺上瞒下，胡作非为等。所谓玩忽职守的不作为，是指国家机关工作人员不尽职责义务的行为。即对于自己应当履行的，而且也有条件履行的职责，不尽自己应尽的职责义务。有的擅离职守，撒手不管；有的虽然未离职守，但却不尽职责，该管不管，该作不作，听之任之等。区分玩忽职守罪与一般玩忽职守行为的界限关键在于是否造成了公共财产、国家和人民利益的重大损失。根据2005年12月29日最高人民检察院发布施行的 《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，涉嫌下列情形之一的，应予以立案：（1）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者重伤2人、轻伤4人以上，或者重伤1人、轻伤7人以上，或者轻伤10人以上的；（2）导致20人以上严重中毒的；（3）造成个人财产直接经济损失15万元以上，或者直接经济损失不满15万元，但间接经济损失75万元以上的；（4）造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失30万元以上，或者直接经济损失不满30万元，但间接经济损失150万元以上的；（5）虽未达到 3、4两项数额标准，但 3、4两项合计直接经济损失30万元以上，或者合计直接经济损失不满30万元，但合计间接经济损失150万元以上的；（6）造成公司、企业等单位停业、停产1年以上，或者破产的；（7）海关、外汇管理部门的工作人员严重不负责任，造成100万美元以上外汇被骗购或者逃汇1000万美元以上的；（8）严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；（9）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。值得注意的是，如果玩忽职守行为没有造成损失，或者虽然造成损失但损失后果尚未达到严重程度的，就应认为属于一般的玩忽职守行为，可以给予相应的行政处分，不能以犯罪论处。

2、滥用职权。滥用职权是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。玩忽职守与滥用职权的区别主要是在主观方面不同，即玩忽职守只能出于过失，既可以是作为，也可以是不作为；而滥用职权只能由故意构成，一般表现为作为。根据《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，滥用职权罪的立案标准与玩忽职守罪的立案标准一致。

3、徇私舞弊。徇私舞弊是指财政机关工作人员利用职务上的便利和权力，谋取不当的个人私情、私利或本单位利益，从而影响公正执法结果的渎职行为。从逻辑关系上看，徇私是舞弊的原因，也就是舞弊的内心起因，舞弊是徇私的结果，也就是徇私的具体指向。徇私与舞弊的关系，是动机与行为的关系。徇私舞弊与滥用职权的关系属于特殊渎职与一般渎职的关系，相对而言徇私舞弊的特点有三：一是主体特定，主管某项特定财政工作的国家机关工作人员。二是公务特定，限于发生在财政管理执法权力领域的公务活动中的渎职行为。三是结果特定，限于公共财政利益遭受重大损失。对符合徇私动机、特定主体、特定领域、特定公务及特定结果条件的渎职犯罪，应按照特别法优于一般法的原则，按特殊渎职罪的规定依法惩处。

4、泄露商业秘密。商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。商业秘密是企业的财产权利，它关乎企业的竞争力，对企业的发展至关重要，有的甚至直接影响到企业的生存。为鼓励创造，依法保护商业秘密，我国《刑法》第219条规定了侵犯商业秘密罪。根据司法实践，给商业秘密权利人造成直接经济损失数额在50万元以上的，致使权利人破产或者造成其他严重后果的，应当追究刑事责任。财政监督检查工作人员在行使职务行为过程中，所获悉的商业秘密应当承担保密义务，不得泄露。财政监督检查工作人员无论是故意，还是过失泄露商业秘密，只要商业秘密权利人造成直接经济损失数额在50万元以上的，其就应当承担刑事责任。至于损失的赔偿，商业秘密权利人可以根据《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定，要求实施监督检查的财政部门承担。值得注意的是，部分聘用的专业技术人员泄露其在财政监督检查中获悉的商业秘密的问题越来越多。对于此类问题，财政部门可以采取加强对聘用专业技术人员培训、签订合同、投保责任险等方式来防范风险。

5、泄露国家秘密。国家秘密是指关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知情的事项。《保守国家秘密法》第九条把国家秘密的密级分为 “绝密”、“机密”、“秘密”三级。“绝密”是最重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受特别严重的损害。“机密”是重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受损害。“秘密”是一般的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受损害。国家秘密事关国家主权和安全，一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和每个公民都应当保守国家秘密。我国《刑法》第398条规定了故意泄露国家秘密罪、过失泄露国家秘密罪。根据最高人民检察院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，故意泄露国家秘密罪、过失泄露国家秘密罪的立案标准具体如下：（1）泄露绝密级国家秘密1项（件）以上的；（2）泄露机密级国家秘密 2 项（件）以上的；（3）泄露秘密级国家秘密3项（件）以上的；（4）向非境外机构、组织、人员泄露国家秘密，造成或者可能造成危害社会稳定、经济发展、国防安全或者其他严重危害后果的；（5）通过口头、书面或者网络等方式向公众散布、传播国家秘密的；（6）利用职权指使或者强迫他人违反国家保守秘密法的规定泄露国家秘密的；（7）以牟取私利为目的泄露国家秘密的；（8）其他情节严重的情形。非国家机关工作人员涉嫌故意泄露国家秘密犯罪行为的立案标准参照上述标准执行。

十九、会计监督检查程序法律的适用

法律条文：

第三十九条 财政部门实施会计监督检查，适用本办法以及2001年2月20日财政部发布的《财政部门实施会计监督办法》（财政部令第10号）。

法律条文重点内容解读：

本条是关于会计监督检查程序法律适用的规定。

为规范财政部门会计监督工作，保障财政部门有效实施会计监督，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国行政处罚法》《企业财务会计报告条例》等有关法律、行政法规的规定，2001年2月20日财政部颁布实施《财政部门实施会计监督办法》（中华人民共和国财政部令第10号）。《会计监督办法》对财政部门实施会计监督的实体性和程序性规范作出了详细规定。《会计监督办法》部分条文的内容与《办法》内容一致，但由于会计监督的特殊性，《会计监督办法》又具有一些特殊性条文，两者之间是一般法与特别法的关系。为此，财政部门在实施会计监督时，除了遵守《办法》的规定外，还要遵循《会计监督办法》的有关规定。■

（作者系曲阜师范大学法学院教师、武汉大学法学院法学博士，曾在山东省日照市财政局监督科、财政部监督检查局、中央治理“小金库”工作领导小组办公室工作或借调）