找准定位 强化部门预算绩效事中运行监控——财政部驻浙江专员办探索落实“全面预算绩效管理”之路

●黎 昭/财政部驻浙江专员办党组书记、监察专员 李月明/财政部驻浙江专员办党组成员、巡视员 林 锐

全面实施预算绩效管理是建立现代财政制度的重要组成部分，9月中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），提出了全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理的目标。专员办肩负着管理预算、服务履职的工作职责，业务转型后，对属地中央预算单位的部门预算监管是专员办中心工作之一。根据财政部部长刘昆加强预算绩效管理“五个全”的重要指示精神，立足于转型业已取得的阶段性成果，财政部驻浙江专员办党组围绕如何更好发挥就地就近优势，积极思考部门预算绩效监管的有效路径，并主动探索实践，努力将贯彻《意见》精神落实到实际监管工作中。

一、提高站位，科学评估专员办部门预算绩效监管工作

（一）全面认识预算绩效管理

习近平总书记在党的十九大报告中强调，要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。李克强总理提出，要将绩效管理覆盖所有财政资金，贯穿预算编制、执行全过程，做到花钱必问效、无效必问责。《预算法》也对预算绩效管理作出了具体规定，《意见》更明确了今后一段时期全面实施预算绩效管理的目标和方向。财政收入取之于民，用之于民，每一分每一厘都应该花到刀刃上，必须做到花钱要问效，无效要问责。

浙江专员办党组认为，从本质上说全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革。预算是政府活动和宏观政策的集中反映，也是规范政府行为的有效手段。预算绩效是衡量政府绩效的主要指标之一，反映的是各级政府、各部门的工作绩效。全面实施预算绩效管理，着重解决财政资源配置和使用中的低效无效问题，有利于夯实各地区、各部门、各单位绩效主体责任，推动政府效能提升。加强对部门和单位预算绩效管理的监督是财政监督队伍义不容辞的责任，必须切实履行。

（二）转型以来专员办部门预算绩效监管的实践成果

围绕财政部中心工作，浙江专员办高度重视部门预算绩效监管工作。转型以来，在工作理念上，牢固树立了以资金绩效为核心的预算闭环监管理念。明确提出预算编制审核—预算执行监控—决算编制审查—预算编制审核的部门预算闭环监管体系中，资金绩效是监管的核心。预算编制合规性、科学性审核，预算执行时效性、规范性、安全性监控，决算编制全面性、合规性审查最终服务于消化存量资金、提升资金绩效和提升预算执行有效性的管理目标。

转型以来，浙江专员办以资金绩效为出发点，突出事中环节，通过三年多的积极实践，初步实现了对在浙中央预算单位的全覆盖和对预算单位预算资金运行的监管全覆盖，提升了中央部门预算单位预算执行的有效性。在部门预算监管实践中，浙江专员办搭建起“点、线、面”立体监管模式。以现场核查等专项工作为“点”，强化对重点单位重点监管事项的刚性约束，通过开展现场工作，深入揭示问题、反映情况；以授权支付监控、直接支付审核、银行账户管理三项资金监控为“线”，及时发现资金使用上的违规问题，并进行系统纠偏，提升预算执行的安全性和规范性；以执行进度监控为“面”，持续跟踪预算单位项目实施时效性，着重从资金总量和结构上整体监控预算单位资金运行。

（三）当前专员办部门预算绩效监管中的问题和困难

绩效是预算管理的全新理念，绩效管理是多方参与的系统性工程。近年来的监管实践表明，在绩效管理和监督中还存在以下一些问题，目前专员办对部门预算绩效的监管还仅是探索性的。一是预算单位对绩效管理重视程度不够，“花钱必问效、无效必问责”的预算绩效观尚未牢固树立，存在预算和绩效“两张皮”的情况，设置的绩效指标离“科学合理、细化量化”的要求有距离，与预算项目支出标准等不完全匹配。二是绩效管理目标设置、运行监控、绩效评价和成果反馈四个环节的管理制度和实施细则未系统建立，咨询机制、第三方参与机制等配套保障机制建设滞后，评估结果利用还缺乏渠道。三是专员办的预算绩效监管在广度和深度上有欠缺，监管还停留在对单个项目的解剖，是局部的；解剖更侧重于合规性，对于有效性的分析思考不够。监管成果尚不足以全面反映一个单位、一个系统全面预算绩效管理情况。

二、找准切入点，确立强化部门预算绩效监管的思路

现阶段专员办预算绩效监管的主攻方向在哪里？刘昆部长就强化预算绩效管理提出“五个全”的指导思想，即资金上全覆盖、预算上全方位、管理上全过程、项目上全周期、社会全监督。这为专员办强化部门预算绩效监管指明了方向。

（一）部门预算绩效“一体化”监管

刘昆部长明确指出，要对预算编制、执行、决算全过程实行预算绩效管理一体化，形成事前评估、事中监控、事后评价的预算绩效管理闭环。通过认真地学习讨论，浙江专员办党组认为，预算—执行—决算的预算监管闭环与评估—监控—评价的绩效监管闭环，虽然表现的形式不尽相同，但目标一致，就是要提升预算绩效管理水平。预算绩效管理是财政预算管理达到新水平、面对新形势提出的新要求，两个闭环是统一的不是割裂的。因此在财政监管实践中，不是另起炉灶，另搞一套，而是结合预算审核、执行监控和决算审核等现有工作来开展，开展过程中要更加突出绩效导向，实施预算和绩效“双监管”。通过开展“双监管”，不仅有利于避免出现资金闲置沉淀和损失浪费，而且有利于及时纠正存在的问题，堵塞管理漏洞，确保财政资金使用安全高效。

（二）事中绩效运行跟踪监控是专员办“主战场”

事后问责是可以起到一定的警示作用，但所造成的资金低效、无效已成为既成事实。事中纠偏，还资金运用的应有本源，才是财政监督应有之义。长期的实践表明，事中监控是专员办部门预算监管工作必须坚守的一条“生命线”。

事中绩效运行监控连接起专员办对属地中央预算单位预算编审和决算审核，从预算资金目标设置、运行管理到成果评价实施全过程监管，使预算绩效监管链条更为完整。同时，在巩固预算资金时效性监控的基础上，做好对预算单位授权支付资金、直接支付资金和实有账户资金使用规范性、安全性的统筹监管，进而对财政预算资金的有效性开展监督评估，既丰富了预算资金的监管内容，也搭建起对属地中央预算单位预算资金运行监管的完整网络。此外，通过信息化手段，可掌握即时信息、迅速发现疑点，通过电话询问、约谈问询、现场核查层层递进式手段开展监管，起到警示、震慑、纠偏、规范的作用，进一步强化责任追究和整改反馈机制，体现了预算硬约束和资金全面绩效管理的要求。因此，从监管链条、监管内容和监控功能三个层面来看，切实做好部门预算绩效事中监控工作，既符合财政部党组提出的要求，也是专员办做深做实部门预算绩效“嵌入式”管理的“主战场”。

（三）部门预算绩效事中运行跟踪监控的基本框架

基于“一体化监管”和“突出事中监控”的基本认识，为切实有效落实 《意见》精神，浙江专员办党组研究提出，专员办应从拓展监管内容、健全监管链条和改进工作方式“三个维度”不断强化事中绩效运行跟踪监控。

一是从监管内容的角度看，专员办绩效监控既要拓宽视野更要确保重点。绩效管理是多方参与的系统工程，预算单位是预算绩效管理的责任主体，而对预算单位预算绩效实施“双监控”是财政部门的责任。专员办具有驻地的就近监管优势，应当在绩效监管中发挥独特的作用。首先，应当督促属地中央预算单位将预算收支全面纳入绩效管理，监督属地中央预算单位整体绩效自评流程规范实施，保证基层单位绩效管理在制度框架内有效运行。第二，现阶段要巩固发展业已建立的“点、线、面”相结合的预算执行立体监管模式，实现对预算单位和预算资金两个 “全覆盖”，保证对属地单位预算执行时效性、安全性和规范性的有力监管，为预算执行有效性提供支撑。第三，应结合预算执行监控确定的重点单位（系统），对其重点项目绩效运行情况进行持续地跟踪，分析执行进度较慢项目的深层次原因，评估运行偏离绩效目标的状况，分类提出督促执行、调整预算、收回资金的监管意见，及时纠正偏差，确保绩效目标如期保质保量实现。

二是从监管链条的角度看，专员办应当更加注重绩效监控结果反馈的及时性。“约束有力”是预算绩效管理改革遵循的基本原则，专员办监督成果向财政部的及时反馈是保证激励约束机制有效落实的重要一环。专员办应定期将属地中央预算单位预算绩效管理的整体情况，特别是重点项目绩效运行管理情况以专题报告的形式报告财政部，突出上下联动机制的落实。及时揭示执行偏离目标，目标进度不达预期的问题，分析反映造成偏差的原因，着重反映绩效一般的项目的改进进度，对交叉重复、碎片化项目提出调整意见，对低效无效资金、长期沉淀资金提出削减或收回资金，统筹用于亟需支持的领域的建议，供财政部决策参考。

三是从工作方式的角度看，专员办应当更加关注预算单位的业务运行情况。“实施政策和项目预算绩效管理”是构建全方位预算绩效管理格局的重要内容。对属地中央预算单位政策和项目实施有效的绩效管理，要求专员办监管人员要跳出相对熟悉的账面“数字”，去看数字背后的政策执行和项目推进。一方面要了解政策出台背景，明晰项目设立的基本目标，掌握政策项目的导向；另一方面要熟悉预算单位相关业务运行的基本流程，评估单位内部预算管理的体系，分析监控的重点业务环节，对重大政策落实的难点在哪，重点项目推进的困难何在了然于胸。在此基础上才能“回归”数字，从数量、质量、时效、成本、效益等方面，综合衡量政策和项目预算资金使用效果，实现全周期跟踪问效。因此，改进工作的方式方法，是专员办做好绩效运行跟踪监控的“必修课”。

三、积极探索，开展部门预算绩效运行跟踪监控新实践

（一）着力构建“五位一体”的双监控模式

对重点单位重点项目做好预算执行进度和绩效运行跟踪双监控，需要系统思维，统筹安排，从五个方面着力加大监控的力度。一是建立部门预算绩效目标运行管理跟踪监控制度。以重点单位重点项目为试点，系统收集项目库信息，清晰掌握目标设置情况，分月收集预算单位绩效运行信息，按季对绩效运行管理进行集中分析并提出有针对性的整改建议。二是定期开展覆盖预算单位所有收支的预算执行进度监控。从资金总量上对预算单位全部资金运行情况进行监管，重点关注新增项目、结转较大项目以及监管中掌握的前期工作不充分、执行环境发生重大变化项目的执行情况，督促提升资金使用时效性。三是实时开展预算单位授权支付资金动态监控。依托国库动态监控系统重点关注预算单位违规支付资金、项目相互挤占等情况，及时督促整改，保证资金使用不偏离设定目标，符合安全性和合规性的要求。四是适时开展现场核查。实地掌握业务运行，评估政策执行和项目目标达成的实际情况，深入揭示问题、反映情况，强化对预算单位绩效管理“硬约束”的刚性，并持续跟踪重点核查项目整改情况和绩效运行纠正程度，切实提升资金使用有效性。五是及时反馈报告。对监控中发现的异常情况，及时向财政部报告，督促预算单位整改。对未能整改到位的问题，分类督促，其中对具备条件但整改不及时的单位，严肃追责；对项目前期准备不充分，年度间经费分布不合理的情况，作为预、决算审核的线索；对执行环境发生重大变化的项目，开展调研及时提出针对性的政策建议。

（二）实施联动监管形成绩效管理的合力

属地中央预算单位是中央部门预算绩效管理的主体。通过建立与二级主管部门的联合绩效监管机制，放大事中绩效监控效率。二级主管部门对本级预算单位和下级单位负有主体责任和管理职能，事中监控发现的问题可通过二级主管部门实现本系统内的系统纠偏，进行信息核证反馈、处理建议传达及整改情况跟踪。以二级主管单位为纽带，可以对监控发现的管理漏洞和绩效执行偏差及时采取措施予以纠正，确保绩效目标如期实现，并逐步完善落实责任约束机制，落实绩效主体责任，促进系统预算管理和绩效管理水平的提升。

（三）加快信息化建设打破“信息孤岛”

信息化是做好预算绩效管理工作的基础性工作之一。打破监管业务链条各环节的“信息孤岛”和“数据烟囱”，将项目库信息、预算执行进度监控信息、预算执行动态监控信息、绩效运行管理信息和预算绩效有关问题整改落实信息整合起来分系统“一窗化”展示，使预决算、绩效、财务、资产日常资源互联互通，实现系统间、系统不同部门间的横向和纵向比对，将极大提升预算绩效事中跟踪监控工作的效率。浙江专员办围绕部门预算绩效监管的规定，根据以往监管实践，着手开发了部门预算监管“自运转”操作系统，力求使信息数据涵盖绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等各环节，努力探索预算绩效信息化监管的有效路径。■