财政改革的历史脉络与经验——中国财政学会财政史研究专业委员会第十次年会综述

2018年11月9日至11日，中国财政学会财政史研究专业委员会第十次年会在安徽蚌埠召开。本次年会由中国财政学会财政史研究专业委员会、中国财税博物馆主办，《财贸经济》编辑部、《财政研究》编辑部、《税务研究》编辑部、《财贸研究》编辑部协办，安徽财经大学承办。中国财政科学研究院副院长罗文光，中国财税博物馆副馆长孙春林，安徽财经大学副校长程刚出席会议。来自国家税务总局、中国社会科学院、复旦大学、湖南大学、中央财经大学、上海财经大学、中南财经政法大学、东北财经大学、西南交通大学、安徽大学、河南财经政法大学等国内30余所知名高校及科研机构的70余位专家学者齐聚一堂，共话财政改革史。

一、40年财政改革的回顾与展望

财科院罗文光副院长分四个阶段回顾了40年来财政改革的基本脉络，认为中国财政改革能够取得辉煌成就，最主要原因就是处理好了财政与国家治理、财政与市场化、集权与分权三对关系，遵循了经济发展和改革的基本规律。他指出，财税体制改革是重大而关键的基础性改革，要始终服从、服务于整体改革的需要，不断地对财税体制及其运行机制进行适应性变革。展望未来，中国的财税体制改革应当立足于已经取得的辉煌成就，以宏观的视野和开放的心态省察国内外形势并做出清醒科学判断，进而把握未来的改革方向。

中国财税博物馆孙春林副馆长就新时代中国特色社会主义财税治理思想的历史继承与时代创新问题做了阐述。他强调要从把握财政工作政治属性着手，提升政治站位；从财政职能使命着眼，找准财政历史现实研究定位；从财政思想理论和实践发展着力，切实将博古通今融会到位。他指出，要从建构财政历史学术研究体系角度，推进财政思想理论的时代创新。

国家税务总局税科所原所长刘佐研究员对中国40年税制改革进行了回顾。他将1978年以后的税制改革进程划分为三个阶段，即1978年至1993年的起步阶段、1994年至2013年的深化阶段和2013年后的完善阶段。他认为，下一步应该落实税收法定原则、合理调整宏观税负、优化税制结构和完善各个税种，不断完善税制。他特别致敬在税制改革中做出突出贡献的前辈学者，如当时财科所许毅先生等为引进增值税、推进国营企业利改税大声疾呼，立下了汗马功劳。

财科院赵云旗研究员对40年来中国财政体制的变迁进行了回顾，指出不论什么类型的财政体制都是时代的需求、改革的产物。“分灶吃饭”和“包干制”财政体制适应“尽快把经济搞上去”的要求，催生出我国经济的高速增长期；分税制财政体制适应了市场经济体制的要求，促进了社会主义市场经济规范、健康、持续的发展。

中央财经大学王文素教授对改革开放40年来国有企业所得税法的变迁进行了回顾，指出改革开放打破了国有企业不缴纳所得税的禁区，40年来对国有企业性质的界定不断趋于科学，使国有企业在建立社会主义市场经济体制、深入推进对外改革开放、支持国家经济高质量健康发展过程中发挥了重要作用。国有企业缴纳所得税，是中国共产党对马克思财税理论的发展和创新，是40年财税改革中真正的“中国特色”。

东北财经大学齐海鹏教授对我国改革开放以来的养老制度改革进行了回顾，认为其成就主要是因为：坚持多支柱共同发展的养老保险制度，坚持以渐进式的改革推进，坚持个人账户做实应对老龄化风险，坚持对制度进行一揽子系统设计，坚持政府财政支持；他同时对建立养老保险金调整机制、健全社会保障预算、完善养老金投资运营、延长法定退休年龄及完善养老保险法律法规等进行了展望。

财科院赵福昌研究员指出，中国改革开放的40年也是走向国家治理现代化的40年，其间可分三个阶段：第一个阶段是塑造治理的结构，第二个阶段是创造公平的规则，第三个阶段是深化治理的权责机制。所谓治理，就是多元主体在一定规则下达成平衡，在财税改革的第一个阶段正好塑造了这种功能。第二个阶段财税改革更多是在塑造公平的市场环境，调节分配，发挥了重要作用，社会治理的功能开始显现。第三个阶段提出建立现代财政制度后，各项制度都在进一步完善。

财科院申学锋研究员对40年来预算管理制度改革进行了回顾，他从解冻、破题、推进、深改四个阶段进行了梳理和总结，认为我国预算管理制度走出了一条艰难而不平凡的道路，对政府与市场的根本转型及经济体制改革都产生了深远影响。他指出，分税制改革的深远意义在于，改革从过去的放权让利思路转变到依靠制度创新，从过去的只是着眼于解决眼前现实困难和问题转变到长远机制的构建，分税制改革为预算管理制度由包干制时期的初步探索向市场经济预算管理制度的建立铺垫了道路。

国家税务总局税收科研所刘燕明副编审着重讨论了税收征管法律制度变迁与改革方向，从制度变迁视角，阐释我国征管法律变迁的四个阶段，强调外在条件变化和内在均衡的失衡促使征管法的转型，以及系统化法律体系的建立。

中南财经政法大学周春英副教授从国家治理现代化视域讨论了我国税法的转型，认为我国税法理论与实践经历了从君主专制集权下的“人治”“以法制税”到当代社会“以法治税”和“依法治税”的演变，达到了政府依法治税、征税机关依法征税、纳税人依法纳税的税收法治状态。她认为，当前与真正税收法治化还有一点差距，需要提升税收立法效力、层次和质量，在各个环节强化税收法治。

中南财经政法大学赵兴罗副教授梳理了40年来政府预算制度改革的历程，认为改革经历了渐进式的逐步完善的过程，植根于特定的经济社会环境，并随着环境的变化不断调整，初步构建了与公共财政体制相适应的政府预算体系，在理论和实践方面都取得了很大成效。

聊城大学冷功业副教授通过对中国税制改革的回顾与2018年中国税收政策的梳理，结合山东新旧动能转换试验区的建设，探讨了新旧动能转换与税制改革的互动关系和相关问题。认为新旧动能转换需要深化税制改革，完善税制，减税减费，充分发挥税收优惠对新旧动能转换的激励作用。

中国社会科学院经济研究所范建鏋副研究员介绍了他们开展40年财税改革重大事件访谈活动的相关情况及感受，指出口述史对理解改革开放40年来经济发展与财税体制改革的关系，以及财税改革领域中重大事件的背景、来龙去脉有极大帮助。他认为，财税改革口述史工作是在“与时间赛跑”，带有“抢救口述史料”的意义。

二、历史上财政改革的经验与启示

研究和总结历史上财政改革的经验和教训，有助于我们以史为鉴，有利于财税体制改革的深化。部分专家探讨了从西汉到民国的一些重要财税制度改革，既有宏观的视野，也有微观的考证，有一定的学术深度。

中国财政经济出版社洪钢编审分析了汉武帝时桑弘羊主持的财政改革及其理财思想，认为这一系列的改革措施让政府取得了丰厚的财政收入，保证了抗击匈奴战争的胜利，巩固了中央集权的统一国家。他指出桑弘羊的改革措施一直为后代效仿参考，直至今天还具有一定参考借鉴价值，但有些做法也要引以为戒。

上海财经大学刘守刚副教授通过对《史记·平准书》的文本分析，剖析了司马迁对当时改革的理解和评价，揭示了司马迁在《平准书》里提出的“物盛则衰”及“网疏而民富”的两个命题的当代价值，特别提出应当注意，当时实行“薄赋敛”的受益者未必是真正的升斗小民，更有可能导致削弱了政府履行公共责任的能力。

中央财经大学刘明讲师梳理了从汉代到清代的税收减免政策，指出这些政策在执行过程中产生了很多问题，如诱发农民夸大灾情，官员在得到可能减税的消息前加快征收以获取减免后的好处，甚至出现了一些吃政策饭的人，利用各种减税政策谋利，致使减免政策达不到初衷。历代统治者针对这些问题采取了很多应对措施。

山东财经大学武普照教授对西晋政权败亡原因进行了分析，认为主要是立国之初的制度设计不当埋下的隐患。纵使文学艺术广传佳话也难逃虚华腐败的本质，纵使采取了“占田制”也是治标不治本，没有从根本上改变士族对百姓的压榨和田地的侵占，实际上采取了对世家大族的妥协与合作。

安徽财经大学崔志坤教授对北宋王安石的财政思想进行了剖析，认为王安石变法中包含的财税思想对当今财税体制改革仍具有借鉴意义：一是注重制度建设和法制建设；二是合理界定政府职能，树立公共财政意识；三是进一步完善市场机制；四是完善社会再分配，缩小贫富差距；五是建立行之有效的监督体系。

贵州财经大学苏新红副教授对明代北边军镇的军饷结构进行了分析，指出从明初到明末，北边军饷岁额呈两大趋势，一是实际岁额的逐步减少，二是折银的日渐普及。这两大趋势是北边军镇军饷日益局促的根本原因，也是京运银预算岁额在明代中后期不断大幅增长的根本原因。

中国社会科学院经济研究所龚浩博士对清代前期江苏的名义、应征、实征以及实得赋税额进行了估计，指出康熙时期完税率保持在80%左右，由于实征赋税的降低、赋税征管方式的完善，特别是“以仓补税”的出现，地方官挪移储备于地方的钱粮弥补未足额缴纳的赋税，使完税率在雍正、乾隆时期提高到90%以上，嘉道时期更是达到98%这样一个虚高的位置。

江西财经大学曾耀辉研究员对清末税制改革进行了梳理，认为清末税制改革的原因主要是财政入不敷出，地方税收权力过大，不断加重民众负担的旧税制阻碍经济社会发展。他指出清末税制改革虽然总体以失败告终，但对推进传统税制向现代税制发展作出了重要的历史贡献。

西南交通大学付志宇教授对近代预算制度的演变进行了梳理，认为这一时期的预算理论在法制、民主理念和运行程序方面进行了有益的探索，带有极强的现代化特征。在两者的互动关系上，近代预算制度与理论一直存在着耦合与背离的情况，最终渐行渐远，以彻底分离而告终。

安徽财经大学刘巍博士对民国时期遗产税制度的讨论、设计与实践进行了梳理和分析，认为当时学界和官方推崇遗产税的原因不同，前者偏重社会功能，后者偏重财政功能。在税制设计阶段，遗产税调剂贫富的特殊功能被迫让渡于增加财政收入的常规需要；到了征收环节，很多纳税单位利用自身的信息优势或政治权力逃避了遗产税，其社会功能和财政功能都没能够真正实现。

复旦大学于广博士对1928年前后卷烟统税开征中的华洋纳税问题进行了阐述，指出当时南京国民政府在开征统税过程中，通过鼓动罢工、暗杀破坏、利益交换等非正式的措施迫使外商一体纳税，解决了近代以来在华外商长期无税或低税的难题。

南通大学蔡志新教授着重分析了20世纪20年代至40年代王晓籁提出的税收、公债、币制、外汇等一系列改革建言。他认为王晓籁的部分改革建言直接被政府采用，取得了较为切实的政策施行效果和改革效益。部分虽然没有被政府采纳，却和当时相似主张一起形成强大的舆论压力和风潮，最终助推政府采取相应政策和改革措施。

江西财经大学戴丽华副教授以抗战时期江西地方法院印花税诉讼案件为例讨论了税收宣传与税法遵从度的关系，她以抗战前后印花税宣传形式对比，说明抗战期间各地不再重视宣传，主要通过各级训令的形式颁布于各级行政区，更多体现的是税收的强制性，没有把纳税人的权利和义务讲清楚，直接影响了印花税的征收效果。

中央财经大学马金华教授对近代以来英国实现向公共财政转型的过程进行了分析，在财政体制上逐步完成了从王室财政到议会财政再到公共财政的演变，在税收体系上逐步完成了从简单的直接税到间接税，再到现代直接税制的转型，在融资体系上逐步完成了从借款到建立国债制度的转型，并最终建立起现代社会保障体系。英国现代化的路径轨迹是财政的现代化推动国家的现代化，进而支撑和推进经济与社会的现代化。

河南财经政法大学贾洁蕊讲师对中西包税制的演变进行了梳理，提出包税制基本符合“财政收入”的税收原则，基本能够达到“成本—效益分析”的要求，一定程度上有利于实现财政“稳定和发展经济”的职能，其存在有一定的必然性。但由于财政转型、税制改革、协调征纳关系等财政体制演变的要求，必然因落后于时代而被淘汰。

三、财政史教学与治学

财政历史的教学与治学一直是财政史专委会历届年会比较关注的问题。本次年会上，河北经贸大学曹琳教授从印象、内容、语言、方法等四个方面介绍了自己的教学经验，指出对于学生来讲，先入为主的第一印象非常重要，比如说文物图片、财政史故事的切入，再如两税法内容设计上，可以采用白居易等唐代诗人的相关作品。河南财政金融学院崔潮教授通过对《中国财政史》课程教学中的问题分析，提出培养财经岗位的专业人才，宜采用以最新的财政理论为指导解读史料，以丰富、提高学生的理论认识。培养财经历史研究人才，宜从史料搜集鉴别入手，提高学生的财经史学研究水平。

在治史经验的交流方面，安徽财经大学阮宜胜教授谈了自己通过考古发现研究中国税收起源的经验，认为蚌埠禹会村遗址就是大禹会诸侯的涂山，蚌埠禹墟遗址的五次发掘成果从侧面证实了“夏后氏五十而贡”的存在。西南交通大学付志宇教授从评与论、知与行、诗与史三个方面谈了自己从事财政史研究的体会，提出应该加强学术批评和辩论，重视思想史和制度史的相互关联，扩展史料范围。国家税务总局干部学院张景华副教授指出，要处理好财政学这一应用经济学科和财政史研究这一社会学科之间的关系，两个研究领域打通，处理好短期无用性和长期有效性之间的关系，强调学术无新旧之分，学术无中外之分，学术无有用无用之分。

经过紧凑而富有成效的讨论，学者们围绕财政改革40年的主题，形成了一批有一定深度的学术成果。在讨论财政史教学问题时，学者们体现了百花齐放、百家争鸣的精神，提出了一些可资借鉴的教学与治学方法。

此次年会还就财政史专委会下一步的工作进行了部署，提出要加强协作课题研究，进一步规范经费管理，通过微信公众号扩大专委会影响。