财政预算评审指引初探

●程立萍

当前，我国财政预算评审已步入常态，预算评审已成为预算编制的必要环节，规范评审工作、提高评审质量，是预算管理的必然要求。由于尚无统一的制度体系及操作规范，评审人员各抒己见，评审结论难以确定，这给评审工作带来较大困难。研究预算评审工作的理论框架体系、制定规范意见，已成为评审领域的当务之急。本文从建立财政预算评审指引的角度，探讨对财政预算评审的工作规范，以供参考。

一、财政预算评审指引建立的必要性

（一）财政预算评审现状

财政预算评审是财政部门通过对财政性资金的支出预算进行评估与审核，对预算编制情况进行评价和判断的活动，是预算编制的前置环节，是财政职能的重要组成部分，目标是规范财政公共资金的合理使用，达到财政资源的最佳配置和利用，提高财政公共资金使用效果。

目前，我国各省已普遍开展财政预算评审工作，部分省（市）成立了专门的预算评审机构，部分省（市）在财政厅（局）设有预算编审中心、预算编审处、预算编审办公室等，包含评审机构内部人员、评审专家和社会中介机构的评审队伍已初具规模，全国评审量达到了万亿元/年的资金规模。预算评审在促使预算编制的合理性、保证预算编制的科学化、精细化等方面显示出了前所未有的作用。

（二）存在的问题

由于起步较晚，财政预算评审管理体制尚不清晰，机构设置、职能界定、运作模式均无统一规定。特别是，评审制度及规范体系尚不健全，理论框架尚未建立，给评审工作的深入开展和评审质量的提高带来一定影响，较突出的问题有以下几方面：

1、评审主体尚不明确。目前开展财政预算评审的部门主要有财政部门和预算主管部门，在具体实施评审时，财政或预算主管部门自行组织评审或委托社会中介机构评审，但均需要聘请专家进行论证，并结合财政或预算主管部门的要求出具评审意见。然而，究竟如何定位评审主体及职责？在出具评审意见时有无独立性？中介和专家参与评审的职业规范是什么？是否可以发表独立性意见？如此等等，缺乏明确的规范意见。

2、评审对象尚不清晰。根据预算法的有关要求，预算评审是为了规范预算编制，达到预算绩效目标管理的要求，根本目的是实现财政资源的最佳配置和利用。预算评审应从预算编制的科学化、精细化、合理性、绩效目标等方面对单位编制的预算进行评审。目前，各省（市）做法不完全一致，如有的评审项目的完整性、必要性和可行性，有的评审项目的必要性、预算的合理性以及项目的绩效目标情况。不同类型的项目评审重点不尽相同。那么，财政预算评审的对象究竟是什么？评审内容应该包括哪些方面？目前尚不清晰。

3、评审原则尚未统一。对于每一项评审内容，论证的依据是什么？判断的原则和标准是什么？如：如何判断项目是必要的？必要性的条件是什么？支撑依据是什么？实际评审中情况不一。如有的依据上级主管部门申报立项的条件，有的依据预算单位自行评审的意见等。在判断项目费用是否合理时应遵循什么样的原则？实际工作中，按照“有费用支出标准的项目，按照费用支出标准判断”，然而，多数情况没有费用支出标准，更无判断的原则，如：外聘不同领域的专家薪酬，究竟多少才算合理？按照什么标准判断？项目单位内部制定的标准能否作为判断的依据？什么级别的标准可以作为判断的依据？各种活动类项目的内容和数量怎样才算合理可行？判断的原则是什么？对于项目绩效目标，指标体系建立的原则是什么？指标应包含哪些方面的内容、达到什么样的详细程度才算符合要求？如何判断？如此等等，尺度难以把握，导致评审意见不统一，专家、中介和评审单位各持己见，难以做出最恰当的定论。

4、评审程序尚未规范。在开展预算评审工作时，应采用什么方式和方法？评审过程应包含哪些程序和步骤？需要哪些工作底稿？评审报告的主体是谁？使用者是谁？应披露哪些内容？格式怎样？这些，尚未规范和统一要求。

上述问题，致使评审质量受到限制。随着全国预算评审业务的深入开展和评审规模的不断扩大，要求建立评审指导意见的呼声越来越高。针对财政预算评审工作的特点、现状、发展趋势及存在的问题，研究建立一套完整而系统的预算评审指引，已越来越有必要。

二、财政预算评审指引建立的原则

财政预算评审指引是财政预算评审工作所应遵循的基本原则和规范，根据现状，制定财政预算评审指引体系应坚持原则导向，而非规则导向，原因如下：

一是原则导向更符合财政管理的内在要求。财政管理是一项政策性极强的工作，财政预算评审属于财政管理的范畴，因此具有社会管理和经济管理双重属性；预算是对未来事项的预测，导致预算评审的非精准性；财政支出标准在不同时期、不同地域、不同部门存在相对的变动性；不同时期、不同领域、不同部门、不同政策的预算项目复杂多样。由此，预算评审指引的制定采取原则导向更符合评审工作的客观实际。

二是原则导向更能适应目前的预算评审现状。我国预算评审工作尚处于初期阶段，理论体系尚属空白，预算支出项目涉及到多种领域，多种专业，预算支出内容庞杂，如果采取规则导向制定详尽的评审准则，工作量巨大，短期内难以完成；由于评审工作的特殊性，学校尚没有开设此类学科，评审队伍中几乎不存在“科班”人员，胜任能力参差不齐，过于繁琐的评审规则，短期内难以掌握；开展评审时需要多种行业和类型的专家，来自社会不同领域、不同层次和不同部门，队伍结构较复杂，原则导向的评审指引更符合实际需要。

三是原则导向具有较强的灵活性。在制定预算评审准则时，采用原则导向制定评审指引可以更加灵活，应用过程中对评审指引的调整、修改和完善也更容易。

三、财政预算评审指引的基本框架及要素

财政预算评审指引可包括基本指引和应用指引两部分。

（一）财政预算评审基本指引

财政预算评审基本指引是对财政预算评审做出的基本规定，应包括财政预算评审目标、评审对象、评审主体、评审内容、基本原则、计量与计价、评审方法、评审信息质量要求、评审报告等要素。

1、评审对象。财政预算评审的对象是财政资金支出预算，包括部门预算中的基本支出预算、项目支出预算和专项资金项目支出预算。由于部门预算中的基本支出定额健全，且相对稳定，多数无需评审，因此，预算评审的对象主要是项目支出预算（以下论述仅指项目支出预算）。

2、评审目标。财政预算评审是基于绩效预算管理的要求而产生的。绩效预算是以目标为导向，以项目成本为衡量，以业绩评估为核心的一种预算体制，是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。绩效预算的实质是项目的计划成本，目的是实现成果与效率。财政预算评审属于财政绩效预算管理的范畴，它服务于绩效预算，是绩效预算管理的一个环节。因此，财政预算评审的目标是合理配置财政资源，助推财政资金的有效使用和管理。

3、评审主体。财政预算评审的主体是财政部门和预算主管部门，财政部门负责评审工作的管理，制定评审政策、评审制度和评审规范，明确相关部门的职责、权利和义务，预算主管部门制定本部门的评审细则。财政部门和预算主管部门分级实施评审，组织开展评审工作。

4、评审内容。财政预算评审的内容取决于预算评审的目标，评审内容要围绕合理配置财政资源，助推财政资金的有效使用和管理提出，不同类型项目的评审内容不完全相同。一般来说，工程类项目应考虑项目立项的必要性、项目内容的完整性和可行性，其他项目应考虑项目立项的必要性和费用的合理性。所有项目的评审均应考虑项目实施后可能带来的绩效情况。

5、评审原则。财政预算评审应坚持客观性原则、真实性原则、科学性原则、重要性原则和审慎原则。

厉行节约、讲求绩效是预算法对预算编制的基本要求，预算评审应始终按照这个基本要求开展工作。客观公正是开展评审工作的前提，应当坚持实事求是，评审意见必须符合客观性原则。评审的项目，必须是真实存在（非虚构）的，项目应具备实施条件，方案具有可行性。对于项目的立项、实施方案、资金安排及预期效果，应坚持科学性原则，通过计量、测算、比较、现场踏勘等步骤和方法，在充分论证和审核的基础上出具评审意见。由于预算对未来情况预估存在非精准性，加之多数项目情况复杂，在评审时可以按照重要性原则，对项目主要内容进行重点评审。在项目资金安排上，既要厉行节约，又要在充分考虑项目风险及隐患的前提下，保证项目足额安排资金，对于存在安全隐患的项目，应审慎核减预算资金，保证项目的正常实施。

6、评审计量与计价。财政预算评审的计量采用货币计量为主，实物计量为辅。由于预算是对未来事项的预测，因此，预算评审按照未来公允价值计价。

7、评审方式与方法。财政预算评审方式是针对项目特点和评审要求，对项目的评审机构、评审人员、评审受托机构的选择和协作方式等做出的规定。包括评审主体内部专业人员自行评审、委托专家评审、委托社会中介机构评审等。

财政预算评审方法是在对项目的评审内容进行评价或评估时所采用的方法，应根据项目的类型、内容及特点，选择使用。从程序上看，一般通过审核资料、现场答辩、专家论证，最后做出判断，得出评审结论。具体采用的方法，通常包括比较法、工程量核实法、市场询价法、政府指导价法等。比较法如绩效指标比较法、定额标准比较法、历史比较法、行业比较法等。不同方法可以单独使用，亦可交叉同时使用。

8、评审信息质量要求。财政预算评审的结果应该客观、真实、准确、无误。由于预算编制是对未来事项的预测，并且政策性极强，因此，在评审过程中，对于内容繁杂的非工程类项目，其中金额特别小的零碎内容，如单项金额小于项目整体金额万分之一 （或更小），如果没有相应的预算支出标准，采用市场定价、其他比较等方法又较难进行，在不影响对项目整体预算评价的前提下，可按照重要性原则，对此类项目预算金额，采用直接认定的原则，将项目单位的预算金额作为评审结果，由此导致预算评审结果存在一定的非精准性，从而产生评审信息质量与审计、会计等在精确性方面的差异。

9、评审报告。评审报告是通过评审，对项目评审内容做出的结论性意见。预算评审要编制评审报告，报告的目标是提供预算编制是否科学、精细化等的信息，有助于管理者做出财政分配的决策。评审报告对财政管理部门负责，报告中应披露对项目评审内容的结论性意见，还应披露通过项目评审反映出来的预算主管部门、预算单位等存在的有关问题，以及通过该项目评审所考虑到的对财政、预算主管部门等的相关建议及措施。

10、评审信息化。在信息技术高速发展的今天，预算评审信息化是大势所趋。应当利用信息化手段开展评审工作，兼容不同领域，解除封锁，打破壁垒，与各领域在同一环境下工作，极大提高效率，提高质量，使预算评审成为预算管理的定量工具和技术支撑。根据评审信息化进展及要求，有关部门应制定统一的预算评审信息化原则、规范、标准等，包括评审信息系统的开发、系统功能、系统操作等要求及标准。

（二）财政预算评审应用指引

财政预算评审应用指引是对财政预算评审的主体及职责、申报规范、项目规范、评审规则、评审程序、评审实施、中介机构、评审专家、评审质量和风险控制等做出的具体规定。

1、评审主体及职责。作为开展预算评审工作的必要条件，应设立专门的评审机构。我国财政部已成立预算评审中心，部分省（市）也已成立预算评审机构。根据我国的现状，各级政府财政部门应单独成立预算评审机构，根据评审任务规模配备专门人员，专业结构及队伍素质应与评审工作要求匹配。评审机构应制定与评审工作相关的政策，包括申报规范、评审程序、评审规则等。

美国的经验也值得借鉴。美国联邦政府内部成立资源管理室（Resource Management Office）以突破传统预算的审查方式，作为衡量机关绩效的专业性机构。佛州政府特别成立计划政策分析与政府责任室（Office of Program policy Analysis and Government Accountability,OPPAGA），作为州长办公室或议会审查机关绩效预算的幕僚单位，其权限并非作为是否同意机关的计划绩效预算，而是协助发展绩效基础预算的相关程序、办法与应注意事项，同时也协助州长与议会就整体计划目标与绩效的适切性进行客观的评估，作为改进绩效预算的参考。

2、申报规范。申报规范包括项目的申报主体、申报形式、申报内容、申报材料、申报程序、申报要求等。

一般来说，项目预算单位或预算主管部门是项目申报的主体。可以采用提交书面申报材料的形式申报，在评审信息化程度较高的情况下，通过软件采用网上电子申报则效率更高。申报内容应包括项目情况、政策依据、绩效目标、实施计划或方案、工程类项目的可行性研究报告、资金预算、测算依据、保障措施、运行管理、延续性项目的以前年度预算批复和执行情况说明等。可通过编写申报文件及预算表等完成，并提供相应政策文件等资料。申报规范还应包括申报的程序及时间要求等。

3、项目规范。项目规范包括项目立项标准、立项程序、预算方案编制规范、预算编制标准等，这是开展评审工作的主要依据。

一是立项标准。预算支出项目的立项必须有立项标准及立项依据，预算主管部门应制定项目预算立项的标准及规范，应根据国家和地方经济社会发展总体规划及要求，进行项目立项的顶层设计，统一规划，制定项目立项的基本原则及要求，避免相同功能的项目在不同业务部门重复立项，避免相同功能的活动在不同项目和同一项目内重复，确保资源的最大优化配置。

二是立项程序。财政或预算主管部门应制定立项程序，规范项目立项的过程。如可通过项目单位自行对项目进行前期论证、预算主管部门及财政部门建立项目库等形式实现。

三是预算方案编制规范。应按照项目情况分类建立。包括项目基本情况、项目必要性分析、项目建设方案、项目可行性分析、资金预算、项目绩效管理等要素。

四是预算编制标准。财政部门、主管部门应建立项目支出标准，作为预算编制和评审的依据。项目支出标准包括预算构成、费用标准等要素。项目预算标准体系建立难度较大，可由财政部门、预算主管部门按类别分别或共同制定，评审部门可以结合开展项目评审的情况，通过积累数据，为有关部门提供资料，逐步建立和完善项目支出标准体系，并适时调整。

4、评审规则。评审规则是对具体的项目预算支出，在开展评审并对评审内容进行评估判断时所应遵循的规则。

一是项目立项的必要性:评估判断项目是否有立项的必要。根据项目是否符合国家经济和社会发展方向，是否符合地方中长期发展规划和目标等相关政策、法规、制度，是否符合部门工作目标，是否符合公共财政资金保障的范围和支持方向，是否符合单位工作职责，项目实施是否有利于完成行政工作任务或促进事业发展等进行判断。在完全符合上述要求的前提下，认定项目立项必要性是否充分。有其中任何一项不符合，则认定为项目必要性不充分。

二是项目内容的完整性和可行性：评估项目内容的完整性，可从项目内容是否与项目功能匹配，是否涵盖项目全部功能，是否达到项目目标要求，与项目内涵与外延是否衔接等方面进行评估。评估项目目标的可行性，可从实施内容的可操作性，实施条件是否具备，前期准备是否到位，与其他有关项目或内容的衔接情况是否就绪，操作程序是否规范等方面进行。应结合项目方案的充分性、项目方案的细化程度、专业部门的可行性研究论证意见等为依据，通过审核、分析、答辩、论证等进行判断。

三是项目预算的合理性：评估判断项目预算金额的经济合理性，可从项目功能定位、项目内容、费用范围、数量标准、单价标准等方面进行评估。根据项目实施内容是否符合项目功能定位，项目工作量与实施内容是否匹配，费用范围和结构是否合理，费用标准是否符合项目功能定位等进行评估判断。在满足上述要求的前提下，认定项目预算合理。对于有标准的项目，对照标准逐一认定；没有标准的项目，需要进行评估论证。在对没有标准的项目进行评估论证时，应在项目同等水平的前提下，通过与同行业对比、不同地区对比、国际对比，发展趋势分析，采用审核、测算、市场调查、现场答辩、实地踏看等手段，评估项目功能定位、项目内容及结构、费用范围及结构、数量及标准、单价及标准等的合理性。对于难以认定标准的费用，如外聘专家等的劳务费、薪酬等，可通过市场比较，以需求导向为原则，按照公允价值确认预算金额。

应通过项目评审，逐步建立项目标准（项目标准应包含项目功能定位、项目内容、费用范围、数量标准、单价标准等要素），并及时修正。根据上述判断，做出项目预算合理、预算基本合理、预算不合理三种结论。

四是项目实施带来的效益：评估判断项目实施所能产生的社会和经济效益。可根据项目的绩效目标，从项目设定绩效指标的完整性、清晰性、相关性、适当性、可行性等方面进行评估。绩效指标的完整性，应评估绩效指标是否涵盖该项目目标的全部绩效指标，包括社会指标和经济指标。绩效指标的清晰性，应评估项目设定的各项绩效指标是否可理解，是否细化，是否量化。绩效指标的相关性，应评估绩效指标与部门职能、事业发展规划是否相关。绩效指标的适当性，应评估绩效指标与项目预算规模是否匹配，是否过高或过低。绩效指标的可行性，应评估绩效指标是否经过充分论证和合理测算，所采取的措施是否切实可行，能否如期实现。可通过与本单位历年实际情况对比、与同行业对比、与先进水平对比、趋势分析等方法进行评估。

补贴类项目评审的原则是厘清政府与市场边界。上述各项评估判断结论，认定的依据是项目单位提交的申报文件及评审论证意见。

5、评审程序。评审程序是有序开展评审工作的保障，包括评审环节、各环节时间节点及要求。评审程序一般包括：评审项目的确定、评审政策宣传、评审任务分解、评审工作布置、评审时间确定、评审人员落实、评审重点确定、评审方案制定、评审深度研究、评审论证、评审结论等。可结合实际需要，具体明确评审程序的内容。

6、评审实施。评审实施是评审工作的核心内容，包括根据评审方案设定评审重点，合理把握评审深度，组织实施论证，出具评审意见等，可通过评审工作底稿完成有关评审工作。评审工作底稿可分为量化底稿和非量化底稿两大类，量化底稿用于反映按照项目的评审内容，制定的项目评审量化指标，评审时将量化的评审内容指标打分，根据分数得出评估意见。非量化底稿是不需要量化或无法量化的评审环节所使用的底稿，用于记录有关评审事项，如审核过程中发现的项目问题、答辩过程中需要记录的问题、项目方案优化的有关意见、政策方面的建议等。评审工作底稿要结合评审实际和要求进行设计。

7、中介机构。评审工作可以委托社会中介机构开展，社会中介机构的选择应按照政府采购程序完成。评审主体对选取的中介机构具有评审工作的管理职能，应明确对中介机构的条件、资质、人员等要求，并制定中介机构的执业规范，对中介是否可以独立发表意见做出明确规定。中介机构应该按照评审主体的要求和统一的执业规范实施评审。

8、评审专家。由于财政预算评审工作的特殊性，评审专家是开展财政评审工作所依靠的主要力量。评审主体应制定评审专家管理办法，对专家条件、工作职责、权利义务、职业道德、业务规范、执业要求、选聘原则、使用方法等做出规定。评审专家按照管理办法的要求，参与评审工作。

9、评审质量和风险控制。预算评审工作的开展，在以预算绩效目标为导向的前提下，应坚持质量第一，并控制评审所带来的风险。保证评审质量和有效控制评审风险的条件，包括完善的评审制度、有胜任能力的评审队伍、严格规范的评审程序、先进有效的评审手段（如计算机软件评审）、良好的评审氛围和有效的运行机制等。评审主体应健全制度、培育队伍、开发软件、营造氛围、完善机制，保障评审工作的有序和高效开展。■

[1]程立萍.财政预算评审若干问题的思考[J].财政监督，2017，（02）.

[2]高权.公共财政预算项目评审方法研究[D].北京：北京交通大学，2013.