筑梦洪城四十载 财政惠民谱新篇——改革开放40年南昌财政事业回顾与启示

万昱原

内容提要：站在改革开放40年的时间节点上，应当认真总结过去，思考未来。本文回顾了改革开放40年来南昌财政事业取得的重要成果，主要包括财政保障发展能力显著增强、支持经济发展方式更加有效、公共财政保障体系基本成型、公共财政运行体系日臻健全、财政干部优良之风得到弘扬等，并在此基础上总结提炼了南昌财政改革发展的经验启示，即必须旗帜鲜明讲政治，必须科学理财勤作为，必须改革创新激活力，必须善政用财惠民生。

沐浴着改革开放的春风，四十年来，南昌财政在党的坚强领导下，搭乘改革开放的巨轮，以时不我待的责任感、昂扬向上的精气神、拼争一流的事业心，解放思想、与时俱进、努力拼搏，使财政运行平稳有序，收支规模不断扩大，财政改革亮点纷呈，先后荣获国家人社部和财政部授予的“全国财政系统先进集体”、中央文明委授予的“全国文明单位”等多个重量级荣誉称号，为南昌市经济社会蓬勃发展提供了强有力的财政支撑。

一、财政实力在改革中量质齐升，财政保障发展能力显著增强

改革开放以来，南昌市各级财政部门科学谋划工作思路，精心组织收入，狠抓税源培植，全市财政收入规模不断壮大、结构不断优化、质量不断提升。

（一）从全市来看，财政规模连上台阶

2017年，全市财政总收入突破800亿元，完成845.33亿元，是1978年2.51亿元的336.78倍，年均增长16.09%；2017年，全市财政一般公共预算支出完成653.12亿元，是1978年财政支出2.49亿元的262.30倍，年均增长15.35%。其中，2011-2017年，财政收入实现6年翻番，7年跨越5个百亿台阶。2017年，南昌市财政总收入和地方一般公共预算收入总量、增幅、税比均在全省设区市排名第一位，为新世纪以来首次同时取得“六个第一”。

（二）从县区来看，财政收入排名前列

全市财政收入连上台阶的同时，县区财政收入也是水涨船高。经过多年财政体制调整，县区财政部门工作积极性不断提升。2017年，全市12个县区中有3个县区财政总收入突破百亿，较上年增加2个；6个县区在全省100个县区财政总收入排名中跻身前十；3个县区财政总收入增幅排名全省前十，县域经济的龙头进一步昂起。

（三）从乡镇来看，财政工作亮点纷呈

新世纪以来，随着农村税费改革、取消农业税以及“乡财县管”等系列改革的落实，南昌市乡镇财政职能发生深刻的变化，由取变予，由收粮收税变为送钱送补，乡镇增收节支积极性有效激活，部分乡镇逐步成为较强经济实体。2017年全市乡镇公共财政预算收入实现50亿元，比2006年增长5.82倍，年均递增19.1%；乡镇公共财政预算收入占全市比重为11.99%，比2006年提高了1.22个百分点；2017年全市85个乡镇（街办）中，公共财政收入超1亿元的达17个，超过5000万元的47个。

二、财源建设在改革中不断壮大，支持经济发展方式更加有效

1978年南昌市财源主要依靠农业税和国有企业上缴的利润，经过40年的改革开放，南昌市财源建设已形成行业贡献以实体经济制造业为支柱，税种结构以增值税、所得税、消费税等税种为主体的财源结构。在这个过程中，南昌财政根据各个时期的工作重点，综合运用财政补助、财政贴息、以奖代补、信用担保等财政手段，有力地支持了南昌市经济社会平稳发展。

（一）推动“三农”事业健康发展

南昌财政高度重视农业对国民经济的基础性作用，一方面，不断加大对“三农”的投入力度，相继设立“农业综合开发资金”“乡村振兴专项资金”“林业生态、田园化”等支农专项资金，并运用各种公共财政手段，吸引社会资金和民间资本投向农业和农村，逐步建立起多元化、多层次的农业投入机制。2017年市本级财政农林水科目支出达4.03亿元，是2010年的2.25倍。另一方面，持续降低农民负担，2002年，全市取消屠宰税，原随屠宰税附征的其他收费项目也一律停止执行；2005年，根据国务院文件精神，全市停止征收农业税、牧业税、农林特产税；十八大以来，南昌财政不断优化财政专项扶贫资金管理，调整财政支出结构，市本级财政仅2017年投入的财政专项扶贫资金就较2016年增加55.3%。

（二）推动实体经济做大做强

南昌财政时刻牢记“实体经济是经济发展的根基”，2009年，市财政通过整合资金，建立了10亿元市级扶持企业发展专项资金，专项用于对重点产业、项目、企业的扶持，截至2018年，该项资金规模已扩大到25.03亿元。从2013年起，创新财政扶持方式，以昌工控股为依托，设立南昌市重点产业投资引导资金，运用市场化的股权投资、债权投资等方式支持产业发展，截至目前，市本级财政已累计投入41.2亿元支持资金的运作和发展。从2013年9月至2018年上半年，南昌市通过“财园信贷通”共为中小微企业发放贷款255.26亿元，放贷5234户次，有效缓解企业融资难。2015年5月，南昌市入选全国首批“两创示范”城市，全市各级财政部门积极筹集资金，累计投入47.08亿元支持“两创示范”建设。同时，南昌财政积极落实降费减税政策，从2016年到2018年8月，市本级共对46项收费予以取消或减免，其中：停征17项、取消11项、扩大免征范围10项、降低收费标准8项。据不完全统计，仅涉及收费金额较大的项目三年累计停征、减免金额约12.6亿元。

（三）推动城市建管再上台阶

南昌财政积极发挥财政职能，在筹资、管理、理财、融资等方面想办法、出实招。2012年至2018年6月，累计拨付重大重点计划资金298.72亿元；2009年至2017年累计争取地方政府新增债券资金244.6亿元；2013年至2017年，累计筹集南昌市旧城（棚户区）改造配套资本金18亿元，撬动旧城（棚户区）改造国开行专项贷款303.9亿元。此外，积极运用PPP模式，引导社会资本进入基础设施等领域，截至2018年6月底，全市经财政部审核通过并对外发布的PPP项目17个，投资规模约134.89亿元，有效缓解财政资金压力。在财政的大力支持下，城市基础设施得以改善，重点工程亮点纷呈，投资环境明显优化，有效地促进了经济又好又快发展。

三、支出结构在改革中不断优化，公共财政保障体系基本成型

南昌财政牢记“财政惠民”宗旨，积极优化财政支出结构，新世纪以来，全市财政民生支出占当年财政支出总量的比重稳步提升，财政安排的民生资金从2007年的12.25亿元，增长到2018年的186亿元，翻了近四番，年均增长率达28%。

（一）加大教育事业投入力度

2017年全市教育总支出达99.8亿元，是2010年的2.78倍，2000年的28.3倍。目前，市属公办小学生均拨款达到1200元/人，初中达到1400元/人，高中达到1000元/人，特殊教育达到6000元/人；中等职业教育生均拨款达到5000元/人，高等教育生均拨款达到1.2万元/人，学前教育将按照生均不少于600元/人的标准安排，全市生均经费实现从学前教育到高等教育的全覆盖。

（二）支持城乡居民就业创业

2013年至2018年6月底，市本级落实就业和再就业补助资金4.38亿元，全面落实社会保险补贴、公益性岗位补贴和再就业培训补助等，推动市本级13.05万人实现就业和再就业。未来5年还计划安排100亿元人才发展经费，通过体制机制创新，聚集100名国内外顶尖人才和国家级领军人才，吸引50万名青年人才来昌创新创业。

（三）保障医疗卫生事业支出

2017年，全市医疗卫生与计划生育支出达68.89亿元，公立医院支出增至11.02亿元，居民“看病难、看病贵”问题有效缓解；提升财政保障水平，支持公立医院全面取消药品加成，实施药品零差率销售，群众医疗负担进一步降低；基本公共卫生服务均等化补助标准从2010年启动之初的15元/人提高至2018年的55元/人，医疗服务项目和服务水平稳步提升。

（四）强化社会保障体系建设

不断提高城乡居民最低生活保障水平，全市城市低保支出由1997年实行城市低保制度之初的44.82万元增加至2017年的26588万元，城市最低生活保障标准由2009年的300元/人/月提高至610元/人/月，农村最低生活保障标准由2009年的120元/人/月提高至395元/人/月，享受低保救助的人员由1999年的1334人增加到50797人。

（五）提升居民住房保障水平

党的十八大以来累计拨付中心城区公租房建设上级补助资金和保障性安居工程配套基础设施建设资金15.83亿元，廉租房建设市级配套资金1.18亿元，市中心城区棚户区改造征收和安置房建设上级补助资金27.75亿元；同时，积极落实各项住房补贴政策，据统计，仅2017年就向低保家庭和低收入家庭发放公租住房租赁补贴资金4633万元。

四、财政机制在改革中不断完善，公共财政运行体系日臻健全

随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，南昌财政坚持把财政事业的发展基点放在改革上，积极推进财政体制改革、国库集中支付、财政绩效评价、农村税费改革、政府采购制度等为主要内容的一系列改革，为财政事业的发展增添了强大活力。

（一）区域活力持续激发

自1978年以来，南昌市财政体制大体经历了从“分灶吃饭”到“包干制”再到“分税制”的沿革，分税分级财政体制框架初步建立。可以说，南昌市财政体制40年历程，是对省、市、县区各级政府之间，政府与企业之间权责匹配的财政体制建设循序渐进的不断探索与完善，更是解放生产力、释放区域活力的重要举措。2002年和2003年，全市相继实行所得税和部分市与区共享税收入分享改革，将地方政府财力分配格局进一步向县区倾斜。2010年以来，南昌市先后三次对部分城区、开发区和部分税种的分成比例作出调整，特别是2016年中央全面推开“营改增”试点和2017年省政府调整省以下税收收入划分后，南昌市根据实际情况相应调整市与区的税收分成体制，使市、区分配关系更为简化、明晰。至此，南昌市基本上形成市与县区两级政府间税源共生、发展共享的财政体制，有力地促进了区域活力持续激发。

（二）全面深化预算改革

改革开放以后，南昌市财政预算编制不断完善，坚持量入为出、收支平衡的原则，统筹预算内外财力，实行综合预算。在编制2015年预算时，建立涵盖公共财政预算、基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算在内的全口径政府预算体系；按照中央和省关于预算信息公开工作的要求和统一部署，除继续公开部门预算收支情况外，还首次将“三公”经费预算纳入公开范围；自2017年起，在编制当年预算的基础上，编制2017-2019年中期财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制、评价方法和资金保障措施，构建全面、规范、公开、透明的预算管理制度。同时，着手探索和逐步实行市级财政预算项目库管理，建立健全覆盖项目申报、执行监督、绩效评价在内的市级财政预算项目库管理系统，将市级所有使用财政资金安排的项目全部纳入项目库管理。

（三）国库改革有序推进

南昌市财政国库集中支付改革于2003年正式实施，经过12年的推进，到2015年改革覆盖面从最初的市本级财政延伸至所有县、乡财政，所涉资金由最初的预算内资金扩展到政府性基金、预算外资金、基建项目资金等所有财政性资金，改革真正做到“纵向到底、横向到边”。2018年1月，在全省设区市中市本级率先上线全省一体化国库集中支付系统，成为江西省唯一一个成功上线新系统的城市，实现了在财政部门、人民银行、代理银行和预算单位之间完成跨部门、跨系统的联网操作和“无纸化”运行，县区也将于2018年年底前完成上线工作，南昌财政国库集中支付改革再次走在全省前列。

（四）绩效评价稳步开展

南昌市预算绩效管理工作自2013年开展以来，经过近5年的探索实践，已建立事前、事中、事后全过程绩效管理体系。制度方面，已出台《南昌市财政支出绩效评价管理办法》《南昌市财政支出绩效评价指标汇编》等七个重要的规范性文件。队伍方面，打造了一支以会计师事务所为主的第三方中介机构评价队伍和一个涵盖农业、卫生、教育、环保、文化、工程管理等各方面共计160余人的绩效评价专家库。模式方面，已探索出具有南昌特色的预算绩效管理模式，归纳总结了《事前绩效目标管理九步骤工作法》和《事后绩效评价十三步骤工作法》，并印发《事后评价工作程序及项目实施评价样本》。联络方面，定期向市“四大家”和市纪委汇报预算绩效工作。2015年市人大在对市直部门预、决算草案集中审核会议上正式增设预算绩效评价结果专题汇报环节；2017年市纪委书记就年度重点绩效评价工作总报告亲自作出批示，指定部门专门督查。

（五）采购制度日益健全

南昌市政府采购工作始于1998年，2000年成立政府采购委员会，2005年正式“采”“管”分离，市财政局设立市政府采购办，专门从事政府采购管理工作。2015年《政府采购法实施条例》颁布，政府采购管理模式从“管”到“放”，由“程序导向”向“结果导向”转变，南昌市作为江西省的试点地区，率先将一批政府采购审核、审批事项下放给采购单位及其隶属的主管部门，采购主体责任进一步明确。经过20年的探索，南昌市政府采购制度日趋完善，建立了以《政府采购法》为基本法的一整套适合南昌实际的政府采购工作管理模式；从采购类型看，南昌市政府采购由单一的货物类采购逐步拓展到货物、工程、服务类项目，以及政府购买服务项目和PPP项目，实现全覆盖，范围之广位居全省首位；2017年全市采购规模已达297.4亿元（其中政府采购规模为49.6亿元、棚户区改造247.8亿元）。

（六）农村税费改革全面实施

按照省委、省政府的统一部署，南昌市自2004年起实施以“三取消、两调整、一改革”为主要内容，“减轻、规范、稳定”为改革目标的农村税费改革，并取得了重大阶段性成果，全面免征了农业特产税和农业税，全面取消村提留制度，结束了两千多年来农民缴纳“皇粮国税”的历史，全市农民在制度层面实现零负担，理顺了国家、集体、农民三者利益分配关系，农民群众得到了更多的实惠，推动了党在农村基本政策的落实，维护了全市农村社会稳定。

五、财政队伍在改革中不断奋起，财政干部优良之风得到弘扬

作为英雄城的儿女，南昌财政始终坚持优良的工作作风，大力弘扬新时代八一精神和井冈山精神，自觉当好红色基因的继承者和发扬者，在40年的改革开放中展现出“忠诚、担当、勤廉、服务”的良好品质。

（一）优化队伍结构

完善业务学习制度，每年举办各类专题培训班（会）20余场，仅2017年就有超过3000人次参加培训。严格贯彻“以实干论英雄，凭德才用干部，看业绩给奖惩”的要求，在实践中不断完善人才选拔培养机制。坚决执行干部轮岗交流制度，持续优化干部队伍结构。在全市财政系统开展首届“最美南昌财政人”评选等活动，财政正气进一步弘扬。联合市委组织部、市人社局选拔全市会计领军人才，以点带面提升南昌市会计行业整体素质，全市财务工作水平全面提升。

（二）突出机关党建

通过中心组领学、专家教学、支部学习、个人自学、座谈交流等方式，积极组织党员干部认真学习十一届三中全会以来的路线、方针、政策。认真执行议事决策民主集中制、“三重一大”决策制、三会一课、组织生活会等党内政治制度，党内政治生活的政治性、原则性、战斗性不断提高。积极开展党的群众路线教育实践活动、“三严三实”主题教育、“两学一做”学习教育、优秀党员评选、访贫问苦、结对帮扶等活动，机关党建实效性持续提高。

（三）压实两个责任

将落实全面从严治党主体责任作为中心工作，一以贯之地落实在各项工作当中；局党组书记认真践行“四个亲自”要求，班子成员切实履行“一岗双责”，各处室（单位）负责人积极抓好本处室党建工作并签订《责任书》，全局干部职工自觉接受派驻机构监督；全局上下逐步形成主体责任和监督责任同频共振的良好局面。同时，大力弘扬“忠诚、担当、勤廉、服务”之风，牢固树立“把抓好党建作为最大政绩”的理念，突出党要管党、从严治党，着力构建党建工作与业务工作相互促进、相互发展、相互提高的良好格局。

六、改革开放40年南昌财政改革发展的经验启示

党的十九大报告指出：“只有社会主义才能救中国，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义。”回眸40年来南昌财政获得的鲜花与掌声，踏过的荆棘与坎坷，在探索一条具有南昌特色的理财之路上，南昌财政积累了丰富的经验，总结起来就是“四个必须”。

（一）必须旗帜鲜明讲政治

旗帜鲜明讲政治是马克思主义政党的本质要求，是我们党的优良传统和重要优势。40年来，南昌财政之所以能够取得长足发展，关键就在于时刻坚持服从党的领导，严格落实全面从严治党的政治责任。一是坚定的理想信念保证了事业发展的方向正确。在推动业务工作中南昌财政能够紧抓思想建设，不忘初心，把崇高政治追求体现在对党的忠诚上，体现在对财政事业的追求上，正是理想信念的坚定让南昌财政人在40年的各项改革浪潮中把稳了方向、走正了路子。正是在党的领导下，南昌财政体制改革才保证了改革方向的正确、改革思路的清晰、改革举措的科学、改革效果的良好。二是正确的用人导向保证了财政队伍的良好素质。事业兴衰，唯在用人；用人之要，重在导向。南昌财政始终坚持把“讲政治”体现到选人用人上，积极发挥党组织在选人用人中的领导和把关作用，使那些有能力、有水平、有才华的干部有机遇、有平台，从而打造了一支讲政治、素质高、能力强的干部队伍，正是这支队伍为各项财政事业发展奠定了良好的人才基础。三是牢固的廉政防线保证了财政事业的健康发展。腐败是我党面临的最大威胁，这些年，南昌财政紧紧围绕教育、监督、改革、惩治等各个方面和环节，加快构建财政惩治和预防腐败体系。对内，加强财政系统内部监督检查，加大党建作风巡查力度、强化内部财务审计，坚决杜绝财经纪律的“灯下黑”；对外，严格落实“双随机、一公开”要求，积极开展民生资金监督检查、“小金库”专项治理等各项检查工作，坚决维护财经纪律。正是这道廉政防线的构建，为财政事业健康发展提供了坚强的纪律保障。

（二）必须科学理财勤作为

财政部门是公共资金的“大管家”，财政工作始终是工作平衡的难点、利益冲突的焦点和社会关注的热点。40年来，南昌财政之所以能够协调好各方利益，获得各方面支持，关键就在于坚持科学理财，正确处理好了各方面关系。一是财政承受力与发展大局的关系。改革发展的过程中，各方面都需要财力的支持，作为市级财政部门，既要立足财力现实，又要着眼全市大局，这就需要以整体利益为上，把握好财政政策的方向、力度、节奏和时机，找准制约全市经济社会发展的关键领域和明显短板，精准滴灌而不搞大水漫灌，突出重点而不搞平均用力，如此才能提高政策的精准性、指向性和实效性，为全市经济社会发展的大局提供好财力支撑。二是财政改革与其他改革的关系。经济领域的各项改革都是相互联系、密不可分的，从40年改革的历程来看，财政体制改革在整个经济体制改革中处于十分重要的地位，往往牵一发而动全身，是重大而关键的基础性改革。这就需要在推动财政体制改革的同时，其他改革必须配套进行；或者其他改革推进过程中，财政改革必须与时俱进，按步骤、按要求落实到位，方能发挥好财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。三是财政体制与经济发展的关系。经济领域的改革往往涉及财力的调整和财权的分配，正因如此，不同地域、不同层级的财政体制和财力格局是不同的，这里面既有政治的博弈，也有体制的演化，既有历史的渊源，也是现实的需要。经过多年来的体制调整，南昌市财政体制可概括为“贡献型”“优惠型”“倾斜型”“吃饭型”，但是不论哪种类型，在改革过程中，都必须立足本地实际，积极解放和发展生产力，才能找出一套最能推动本地区经济发展的财政体制。

（三）必须改革创新激活力

抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来。40年来，南昌财政之所以一直保持着你追我赶、奋勇创新的强大活力，关键就在于始终把事业的发展基点放在创新上，做到最困难的地方以改革求出路，最关键的环节以改革求发展。一是思想要不断解放。思想是行动先导，没有改革的思想，就不会有改革的举措。一方面，财政改革中要统一好财政部门工作人员的思想，提升主观能动性，同时勇于突破思维定式，站在全省、全市层面谋划财政事业的发展，如此才能保证财政各项改革能够坚决推动下去；另一方面，要尽量获得财政改革中利益可能受损的部门的思想认同，如此才能减少改革中面对的阻力，形成改革合力，共同推动改革。二是体制要不断创新。随着改革的深入推进，南昌财政的运行机制也必须根据需要进行及时调整，比如近两年市财政局就新成立了三个内设处室——债务金融处、资金运行监管处、资产管理处，分别负责防范化解重大债务风险、公共资金监管和资产管理等工作，这既是有效衔接上级部门的需要，也是财政部门适应重要工作的体现。三是制度要不断完善。改革中既会遇到许多困难，也会积累丰富经验，如何将好经验、好做法固化下来，推广开来，关键就是要形成制度，而制度形成之后更要根据现实需要及时修订，才能保持制度的效应和活力。2018年以来，南昌市财政局就率先在全省以市政府名义出台《关于加强行政事业单位财务管理的意见》《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》等制度，修订或出台的各项管理办法达十余项，这些制度凝聚着财政改革的成果，也是财政部门勇于创新的具体展示。

（四）必须善政用财惠民生

改革意味着利益的重新调整和分配。40年来，南昌财政之所以能够获得各方面支持，关键在于要处理好收支矛盾，做到在合适的时间分配合适的财力给合适的部门。在收入上，必须定期研判经济财政运行形势，在做好收入分析预测的基础上，用科学方法、合法手段整合财政资源，优化收入结构，挖掘增收潜力，推动财政收入持续稳步增长，只有财政蛋糕做大了，才有财力支持经济社会的健康发展。在支出上，必须树立过紧日子的思想，科学界定财政支持范围，根据不同阶段的工作重点，不断调整和优化财政支出结构。在改革开放前期，南昌财政将公共资金更多地投向实体经济的发展，助推全市经济做大做强；新世纪之后，随着全市财政收入连上台阶，南昌财政则将更多的公共资金投向民生，2018年上半年全市重点民生支出达309.8亿元，同比增长32.3%，占全市地方一般公共预算支出的83.2%。在管理上，加快由“重投入”转向“重绩效”，坚决修正、调整、腾退不可持续和无效低效的支出政策，严格控制行政管理成本，切实发挥好财政政策对经济的调节作用，积极调动各利益主体理财积极性，着力构建良性循环的财政收入稳定增长机制和财政支出管理机制。