财政体制改革的治理逻辑思考

●赵福昌

财政体制即政府间财政关系，通过不同层级之间政府的事权、财权、支出责任划分以及配以科学的转移支付制度，实现不同层级政府之间的权责配置，推进政府间治理的现代化。中国在从高度集中的计划经济体制迈向现代市场经济体制的过程中，财政体制相应进行了一系列改革，从计划经济时期的政府间关系的调整，到改革开放以来行政性改革的探索，再到适应市场经济体制改革要求的分税制改革，核心问题是在探索政府间权责划分的问题，总体上是由原来的部门“条条”决策为主转向扩大地方“块块”的自主权，从行政性分权到经济性分权，从收入端自有财力的自主决策到支出端自主权的诉求，逐步完善政府间治理体制机制。

权责问题不仅涉及经济问题，还涉及政治问题，因此，当前深化财政体制改革涉及财政分权的模式安排及后续的制度安排问题。不同的逻辑思路有不同的分权制度安排，当前财政体制改革的分权模式主要有两种，一种是西方联邦式的央地彻底分权模式，一种是中国实践中逐步形成的“中央统一领导、地方授权执行”的分权模式。作者认为西方联邦式的央地彻底分权模式不适合目前中国的情况，应该坚持中央统一领导、地方授权执行的分权模式，在此基础上探索中央和地方如何进行事权和支出责任划分，科学配置央地权责，促进中国特色的央地治理现代化。

一、科学理解“中央决策、地方执行”的改革前提

财政体制，即政府间财政关系，是一个经济问题，也是一个政治问题，因此，财政体制改革的治理逻辑，需要从多个维度来认识。就政治体制而言，不同的政治体制安排，决定了不同的财政体制治理机制，在中外历史上，财政体制安排体现了重要的国家构建要素，是政府间治理关系的核心。根据弗朗西斯·福山的研究，现代国家建构是强大的国家和强大社会达到均势的结果，国家过于强势，就容易走向专制国家，社会过于强势就容易形成印度式的社会分层特征明显的国家，只有两者均势才能形成现代化的国家治理。西欧现代民主国家的构建，是英国独特政治、经济、社会因素作用的结果，相应的其他欧洲国家及欧洲以外的其他国家在当时就没有完成现代国家的构建，“在法国、西班牙和俄罗斯，这些团体没有凝聚成强大的制度化参与者，没能对抗中央国家，没能取得宪政上能够的妥协，没能获得国王对自己的负责。相比之下，英国议会却是强大而凝聚的”。①“英国地方上的自治团体、深植人心的法律、产权不可侵犯的信念、君主政体涉嫌参与国际的天主教阴谋，这一切都有助于议会阵营的精诚团结”。②

“中国和印度的经验表明，强大国家和强大社会同时出现，随着时间的流逝，而相互平衡，相互抵消，这样才会有较好形式的自由”。③马克思·韦伯认为，中国在秦朝就具有现代国家治理的要素，但是没有形成强大社会相平衡，法治要素缺乏，所以难以形成现代民主化的国家构建；相反，印度则因宗教、种姓制度形成了强大的社会要素基础，但难以形成强大的统一国家，也影响了现代国家的构建。英国基于个人主义、权利制衡基础上的政治治理结构，是特定条件下形成的特定结果。

从上述因素看，我们不能断言以后西方这种彻底分权式的政治模式会落地中国，但就中国的国情看，目前套用西方的模式是不合时宜的。幅员辽阔叠加公民意识差异较大，个人权利及法治信念、地方或社区自治能力等等，都不适合英美的政治分权模式。当然，福山在“政治发展和政治衰败”一章中也强调，如果觉得“类似制度要在今日出现必须要有的类似条件，各国因独特的历史背景已被锁定在各自单一的发展路径上……这肯定是误解……厘清制度初建时的复杂可帮助我们看到，它们的转变和模仿，即使在现代条件下，也是异常艰难的”。④“人类天生追求的不只是物质，还有承认……近代民主政体的兴起，如避而不谈其内核的平等承认，也是无法理解的。在英国，追求承认的性质循序渐进，从部落或村庄的权利，到英国人民的权利，再到洛克式的天赋人权”。⑤这也说明，现代民主国家的构建是随条件循序渐进的。美国历史学家L·S·斯塔夫里阿诺斯在其 《全球通史：从史前史到21世纪》中也强调，西欧特殊的历史经历创造了它独特的可以建立现代国家的基础。

所以，就中国目前的政治、社会条件而言，西方联邦式彻底分权模式并不适合，这在当前的基层民主选举就能看得出，一点恩惠就能换取一张选票，导致基层政治治理乃至社会治理出现一些与现代治理大相径庭的结果，特权乃至霸凌情况成为基层治理屡见不鲜的难题，就是例证。中国现代的民主意识、治理的传统影响等，都不支持中国照搬西方联邦式彻底的分权模式，必须探索适合中国特色的单一制国家“中央统一领导、地方授权执行”的财政体制分权模式。

二、财政事权与支出责任划分的方向选择

根据国家建构模式，我们概括出央地事权和支出责任划分的两种方向，即项目法和要素法。

一是彻底分权模式，如美国联邦和州彻底的政治分权，事权和支出责任按照相应的项目划分，联邦项目的事权和支出责任归联邦，州项目的事权和支出责任归州，市项目的事权和支出责任归市，从项目决策、执行、监督到相应责任追究及惩罚机制，都在各级政府内部自行解决，形成权责内洽的分权模式，如美国地方政府可以破产，就是后果自担或化解风险的权责内洽分权管理机制。

二是要素划分模式，按照事权的权责要素划分，如我国目前践行的事权划分情况，“中央统一决策，地方授权执行”，在动态中不断完善增强地方的自主性和积极性。此模式有高效的一面，可集中力量办大事，但难形成如彻底分权模式下的各层级政府内部的权责内洽机制，一方面会存在“中央点菜、地方埋单”的问题，导致地方特别是基层财政困难，另一方面，又会有地方非理性的短期化行为或责任失控的情况，如地方债问题，总是存在幻想中央财政会救助或兜底，这两方面都说明权责难以在一个层级的政府内部形成自洽的机制。

根据前面的分析，笔者认为中国目前政治、社会制度的条件，比如传统的集权影响、幅员辽阔差异巨大、社会自治基础和能力不足等，不具备央地彻底分权模式的条件，可行的模式是应该探索中央统一领导、地方授权执行的分权模式，在其中不断探索合理授权地方的机制，从而实现央地之间权责内洽的机制建立。

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三、权责内洽是央地关系的核心

无论采取哪一种央地财政关系模式，就治理角度看，财政体制的权责内洽机制安排是核心。中国财政体制改革的历史，实际就是一个权责不断适配的探索过程。改革开放以前我国实行的是一种高度集权的计划经济体制，在解决短缺经济问题方面非常有效，迅速建立了国民经济体系，优势明显，但是“统收统支”的体制安排，决策责任集中在中央，地方在财政收支方面没有自主权，地方积极性不足，效率就成为当时的主要问题。

（一）行政性分权改革探索——财政收入增量支配权的调整

1、“统收统支”体制收入增量支配权在中央，影响地方积极性。新中国成立以来，面对“满目疮痍、百废待兴”的局面，中央高度集权的计划经济体制，有利于集中力量办大事，发挥体制优势及时高效地建立了国民经济基础，化解了短缺经济的矛盾，为满足人们的生活需要发挥了重要的作用。当时短缺背景下，百业待举，只是先做哪个后做哪个的问题，不会出现颠覆性的决策问题。但是，这种体制安排以中央“条条”为主决策，地方乃至企业成为决策的执行者，由于财政收入增量支配权集中在中央，地方和企业的积极性日益受到影响，时间一长，对于劳动生产率的影响就逐步显现。可见，统收统支的计划经济体制下，财政收入增量支配权力全部在中央，地方缺乏对财政收入增长的自主支配权，因而影响了地方的积极性。改革迫切需要提升地方的积极性。

2、包干制下财政收入增量支配权落到地方，导致中央财政困难。改革开放以来，中央借鉴农村家庭联产承包责任制成功的经验，“交够国家的、留足集体的、剩下的就是自己的”，在国家和企业、中央和地方之间推进改革，着眼于“剩余索取权”的安排，央地关系的改革在这种背景下实行了“分灶吃饭”财政体制及后来多种形式的包干制。相对于统收统支体制，改革实现了财政资源配置的决策由“条条”向“块块”的转化，更为重要的是包干制下地方有了财政收入增量资源的实际支配权，使中央财政收入不能随经济增长同步水涨船高，实质上超过“包干基数”的增长的资源配置权力落在地方，地方积极性有了显著提升。但是，由于包干制设计需要考虑的体制机制因素很多，而且又处在动态变化之中，导致包干制运行过程中，收入逐渐向企业、向地方倾斜，最后导致“两个比重”过低，中央财政困难。这种包干制，形式上权力在中央，但实际上很大程度形成实际分配权落在地方的局面，如1988年北京实行的是收入递增包干制，留成比例为50%，增长率为4%，增长率以内的收入按留成比例分成，超过增长率的收入全留在地方，上海市当年实行的是定额上解制，原财政部部长刘仲藜在《1994年财税体制改革回顾》中说，北京每年财政收入只增长4%，决不多收，上海每年财政收入都在163-165亿元之间，基本没有增长，都担心如果多收，要与中央分成。所以，包干制的权力名义在中央，实际超过基数的增长的资源配置权力在地方。最后央地财政治理失衡，不改变就会影响到国家的长治久安，迫切需要改革。

（二）分税制财政体制改革使央地共享财政收入增长

为了解决包干制下形成的两个比重过低的问题，也是适应社会主义市场经济体制要求，1994年我国实行分税制财政体制改革。分税制改革的重要突破，就是通过收支划分促成了财政收入增长的“剩余索取权”在央地之间的匹配性配置，各自分享的份额内拥有了自主权，改变了过去不是集中在中央就是隐匿在地方的情况。中央和地方划分收入和支出范围，主要的权责安排变化就是地方自有财力和中央一般性转移支付使地方具有自主安排权，极大地调动了地方政府发展经济的积极性，“两个比重”和中央宏观调控能力都显著提升。

但是，分税制问题也在逐步显现，分税制的分权改革，具有一定的财政联邦主义逻辑，特别是收入的划分，在既定的框架内有了相对清晰的归属划分，调动了地方培育财源的积极性，也带来了经济和财政收入的高速发展⑥。但是，支出的决策权和执行权分离的问题日益凸显，“中央点菜、地方埋单”的财权上移、事权和支出责任下移的问题，以及转移支付制度运行上的问题，都迫切需要权责进一步清晰化，在央地收入划分的基础上，地方支出范围和标准总体上仍然由中央决策，但是最终平衡的责任基本在地方，这本身有可能形成体制上内在的压力。同时，我们政治考核上的制度安排，更增加了地方发展经济、出政绩的冲动，对财政体制的扩张压力来说是根本性的。财政体制的政治扩张压力叠加财政体制自身平衡机制的内在压力，导致地方政府总是在财政资源扩张中寻找出路，乱收费、土地收入、地方政府债务等，都或多或少地与财政体制关联在一起。

可以说，分税制是对包干制地方实际分配决定权的一次调整，动态中使中央在收入增量中拿大头，实现了改革的目标。与此同时，分税制使地方财政收入方面有了一定的支配自主权，强化了预期，在地方职责范围内可自主安排。但是权责安排上未完全内洽，如地方承担事权平衡责任，却基本没有税权，扩大自主权的改革红利释放以后，形成地方财政平衡的内洽机制就成为体制改革的重要问题。

（三）权责内洽是当前财政体制改革的核心

在收支决策都集中在中央的情况下，由中央统筹发展，事权和支出责任的匹配性由中央掌控，支出超出收入能力的纠错机制是内洽的，因为信息对于中央是相对充分的。在分税制的情况下，着力在财政收入增量支配权的关系明确的基础上，使央地各有相应的自主权，调动了地方的积极性。但是，在支出事权没有法定明确的情况下，按照组织法上级政府可以将事权下放，收支匹配是很难做到的。为了避免“中央点菜、地方埋单”的情况出现以及由此导致的体制机制问题——基层困难以及地方在既定的财政资源分配体制格局下，都存在过度使用其可控的财政性资源的问题，如乱收费、偏依土地收入等，同时也存在中央部门确定事权或支出标准水平超越地方能力的问题等等——迫切需要进一步明确权责内洽的机制问题。

财政事权与支出责任划分，西方彻底分权的划分模式中国目前不具备相应的先决条件，应在“中央决策、地方执行”的框架下推进，可考虑按照事权要素的划分，中央决策、地方执行，但是中央的决策权再进一步细分，决策可分为“做什么”和“做到什么程度”，在“做什么”权力保留在中央政府的前提下，“做到什么程度”是可给地方的自主权。同时强化科学的绩效考核机制，提升地方履行事权的效率和效果。

1、深化财政体制改革需要具体的财政事权清单。深化财政体制改革应在收入划分既定的基础上，列出财政事权的具体清单，将财政事权按照中央事权、地方事权和中央地方共担事权进一步划分，根据财政事权划分的属性原则，尽可能划分出具体清晰的事权清单。财政事权的清单，是与行政部门的行政事权清单有机统一，是“钱”与“事”的有机统一，所以每个领域的事权清单都要体现业务管理部门的主体责任，体现行业的特殊属性，与此相结合，形成钱事统一的事权清单。

2、完善权责清晰的央地财政治理机制。治理就是多元主体在规则既定的情况下，通过平等协商互动形成的利益均衡的结果。央地财政治理，中央和地方作为治理的主体，在组织服从的架构情况下，应该有相对独立平等的主体关系，要建立健全相应机制，保障地方政府的诉求能够在治理机制中得以反映。党的十九大报告在深化机构和行政体制改革部分中要求“赋予省级及以下政府更多自主权”，时任财政部部长肖捷也强调 “激励地方政府主动作为”的财政事权和支出责任划分原则，都突出了地方自主权或能动性发挥的问题，体制改革要特别注意央地财政治理机制的建设。

可以的逻辑是明晰央地财政权责关系，中央决策中央执行和地方决策地方执行的事项，权责内洽程度高，责任管理相对容易，核心问题就是那些中央部门决策而由地方政府执行的事权，就需要在权责内洽方面高度重视。其中有两个层面的要点：一是赋予地方政府更大的自主权，可以将事权要素细分，如决策可分为管控方向性的“干什么”和具体操作性的“干到什么程度”两个层面，中央决策具体体现在“干什么”及底限程度，在此基础上，扩大地方政府的自主权；二是对“中央决策、地方执行”的事权分清责任主体，中央决策的责任归属中央决策部门，地方决策和执行的责任归到地方政府，权责清晰化。既要避免中央部门只决策不负相应责任而导致地方执行面临两难的问题，比如有些专项资金依照部门意图分配导致资金碎片化，地方执行该项目则钱不足，不执行又面临进度考核问题，整合使用主动干事还要面临审计挪用的问题，干不干都是问题；再比如工资调标等问题，有的地方被动调标，又没有财力，最终形成拖欠，等等，这些决策责任在中央部门，执行难题在地方政府，迫切需要将决策的责任与决策主体加以对应，考核监督，该谁的责任谁负责。

增强地方在支出层面的自主权。在下一步事权与支出责任划分中，要赋予地方更多的自主权，如支出标准，在中央总体决策的框架内，增加地方在支出方面自主决策的空间，增加地方自求平衡的空间，解决基层财政困难的问题；同时，要切实打破法定挂钩导致的固化和其他一些限制安排如预算稳定调节基金5%的限制等，体现因地制宜的因素，提升地方支出安排的自主权。

3、完善转移支付制度，强化“大专项+任务清单”的模式。在对财政收入和支出划分相对清晰的基础上，转移支付制度就成为调节体制运行的重要制度安排。完善转移支付制度，在现行的改革基础上，进一步提升地方可以自主安排的一般转移支付比重，适度降低专项转移支付的比重。在当前专项转移支付加大整合力度的基础上，着力改革推行“大专项+任务清单”的模式，使具体的业务部门精力集中在任务清单的制定上，要科学合理，既不能高出财政承担能力，也不能过低完不成基本的兜底任务，将资金整合或统筹使用的权力多留点自主性给地方，增强地方政府决策的自主权，以使公共服务更加适应地方的能力，更加符合地方的需求。

权责不匹配不仅会导致地方基层财政困难，而且还容易导致整个公共服务保障水平超出整个财政能力，导致财政风险不断积累。比如，现在仍然有高速公路等基建项目需要地方配套，贫困地区配套困难，但是如果不要这些项目就会使差距更大，无奈之下地方只得通过变通渠道进行配套，导致超出财政能力，另外一些民生被动提标问题也是如此。

4、创新考核机制，保证任务的落实到位。对于各自决策和负责的事权，各自权责内恰，管理相对容易。对于中央决策、地方执行的事权，与自主权下放相适应，需要创新监督机制，既要保障地方自主权，又要保障地方执行与中央大政方针和战略目标一致。

利用信息经济学原理建立权责内洽的监督机制——绩效报告制度。大财政大预算管理改革既然赋予部门（地方）预算管理的自主权，那么在绩效管理上它就得负起相应的责任。根据信息经济学原理，部门（地方）在大财政大预算改革中应该属于信息优势一方，它在预算执行过程中具有一定的自主权，那么在绩效管理和监督机制的设计上，也要与信息对称要求原理一致，应该建立预算绩效报告制度。也就是部门（地方）在预算执行完成后，要报告绩效情况，达到要求的要如实报告，没有达到要求的要如实报告原因，以备后续监督审核。这样，就为后续的监督创造了条件，没有完成绩效的预算执行将是监督的重点，但监督的内容不限于绩效有问题的预算支出。同时，处理（罚）措施也要配套，诚实报告绩效情况属实且不低于目标要求的属于完成；诚实报告绩效情况属实且原因客观合理的，是一种处理情况；对于没有如实报告绩效、或是原因分析不客观属实的，处罚措施一定要更加严格，这样利用信息经济学的原理建立绩效报告制度，以促进权责内洽的机制建立。■

注释：

①[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》（毛俊杰译），广西师范大学出版社，2014，第 364 页。

②[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》（毛俊杰译），广西师范大学出版社，2014，第 370 页。

③[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》（毛俊杰译），广西师范大学出版社，2014，第 171 页。

④[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》（毛俊杰译），广西师范大学出版社，2014，第 395-396 页。

⑤[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》（毛俊杰译），广西师范大学出版社，2014，第 398-399 页。

⑥这里关于“两个比重”的提高，中央财政收入占全国财政收入比重的提高是财政体制的效应，但是财政收入占GDP的比重，则是税制改革的功劳。