实质性减税与民营经济发展

●叶 青

独立撰写、主编或参编30余本专著或教材，已出版的主要著作有《证券史与证券税制研究》《德国财政税收制度研究》《财政与会计关系史比较研究》《中国财政通史——五代两宋》《财政源流关系研究》《中国财政通史（第十卷）中华人民共和国财政史》（下册）《代表谈财政》《代表谈审计》《中国公车改革之路》《社群运营》等，在《经济日报》（理论版）《人民日报》《财贸经济》《财政研究》《税务研究》等杂志发表论文70余篇。承担财政部、教育部、国家统计局等单位课题十余个。有十余篇文章或课题获奖或被人大复印资料全文转载。

主要学术兼职：湖北省孔子研究会顾问，湖北省委讲师团专家，湖北省干部教育培训兼职教师，武汉市统一战线智库专家，武汉发展战略研究院特聘专家，武汉市人大常委会咨询专家，第六届湖北省经济学团体联合会执行副主席，湖北省社会科学院特约研究员，荆门市、恩施州经济社会发展咨询专家，黄石市政府咨询委员，湖北县域经济发展研究中心顾问，中国人民银行货币政策委员会百名专家库专家，国务院新闻办专家库专家，国家审计署第四届特约审计员。

主要社会兼职：中国民主促进会湖北省委员会副主任委员，湖北省九届人大常委，第十、十一届全国人大代表，第十一、十二届湖北省政协常委，中央统战部六局党外知识分子信息联络员，湖北省政协特邀信息员，湖北省审计厅特约审计员，湖北省产学研合作促进会首席专家。

荣获2007年度人民网十大社会责任博客，《南方周末》2011年两会 “十大言者”，国家行政学院评选十大官员微博第八。《检察日报》2010年影响中国的十大全国人大代表，《中国新闻周刊》影响中国2011年度人物——公共利益守望者。中国百名优秀社会科学普及专家。《北京晚报》评选的2012年“影响未来的60人”。《南方人物周刊》“魅力50人”。《南风窗》2012年十大公益人物。入选2013年人民微博、央视微博十大最具影响力政务个人微博排行榜。入选由人民日报社、新浪网、新浪微博联合评选的2014年“全国十大公务人员微博”，名列第九位。在腾讯发布的《2014政务传播报告》的公务员微博排行榜中排名第四。新浪与《人民日报》评选2015年全国十大党政官员微博（第九）。

一、一个错误观点引起的不安

2018年9月12日，一篇题为《中国私营经济已完成协助公有经济发展的任务，应逐渐离场》的文章在网络流传，引起网民的热议。作者是自称“资深金融人士”的吴小平。

吴文表示：在中国伟大的改革开放历史进程中，私营经济已经初步完成了协助公有经济实现跨越式发展的重大阶段性历史重任。下一步，私营经济不宜继续盲目扩大，一种全新形态、更加集中、更加团结、更加规模化的公私混合制经济，将可能在社会主义市场经济社会的新发展中，呈现越来越大的比重。

这是典型的民营企业“离场论”，与此类似的还有公私“合营论”、党建工会“控制论”等观点在网上流行。可以说，从下到上，都不同意这类观点。加之中美贸易战的影响，民营经济出现了一些不安定的现象。

近期，习近平总书记已经有多次以不同方式谈到民营经济。

9月27日，习近平总书记在东北考察时，来到辽宁忠旺集团。他强调，“党的十八大以来党中央出台一系列扶持民营经济发展的改革举措，民营企业要坚定信心”。

10月20日，习近平总书记给“万企帮万村”行动中受表彰的民营企业家回信，对民营企业踊跃投身脱贫攻坚予以肯定，勉励广大民营企业家坚定发展信心，踏踏实实办好企业。

10月24日下午，习近平总书记在广东考察时，来到广州明珞汽车装备有限公司。他指出：“民营企业对我国经济发展贡献很大，前途不可限量。”

再加上10月31日的政治局会议促进民营经济健康发展的要求，以及11月1日上午的民营企业家座谈会，习近平总书记五次对民营企业的支持、对非公有制经济的提振，给民营企业发展注入了信心和动力。

二、中国经济发展中民营企业功不可没

在民营企业家座谈会上，习近平总书记强调，如果没有民营企业的发展，就没有整个经济的稳定发展，支持民营企业发展就是支持整个国民经济的发展。也正是基于这样的认识，习近平总书记一再强调坚持“两个毫不动摇”，一再强调“三个没有变”的判断：非公有制经济在我国经济社会发展中的地位和作用没有变，我们毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展的方针政策没有变，我们致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策没有变。

（一）对民营企业认识的逐步深化

改革开放以来，民营经济的发展环境越来越好，民企经营环境越来越优。我们可以简单回顾一下。

十二大确认了个体经济是公有制经济的 “必要的、有益的补充”。

十四大明确提出 “以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分长期共同发展”。

十五大提出，“坚持和完善社会主义公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。

十六大提出，“在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层，都是中国特色社会主义事业的建设者”，并首次提出“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”。

十七大不仅重申了“两个毫不动摇”，而且强调要“形成各种所有制经济平等竞争、相互促进的新格局”。

党的十八届三中全会进一步明确提出，公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。

十九大报告中指出，“必须坚持和完善我国社会主义基本经济制度和分配制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。这是我党对“两个毫不动摇”方针的再次重申。

十五大以来，在党的历次重要会议和文件中，都用“非公有制经济”和“民营经济”来表述。而在十九大报告中直接使用“民营企业”的概念，既表明党对民营企业认识的逐步深化，又对民营企业为改革开放和经济社会建设作出的贡献给予充分肯定，是中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信和文化自信的重要体现，必将激励我国广大民营企业为决胜全面建成小康社会作出新贡献。

（二）民营企业的作用与贡献

如果用统计数据来表述民营企业的作用和贡献，目前则是“456789”。

“4”——民营企业占有近40%的资源。

“5”——民营企业对国家的税收贡献超过50%。

“6”——国内民营企业的国内生产总值、固定资产投资以及对外直接投资均超过60%。

“7”——贡献了70%以上的技术创新和新产品开发。

“8”——贡献了城镇就业的80%以上。

“9”——民营企业对新增就业贡献率达到了90%，企业数量超过90%。

还有一个数字就是“一到二十八”：我国进入世界500强的企业中，从2010年的只有1家民企，到现在已经有28家。

民营企业的贡献，在民营企业家的心里最清楚。娃哈哈集团董事长宗庆后11月20日在“2018（第十六届）中国企业竞争力年会”上发言说，央企、国企主要是为强国而奋斗，民企应该是为富民而奋斗。他认为，国家要采取积极的财政政策，给企业降低税费，还要降低老百姓的个税，降低社保费率，让老百姓有钱去花，把内需拉起来，经济发展还是很好的。笔者认为，这是广大民营企业家的心声，体现了民营企业家朴素的财政观。

三、民营企业面临的困难

（一）民营企业的“三座山三道门”

虽然民营经济获得了快速的发展，但是，与国有企业相比，民营企业还是十分脆弱的。企业家们把这些困难总结为“三座山三道门”。

从生产经营维度称为“三座山”：

市场的“冰山”——产品与消费需求脱节。由于国际经济环境变化、国内经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段等因素叠加交织，导致企业的产品与消费需求出现部分脱节，陷入了价值链低端锁定和产能过剩困境。

融资的“高山”——资金链困住不少企业。以江苏省为例，因为融资机制不合理，融资的中间环节多、成本高，导致江苏省80%以上的民营企业融资面临重重难题，不少民营企业的老板折戟在“资金链”上。其他不发达省份的融资难，更是可想而知。

转型的“火山”——跨越不过去就可能被烧死。处于价值链低端的不利位置，需要企业选择转型求发展，但转型就像跨越火山那样不容易，一旦转型失败，可能会遭受灭顶之灾。

针对这三座山，一是要激活民营企业内在潜力，融化市场的“冰山”。要提升产品核心竞争力，打造区域性品牌，并借助电子商务平台，拓展优势产品的销售半径；鼓励企业“走出去”，参与发展中国家的资源开发，依托本地优势产业基础，与有关国家合作建立境外生产加工基地。二是要健全融资信用保障体系，削低融资的“高山”。要通过健全民营企业融资信用保障体系，解决银行不敢或不愿贷款给中小民营企业的问题。三是要以优化创新创业条件来跨越转型的“火山”。

从投资行业进入维度称为“三道门”：

第一道是“玻璃门”——民营企业在行业准入上被行政审批的高门槛、高标准阻挡，虽然“看得见”，却又“进不去”，犹如被一层玻璃阻隔。

第二道是“弹簧门”——民营企业刚刚艰难地进入一个行业领域，一些非市场因素的硬性政策所铸成的强力弹簧又将其“弹”了出来。

第三道是“旋转门”——民营企业进入某些行业领域后，由于职能部门的管理、服务不到位，明规则放行、潜规则挡道的状况使得企业经常要围着职能部门转圈子，转到最后甚至可能又被转出门外。

在11月1日的座谈会上，习近平总书记提出了新的一道门——“卷帘门”。顾名思义就是，相对于“玻璃门”而言，则是看不见，开关靠遥控器，开多大就多大，看似有门，但卷帘只拉上了一部分，你得“卑躬屈膝”才可能进去；

针对三道门，一是应该坚持法治化导向，落实国家有关公平竞争审查制度的精神，建立健全公平竞争的审查机制。二是废止针对民营企业的各种不合理规定，消除影响民营企业健康发展的各种隐性壁垒。三是进一步转变政府职能，转变工作作风。四是围绕减轻民营企业负担的重点和难点问题，加强政策系统集成和制度创新，加快研究出台减负担、降成本的政策意见，尽最大努力让企业轻装上阵。

类似的形容还有“三荒”：企业面临用工荒、用钱荒、用地荒，“两高一低”即成本高、税费高、利润低等。

（二）民营企业发展困难的原因

从一些调查机构的调查结果来看，造成民营企业发展困难的原因有以下方面：

从政府层面看，有服务意识、创业环境、开放意识、政策落实、税负公平等问题。

从市场环境看，有缺乏良好的市场秩序、市场不活跃、省内资本外流、要素成本较高、投资风险较大等问题。

从企业自身看，有资金来源单一、民间投资市场较小、投资领域集中、投资概念落后、缺乏诚信精神等问题。

民营企业最愿意投资的领域是制造业、国防、采矿能源、高新技术、房地产建筑等。而最难进入的领域是国防、基础设施、公共管理、医疗卫生、采矿能源等。

四、从结构性减税到实质性减税

（一）“实质性减税”概念的提出

在11月1日的民营企业家座谈会上，习近平总书记提出了六大举措：一是继续减轻企业税费负担，推进增值税等实质性减税，而且要简明易行好操作，增强企业获得感。二是解决民营企业融资难融资贵问题，对有股权质押平仓风险的民营企业，有关方面和地方要抓紧研究采取特殊措施，帮助企业渡过难关，避免发生企业所有权转移等问题。三是营造公平竞争环境，要打破各种各样的 “卷帘门”、“玻璃门”、“旋转门”。四是完善政策执行方式，坚持实事求是，一切从实际出发，执行政策不能搞“一刀切”。五是构建清新型政商关系，把构建清新型政商关系的要求落到实处。六是保护企业家人身和财产安全，对一些民营企业历史上曾经有过的一些不规范行为，要以发展的眼光看问题，按照罪刑法定、疑罪从无的原则处理，让企业家放下包袱，轻装前进。

目前，全国各地都在密切围绕着这六个方面展开对民营企业的帮扶活动。在六大措施中，笔者觉得第四点与第六点最难，也最为重要。

在减轻税费负担方面，习近平总书记强调了实质性减税的概念。今年3月30日，新浪财经意见领袖专栏作家黄志龙就发表文章 《中国将进入实质性减税新时代》，文章中说：“3月28日，在两会刚刚闭幕一周，国务院就开始兑现减税的承诺，一举送出了4000亿元的企业减税大礼包，减税力度空前，加上今年将上调个人所得税起征点，并出台个税综合抵扣等改革方案。可以预计，在完成营改增之后，新一轮的实质性减税周期或将来临”。因此，“实质性减税”概念的提出是在今年两会之后。

（二）“实质性减税”与“结构性减税”

“实质性减税”的概念，不由得让我们想起“结构性减税”这个概念。

“结构性减税”是在2008年12月初召开的中央经济工作会议中提出的。结构性减税既区别于全面的、大规模的减税，又不同于以往的有增有减的税负调整，结构性减税更强调有选择的减税，是为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平。结构性减税强调税制结构内部的优化，强调贴近现实经济的步伐，相对更为科学。有增有减的税负调整，意味着税收的基数和总量基本不变；而结构性减税则着眼于减税，税负总体水平是减少的。在此基础上，“实质性减税”是一种实实在在的减税，全面的、大规模的减税。纳税人会得到实实在在的好处。

因此，实质性减税的特点是减税减费减基金。

今年以来中央出台了一系列减税降费措施，10月中旬，财政部预计全年可减轻税费负担1.3万亿元以上。去年是一万亿元，今年年初计划是1.1万亿元。

不仅仅减税，还要减费减基金。以北京为例，今年以来，北京市财政局贯彻落实各项减费降负政策，清理规范涉企收费，共减免行政事业性收费和政府性基金约10.2亿元。政府性基金仍然有减少的空间。

（三）实质性减税的两个关键

目前要实质性减税，关键在于两个方面。一方面，要改善税收环境，完善税收管理体制。

为了贯彻11月1日的民营企业座谈会精神，11月中旬，国家税务总局印发《关于实施进一步支持和服务民营经济发展若干措施的通知》，针对民营经济发展过程中遇到的税收“堵点”“难点”问题，提出5个方面共26条具体措施，精准助力民营企业实现更好更快发展。其中比较突出的创新之处在于：

一是要求各级税务机关坚决不收 “过头税”，坚决落实减免税政策，对符合享受税收优惠政策条件的民营企业与其他纳税人一律平等对待。

二是国家税务总局将积极配合有关部门研究提出降低社保费率等建议，确保总体上不增加企业负担，确保企业社保缴费实际负担有实质性下降。对包括民营企业在内的缴费人以前年度欠费，一律不得自行组织开展集中清缴。

三是各级税务机关要对纳税信用良好、生产经营困难的民营企业，进一步研究针对性、操作性强的税收帮扶措施，并积极推动纳入地方政府的统筹安排中。对确有特殊困难而不能按期缴纳税款的民营企业，要通过依法办理税款延期缴纳等方式，积极帮助企业缓解资金压力。

四是在制定税收规范性文件时，要充分评估可能产生的经济、社会等各方面综合影响，对违反公平竞争审查要求、可能不利于民营企业发展的，应调整完善或不予出台。各级税务机关在税收规范性文件清理中，对有违市场公平竞争的内容，要一律修改或废止。

五是要求各级税务机关在实施税务检查中，必须做到民营企业与其他企业一视同仁，坚持“无风险不检查、无审批不进户、无违法不停票”。对正常生产经营的企业要少打扰乃至不打扰，避免因为不当征税导致正常运行的企业停摆。

税收管理也需要“宽严相济”。在负担减轻的同时，更要加强管理。所以，“轻税严管”是“税收之梦”。

11月底，国家税务总局对《重大税收违法案件信息公布办法(试行)》进行了修订，出台了《重大税收违法失信案件信息公布办法》（以下简称 《办法》），以有效打击严重税收违法失信行为，提高税法遵从度，优化营商环境，深入推进社会诚信体系建设。

《办法》将逃避追缴欠税纳入重大税收违法失信案件的标准由“欠缴税款金额100万元以上”下调为“欠缴税款金额10万元以上”。换句话说，就是逃避追缴欠税10万元以上，税务部门便可列为重大税收违法失信案件，即“黑名单”，向社会公布相关信息，并将信息通报相关部门，共同实施严格监管和联合惩戒。

《办法》将“重大税收违法案件”修改为“重大税收违法失信案件”。国家税务总局解读说，主要考虑本《办法》是对税收违法失信行为进行惩戒的重要制度，增加“失信”二字更能体现这一特点，同时各部门的“黑名单”制度多采用“失信”表述，修改后更为统一，便于部门衔接。

《办法》的另一大亮点是将走逃(失联)企业纳入重大税收违法失信案件。将“具有偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税、虚开发票等行为，经税务机关检查确认走逃(失联)的”明确作为重大税收违法失信案件的标准之一，包括税务局稽查局作出行政决定前已经走逃(失联)，以及税务局稽查局作出行政决定后走逃(失联)的。

对于未作出《税务处理决定书》和《税务行政处罚决定书》的走逃(失联)案件，经税务机关查证处理，进行公告30日后纳入公布范围。同时，30日的公告期给走逃(失联)企业自我纠正、接受税务机关处理以及异议申诉的时间，有利于引导纳税人遵从，也保障了纳税人的权利。

另一方面，要持续性推进税制改革。财政税收政策要更加积极，更有作为。

一是个税应该进一步降低。今年10月1日起，个税减税政策已经率先实施，工资薪金起征点提至5000元，并适用新的税率，而明年1月1日起个税改革将全面实施，老百姓还能享受专项附加扣除。个税起征点提高到每月5000元以后，从总体上来讲，税收一年大致要减3200亿。

新的个税法已经明确子女教育、继续教育、大病医疗、普通住房贷款利息、住房租金、赡养老人支出6项专项附加扣除，而扣除的具体范围和标准还在制定中，向社会公开征求意见后依法于明年1月1日起实施。

二是第一大税种增值税仍将是下一步减税的主力军。在今年约4000亿元减税基础上，下一步增值税减税方向将是通过税率三档并两档来降低税率。目前增值税税率有6%、10%和16%三档，今年政府工作报告明确了增值税税率三档并为两档。但由于一些技术原因和中间环节问题尚未落地，这也有望成为下一步减税攻克的难题。专家建议，以增值税税率简并为契机将制造业税率16%分阶段降至10%，保留10%、5%两档税率，将提高减税后企业和居民的获得感。

三是减税方式从增加抵扣等间接减税转向直接降低名义税率，尤其是降低企业所得税税率（如从25%降至22%、20%）。

四是上调2019年赤字率，通过削减支出提高效率。减税降费政策设计除了给企业等社会主体减负之外，还要考虑财政可承受能力。而且政府减税降费的同时，也应提高支出效率，削减不必要的支出。

五是在降低社保费率的基础上加强征管避免对中小企业和民企“雪上加霜”。

11月2日召开的国务院常务会议公布了社保降费率的最新政策：原定实施至明年的现有政策——用人单位和职工失业保险缴费比例总和从3%阶段性降至1%，将在明年4月底到期后继续延续实施。此次会议还决定，对符合条件的努力稳定就业的参保企业，可通过减费方式，返还企业及其职工缴纳的50%失业保险费。而对符合条件的失业人员，其个人应缴纳的基本医疗保险等费用从失业保险基金中列支。

这是自2015年来，国务院连续三年第五次公布社保降费率的政策。前4次降费率政策已累计为企业降低成本3150亿元。人社部、财政部将失业保险费率由3%调整至2%，将工伤保险、生育保险费率分别下调至0.75%和不超过0.5%。总体的社保费率从41%降到37.25%，总体的降幅接近10%。但是，养老保险的费率目前最低仍在19%，为五险费率中最高的一险。

今年8月，国家税务总局、财政部、人社部等五部门联合召开会议，明确了从2019年1月1日起由税务部门统一征收各项社会保险费。而其中“清欠清缴”的工作部署也备受社会关注。实际上，在此之前，广东、辽宁、江苏、湖北等不少地方已经有社保征收单位对企业进行“清欠”工作。

今年9月6日，国务院常务会议放出声音：在社保征收机构改革到位前，各地要一律保持现有征收政策不变，同时抓紧研究适当降低社保费率，确保总体上不增加企业负担，以激发市场活力，引导社会预期向好。

社保费税务征收之前，一般会存在两种情况：第一，企业以提高工资名义，不缴社保费。企业在发工资的时候有两个方案，一个就是给员工正常缴纳社保费；另外就是不帮员工缴纳社保费，但会以工资形式发放到员工手上。而企业职工的工资计算公式大致是：实发工资=应发工资-社保公积金个人部分-个税，“聪明的员工”对比过后会发现自己的工资如果不买社保竟然比买社保的方案多出几百块，于是很多人就纷纷选择不买社保的方案。企业不但少承担了一家企业应当肩负的社会责任，还直接损害了员工本应该享受的国家福利——基本社会养老、基本社会医疗，那更不用说其余的生育保险、工伤意外保险和失业保险了。第二，企业为节省开支，直接为员工购买最低档社保。

然而在社保费税务统一征管后，一般会有以下三种情况：第一，从征管角度，极大地维护了员工的合法权益。第二，从薪资角度，员工账上工资极可能下调。降低成本在员工薪资角度来看，就以降低账上的“工资额度”进而减少社保费与个税费的缴纳为目标。具体的花样或许非常多，或许还不仅限于现金。第三，从用工角度，劳务人员或将激增。那就是调整用工结构，从劳动用工为主的用工结构慢慢过渡至劳务用工为主的用工结构，这样的变化直接影响了整个企业的运作模式。企业将密切增加跟劳务派遣公司的合作，而相对于劳务派遣公司来说，人力资源的素质要求将与日俱增，也间接影响劳务派遣公司的招聘侧重。

因此，在新时期，要解决新矛盾，推进民营经济的健康发展，实质性减税不仅仅是说一说，更重要的是落实。■