关于财政支持产业扶贫的调研与思考

湖北省应城市财政局课题组

内容提要：产业脱贫是中国特色扶贫模式的重要特征，财政支持贫困地区产业发展，对于推进农业和农村经济结构调整，拓宽贫困群众增收路径，实现持久稳定脱贫，具有重大的现实意义。本文以2015—2017年来应城市财政支持产业扶贫工作现状、取得的成效和存在的问题进行分析，并提出相应的对策建议。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视扶贫开发，把精准扶贫、脱贫攻坚纳入“四个全面”战略布局，并庄严承诺到2020年，在现行标准下农村贫困人口实现脱贫。发展产业是脱贫第一要义，产业扶贫是解决生存和发展的根本手段，是脱贫的必由之路，也是稳定脱贫的治本之策。近年来，湖北省应城市深入开展精准扶贫、精准脱贫，脱贫攻坚取得了显著成效。本文以应城市财政支持产业扶贫工作现状、取得的成效和存在的问题进行分析，并提出相应的对策建议。

一、财政支持产业扶贫的基本情况

2015—2017年，应城市共投入扶贫资金21847万元，占一般公共预算收入的4.5%；财政部门共投入支持产业发展项目资金4620万元。其中：农业产业扶贫项目资金2847万元，农业综合开发产业化资金1773万元。产业扶贫资金支持了水产养殖、塘堰改造、粮食仓储、油茶种植、虾稻共养、光伏电站和林果蔬菜采摘等80个农业产业项目建设，每年可增加村集体收入260.5万元；农业综合开发产业化资金支持建立5万吨糯稻基地、3000亩玫瑰花种植、300亩花卉苗木种植，项目新增就业412人，增加农民收入2704.9万元。三年来，全市共减少贫困人口10159人，贫困村出列34个。

二、财政支持产业扶贫的主要路径分析

（一）财政贴息撬动金融机构“输血”

为了扎实推进金融精准扶贫工作，2015年以来，应城市财政部门积极落实金融扶贫政策与相关金融机构签署合作协议，陆续推出了“精准扶贫惠农贷”“精准扶贫兴业贷”“灾后重建贷”等精准扶贫政银合作产品。截至2017年，市财政已累计安排专项资金1907.32万元，其中风险补偿金1600万元、贴息资金307.32万元，撬动金融机构发放各类贷款7548万元，资金放大效应为24.5倍，惠及609户小型企业、农业合作社和贫困户，产生的社会和经济效益明显。如湖北蒲阳饲料有限公司2017年通过财政担保贴息6.4万元，从金融机构贷款301万元，当年实现产值3900万元，利税增长30%，带动周边45人就业；应城市白湖莲藕种植专业合作社通过财政担保贴息0.9万元，从金融机构贷款84万元，当年实现产值1200万元，利税增长20%，带动周边70人就业。2017年，应城财政为16153名贫困户按100元/人的标准，购买了扶贫小额保险，截至2017年底，累计赔付230人次，赔付金额88.8万元，有效防止了农村贫困人口因灾因病和因人身意外伤亡致贫返贫。

（二）因地制宜盘活集体资源“造血”

2015—2017年，应城共投入产业扶贫项目资金2847万元，其中：财政投入资金2763万元，占投资总额的97%。投入资金825万元，因地制宜在35个村荒废田地修建鱼塘500多亩，每年可为村集体增加收入72.2万元，农户增收46.5万元；天鹅镇结合血防工程，大力实施水改旱，利用财政投入资金263万元，支持5个村建400亩林果蔬菜种植、采摘基地，年均可增加村集体收入22万元；投入资金399万元支持10个贫困村发展虾稻共养862亩，年可增收34.2万元；撬动义和镇引进社会资本3.5亿元，成立了5家生态农业公司，流转土地25000多亩，发展稻虾共作和特种水产养殖。积极支持油茶种植，投入资金185万元，吸引杨岭镇团山村农民宋志荣回乡投资1000万元，利用荒山荒坡栽种油茶树200亩，免费发放油茶树苗，带动贫困户种植油茶1000多亩，实现共同致富。这些项目的实施，既盘活了村集体自然资源、存量资产、人力资本，又鼓起了贫困群众的“钱袋子”。

（三）发展特色农业带动增收

应城市是全国籼糯种植面积最大的县市，有“全国糯稻第一市”之称。2015年，应城市财政投入498万元支持5万吨优质糯稻及副产品综合利用项目建设，积极做大做强优质糯稻产业，项目竣工可新增产值9182万元，新增利税285万元，安排就业劳动力97人，直接带动农民增收1190万元。大力支持玫瑰种植及精深加工，财政补助资金766万元，引入湖北天景龍农业科技有限公司开展4000亩玫瑰种植及精深加工，直接带动玫瑰花种植户1180户，新增就业185人，农民增收1153.7万元。2017年，引入湖北应城顺源海发园艺工程有限公司、彩春家庭农场，财政补助209万元，支持300亩花卉苗木种植示范基地建设，项目直接辐射带动花卉种植户385户，新增就业人数130人，带动农民增收361.2万元。

（四）强化农基建设夯本固基

一是加强农发高标准农田建设。2015—2017年，应城共投入农业综合开发高标准农田建设资金11515万元，建设高标准农田85100亩，受益农户45293人，项目区新增粮食518万公斤，油料56万公斤，新增产值1762.8万元，农民人均增收350元左右。二是加强美丽乡村建设。投入财政奖补资金2550万元，支持128个美丽乡村建设，进行通户道路硬化、新街主干道改造、重建雨污分流管网，完善排水系统，拓宽进村道路，硬化混凝土路面，建设“一村一品”景观等。三是加强农田水利设施建设。利用财政存量资金4000多万元，对新四、西湖、陈王等重点贫困村进行产业扶持，重点对沟渠路桥闸等基础设施进行配套。截至2017年，已完成渠道清淤23公里，硬化排灌渠26公里，新建机耕路28公里，维修改造泵站18处，为当地集体增收、农户脱贫夯实基础。

三、财政支持产业扶贫存在的问题

近三年来，应城市财政资金支持产业扶贫取得了一定成效，引进培植了一批特色农业，打造了一批品牌，促进了村集体和农民增收，但还存在一些问题，主要表现在以下方面。

（一）财政直接投入产业扶贫造血比例小

2015—2017年，财政扶贫投入总额较大，但直接面对贫困户的产业项目造血比例和绝对数都较小，占全市三年投入扶贫资金总额21847万元的20.8%，占精准扶贫、精准脱贫重要地位的产业扶贫投入比例相对较小，以产业推进精准扶贫，带动精准脱贫效果不明显、不充分。财政贴息撬动金融机构在产业扶贫中的支撑作用没有凸显，小额信贷仅覆盖全市604户贫困户和5家企业，发放各类贷款7548万元，仅占金融机构发放贷款总额的1.7%。其中454户贫困户贷款3083.9万元、5家吸收建档立卡贫困户企业贷款1100万元；贷款创业或发展产业的贫困户仅占当年脱贫户的27.2%。

（二）财政支持产业扶贫形式较单一

财政支持产业扶贫通常以财政专项扶贫资金的贴息、补助、奖励企业、合作社或直接投入贫困村申报的项目等形式参与。从三年来应城市财政支持产业扶贫情况看，直接投入贫困村申报的项目建设资金2763万元，财政扶贫贴息307万元，补助农业产业化资金1773万元。扶贫资金基本都是一次性投入，不能形成内生重复循环，财政扶贫资金的杠杆放大效应和撬动效应没有得到发挥，资金投放的激励效用和融通功效较低。财政扶贫资金用于培育壮大新型农村经营主体和龙头企业相对较少，“龙头企业+合作社+基地+贫困户”的利益联结机制不健全，贫困户跟随龙头企业、合作社利用产业脱贫的愿望难实现。

（三）财政支持产业扶贫缺少着力点

产业扶贫项目因地制宜、因户施策谋划不够，扶持的产业项目普遍存在规模小、同质化和“大路货”的问题，缺少龙头企业带动。2015—2017年，全市支持的80个项目中有35个村投资825万元修建鱼塘，收取承包费增加集体收入；11个村投资470万元建光伏电站，但收益短期难见效，贫困户通过产业扶贫带动增加收入的效果不明显；同时调研发现，2017年底应城市动态调整后贫困人口总量6952户、15507人，其中：因病、因残和因缺劳力致贫达6591户、14606人，分别占贫困户和贫困人口的94.8%和94.2%，大部分贫困户年龄较大，或残或病，文化程度较低，接受新技术能力不够，加之思想观念落后，主动脱贫意识差，发展产业的积极性不高。少数贫困户把扶贫资金当成救助资金，不愿创业就业和发展产业，以“吃低保、靠救济”为荣，“等、靠、要”思想严重，导致财政产业扶贫资金缺少着力点。另一方面，少部分扶贫产业项目前期申报、论证不科学，项目实施进展缓慢或无法实施，造成扶贫资金无法及时拨付。2016、2017年财政精准扶贫资金当年分别节余1365万元和1241万元，存在着“资金等项目”的问题。

（四）财政支持产业扶贫项目对接差

一是财政支持产业扶贫项目和贫困村精准扶贫项目库对接不紧密；产业扶贫资金的投放对地方政府决策权依赖过大，缺乏科学引导，资金投放的集中度、精准度和投资效益也显得不足。二是农业综合开发申报产业化项目与重点贫困村精准扶贫项目对接不够；制定规划时没有和扶贫项目有效结合，农发产业化项目没有与重点扶贫项目实现对接。三是与市场对接有较大差距。扶持产业大多集中在水产养殖、采摘等行业，虽然短期见效快，但普遍存在经营方式粗放、产业链条短、产品附加值不高、抗风险能力较差的问题。如义和镇的稻虾共作尽管目前5家农业企业及部分农户种养规模达到了2.5万亩左右，但仍处于“养虾子、卖虾子”的产业发展初级阶段，抵御市场风险能力较弱，一旦市场价格波动过大，将对产业的发展造成严重打击，村民收入得不到保障。

四、财政支持产业扶贫的思考与建议

产业精准扶贫是解决生存和发展问题的根本手段，产业脱贫的核心是把贫困户植入产业链条中，是真正的“造血”式脱贫，也是拔掉“穷根”、实现稳定脱贫的必由之路，在脱贫攻坚战中居于主导地位。针对当前全市产业扶贫现状，我们对财政支持产业扶贫提出如下建议。

（一）拓宽渠道加大投入

创新融资思路、拓宽筹资渠道，加大扶贫投入，加快精准扶贫、精准脱贫步伐。积极完善和规范金融扶贫新模式、新途径，利用扶贫资金作为担保资金，撬动金融机构扩大信贷规模，最大限度用足用活国家金融扶贫政策，降低扶贫贷款门槛，充分发挥金融扶贫资金效益。调整财政存量资金结构，优先用于脱贫攻坚，确保扶贫投入力度与脱贫攻坚任务相适应。同时，建立财政专项扶贫资金稳定增长机制，进一步加大财政脱贫攻坚投入。加大融资建设力度。大力推行基金、PPP等方式，多渠道筹集资金，引导社会力量参与扶贫开发。

（二）做实项目强化对接

做实扶贫项目库建设，切实加快资金和项目对接进度，解决好“钱等项目”问题。一要及时建立扶贫项目库。按照脱贫攻坚规划和年度项目计划，结合地方脱贫攻坚实际，采取村级申报、乡镇审核、县级审批方式，建立分年度扶贫项目库。二要及时完善扶贫项目库。根据脱贫攻坚新情况、新形势和新要求，及时调整、充实、优化扶贫项目库。同时，项目库要适度超前和留有余量，确保资金不再等项目。三要全程跟踪项目。督促有关责任部门切实履行项目实施和资金使用的主体责任，动态掌握项目实施进展和资金拨付情况，防止出现资金闲置、滞留现象，确保项目真实、进度真实。

（三）发挥优势创新扶贫

农业综合开发产业化经营项目的选项安排上，要向重点贫困村的重点产业倾斜，贫困人口参与度高的优势特色产业优先扶持。进一步树立“产业开发”理念，重点向“龙头企业+合作社+基地+农户”的一体化发展模式倾斜，进一步延长特色产业链条，带动农户发展规模化生产。对能直接吸纳带动贫困户（人口）参与、带动增收效果好的新型经营主体优先扶持。支持土地综合治理和产业化经营项目的结合，土地治理项目重点搞好种植基地建设，改善农业生产基本条件；产业化经营项目重点扶持相应产业的龙头企业和农民专业合作社进行厂房建设、设备购置等，支持发展农产品加工业，加快一二三产业融合发展，让贫困户更多分享农业全产业链和价值链增值收益。

（四）扶志扶智激发内生动力

“授人以鱼不如授人以渔”，注重在“扶观念、扶能力、扶产业”等方面做足文章。针对贫困户缺资金、缺技术、市场意识不足等问题，开展“人穷志不穷，脱贫靠自身”的自强自立活动，激发贫困户内生动力；立足成型产业和优质产业，培育种养大户、合作社带头人、创业致富带头人；开展“送岗位、送信息、送培训、送技术”等服务，选派科技特派员和志愿者将技能培训送到贫困村。培育农民现代化经营理念，提高农民市场化水平，培养一批新型职业农民。加强农业技术培训和就业培训，提高他们的生产技术水平，并向其提供各种信息服务。