陕甘宁边区土地立法中的实践创新

许阿娟

摘 要：土地革命使中国共产党在苏区基本上完成了对中国农民的土地承诺，并以土地立法的形式对农民的地权予以调整和保护。作为抗战期间的总指挥部，陕甘宁边区的土地立法结合了三民主义的思想精髓、新民主主义经济现状和抗日民族统一战线的需要，在土地所有权、经济成分构成等土地立法方面做出了探索和创新，既解放了农民，保证了土地革命胜利的果实，同时也促进了抗日民族统一战线的形成，为当时其他革命根据地的建设做出了试验和示范。

关键词：陕甘宁边区；土地立法；实践创新

中图分类号：K265 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）11-0154-03

陕甘宁边区地处抗日大后方，初设时辖陕西、甘肃、宁夏三省18县，后经扩补，在抗日战争胜利前夕占地面积达9万多平方公里；东靠黄河，南邻泾水，是农业生产的巨大区域。同时，陕甘宁边区是中共中央所在地，是全国抗日的指挥中心和圣地，也是中国共产党抗日战争时期局部执政的“试验区”和“示范区”[1]。

一、陜甘宁边区土地立法概况

陕甘宁边区政府成立以后，为保持土地革命胜利的果实，促进农业生产，支援抗日战争，促进抗日民族统一战线，制定了一系列符合时宜、切实可行的土地法令。其中，经陕甘宁边区参议会审批的土地法令有《陕甘宁边区土地条例》《陕甘宁边区地权条例》《陕甘宁边区土地租佃条例》；除此之外，陕甘宁土地立法和相关政策还散见于《陕甘宁边区施政纲领》《保障人权财权条例》等文件之中，这些土地立法比较全面地对土地所有权、使用权、转让权，收益权等进行了规定，是涵盖陕甘宁边区各县及地区的普及性立法，在地区政府执政中具有典型性和代表性。从1937年陕甘宁边区政府成立到1950年边区政府撤销，尤其是在抗日战争时期，这些土地立法在促进边区生产运动，促助抗日民族统一战线中起了重要作用。

（一）保证农民地权的立法宗旨

陕甘宁边区政府制定的各种政策法令，多以抗日战争时期巩固土地革命成果，促进边区生产和经济繁荣，促成抗日民族统一战线为宗旨。因此，边区土地立法多集中于1937年至1945年间，其目的是为了保护农民的土地权，促进农业生产，巩固边区根据地建设，发展抗日的政治经济文化，以达到增进人民福利和坚持长期抗战的目的。《陕甘宁边区土地条例》第1条即明确了边区施政纲领抗战建国的精神和宗旨，目的在于发展边区经济，增加人民福利，支援抗日战争，并巩固根据地，促进抗日民族统一战线的形成。

（二）由参议会制定，兼具人民民主和资产阶级民主的立法色彩

陕甘宁边区土地立法文件多为边区参议会所制定或通过，对整个陕甘宁边区具有普遍效力。参议会是陕甘宁边区政府为联合国民党抗日，采用孙中山西方民主议会思想成立的民主议会[2]，是新中国成立后人民民主的实现形式——人民代表大会的雏形和试验[3]，经由参议会讨论制定的土地条例，从参议会议员的选举到土地立法的提案、表决，贯穿了人民民主和西方民主的程序和思想，在立法程序和原则上兼具人民民主和西方民主的特点。

（三）贯穿三民主义思想和抗日民族统一战线的原则

陕甘宁边区的土地立法是在新民主主义经济性质之下，融汇国民政府执政纲领以及共产党地权均田宗旨的民事立法。抗日战争时期陕甘宁边区尚属于南京国民政府辖区，因此许多执政方略同时借鉴了国民政府的政令法规如南京临时政府《土地法》[4]。《陕甘宁边区施政纲领》阐明了边区局部执政遵循孙中山先生的三民主义总理遗嘱及中共中央的抗日民族统一战线原则，边区的土地政策也自然地遵守了施政纲领的精神，将三民主义尤其是民生主义精神融汇进土地政策之中，无论是政府的土地征收、对抗日军属的政策优惠，还是减租减息政策，均体现了土地立法保证人民生活的意愿。

（四）与土地革命的进度与成果紧密联系

自1927年开展土地革命起直到1937年土地革命结束，十年土地革命让普通的广大农民分到了土地，人人平等地享有土地权，促进了农业生产的积极性和热情，从根本上改善了农民生活。然而，还应当看到，农村千百年来积累下来的封建经济关系根深蒂固，农村经济情况错综复杂，加上抗日统一战线和经济支援的要求，各种情况交叉错综，土地革命在农村存在着长期性和复杂性，尤其是一些具体问题有着复杂的社会历史原因。因此，党在带领农民开展土地革命时不能也不可能搞一刀切式的彻底革命，“减租减息”政策的施行，表明农村尚存在比例较多的地主阶级。为稳定农村发展生产，党充分发挥执政智慧，将定租、活租、伙租，安庄稼等习俗纳入立法，为团结地主和小地主阶级抗日，促进边区生产建设和社会稳定做出了立法让步。

（五）鲜明的政策性和时代性

抗日战争时期是陕甘宁边区局部执政最辉煌的时期，也是对中国革命贡献最大的时期。在此时期，陕甘宁边区的建设在全国发挥着试验区、示范区的作用。为抗日民族统一战线建设，边区所制定的土地法例均带有明显的战时特征，体现了在新民主主义经济之下向抗日民族统一战线的政策倾斜；同时，为了巩固土地革命的伟大成果，解放农民，土地政策承认和保护农民对土地的私有权，将土地私有权作为农民享有的主体权利予以保护，让农民直接体会到拥有自己的土地，当家做主人的阶级感情，从而对共产党领导的土地革命和抗日战争产生由衷的认可和支持。

二、陕甘宁边区土地立法中的创新

（一）私有制原则是巩固土地革命成果的一大创举

在边区土地立法中，边区政府和参议会并没有教条式按照共产主义的模型将所有土地收归国有，而是通过立法确认了农民的土地私有权。除了对卖国行为进行严令限制以外，边区土地立法对农民的土地私有权几乎没有任何权利或权能上的限制，农民可以自由耕种、买卖、租赁土地，享有比较完全的土地所有权。

《陕甘宁边区土地条例》规定“确定土地私有制，人民经分配所得之土地，即为其私人所有。土地改革以前之旧有土地关系，一律作废。”《陕甘宁边区地权条例》规定，“依保证人民土地私有制的原则，凡合法土地所有人在法令限制范围内，对于其所有土地有自由使用，收益和处分之权。”《陕甘宁边区施政纲领》第十条规定，在土地已经分配区域，保证一切取得土地的农民之私有土地制。在未经分配区域保证地主的土地所有权……”这些立法明确地确认了土地私有原则，确保了农民合法享有土地革命的成果，并立法制裁违法强占强抢土地的行为。须注意，该私有权是指在经过共产党领导的农民进行土地革命后确立的，也即苏维埃时期土地经过平均分配以后农民合法享有的土地私有权。

土地归农民私人所有的形式拆除了封建的地主和农民之间的剥削关系，实现了解放农民的目标。在新民主主义革命阶段，革命的任务是推翻帝国主义和封建主义的统治，解放人民，土地私有权的确立，不仅保证了普通农民群众的生存权和财产所有权，同时也让千百年来的封建剥削关系直接解体，让农民切身感受到革命带来的好处。相对于直接将土地全部收归国有，土地私有的做法在新民主主义革命的特殊时期上巩固了民心，巩固了党在陕甘宁边区的执政基础，让农民切身感受拥有土地，翻身当家做主人的喜悦，能够切身体会和理解抗日战争的意义，从而更加拥护革命，自觉投入到反帝反封建的革命洪流中去。

土地私有的另一成就是让根据地获得了休养生息的机会。农民获得土地，拥有了耕作的自主权，怀着朴素的积极性大力发展生产改善生活，客观上为抗日战争提供了强有力的经济后援和支持。

（二）将解放农村和建立统一战线相统一

中國新民主主义革命的目的是推翻帝国主义和封建主义在中国的统治，获得民族独立和人民解放。在农村人口占绝大多数的中国，农民的解放关系到革命胜利与否。党在陕甘宁边区的局部执政之中，身负两重任务，一是保证土地革命的成果惠及农民，将农民阶级从地主阶级的压迫中解放出来；二是在抗日战争中建立抗日民族统一战线，从政治、经济和舆论上支持中华民族抵抗外侮，争取民族解放。陕甘宁边区土地法例从立法中适度的调和政策和土地司法实践均体现了革命目的和统一战线目的的融合。

减租减息政策是陕甘宁边区为保证抗日民族统一战线而制定的旨在调和阶级矛盾，促成各阶级建立联合统一战线的政策，一面使阶级矛盾得以部分调和，一面使抗日战争能够获得更多的农业生产支援。1945年12月，陕甘宁参议会通过了《陕甘宁边区土地租佃条例》，规定“根据边区施政纲领，为合理调整租佃关系，发展农业生产，特制定本条例”，不仅规定了有利于生产建设的“伙种”“安庄稼”“活租”等灵活的租佃方式，也规定了不利于佃户的“定租”，一定程度上认可了地主阶级对农民的适度剥削。这些土地政策的让步，体现了陕甘宁边区政府为维护统一战线，支援抗日战争，牺牲部分土地革命的成果而向地主阶级做出的妥协。

（三）初步确立国有土地所有权

中国封建社会千百年来“率土之滨，莫非王土”，土地被封建帝王和地主阶级占有和瓜分，成为他们霸占财产，剥削农民，争权夺利的工具，土地并不真正为全体国民所有，不存在现代法律意义上的“国有土地”；“中华民国”成立后，并没有改变封建的大地主阶级[4]土地所有关系，加上军阀割据，土地仍然掌握在土豪劣绅和封建军阀的手中。在共产党领导的新民主主义的全国政权建立之前，陕甘宁边区政府在边区政策法令当中初步确立了土地国有权。虽然因为革命的特殊阶段，并没有设立完全的土地国有权和集体所有权制度，但较之封建中国和“中华民国”，这种初步土地国有权的尝试，为新中国成立后建立新的土地制度做出了探索。

1.明确了土地的范畴。《陕甘宁边区土地条例》在第二条明确了土地的范畴，“本条例所称土地，包括农地、林地、房地、荒地、山地、水地及一切水陆天然富源。”《陕甘宁边区地权条例》规定“本条例所称地权，包括农地、林地、牧地、荒地、宅地、墓地、矿地及一切水陆天然富源之所有权”，并规定可运输之水道，公共需用之天然湖泽，公共交通道路，矿产地，盐地，公共需用之天然水源等不为私人所有，即为国有或集体所有。

2.限制土地的买卖。陕甘宁边区土地政策法规以较大的幅度保证土地私有权利的实现，如“凡边区人民取得土地所有权者，有完全使用与支配其土地之权”，自由使用，收益和处分权，此处的土地处分包括买卖、典当、抵押、赠予、继承等，其中对土地买卖的规定最直接地体现了土地私有权的彻底程度。但在《陕甘宁边区土地条例》第十一条中，对通过以买卖土为方式的卖国行为进行了严格限制，规定“凡有卖国行为，经法院宣布撤销其本人土地所有权者，其本人土地即属公地，由当地乡政府管理之。”这一限制，是对国家土地主权的保护，在实行土地私有制的革命战争年代是保卫土地和国家主权必不可少的手段。

3.明确国有土地的范畴。《陕甘宁边区土地条例》《陕甘宁边区地权条例》均对国有土地的范畴做出了明确界定。“一、军事工事及要塞区域的土地；二、公共交通的道路；三、公共需用的河流和其他天然水源地；四、凡不属于私有的矿产地、盐地、荒山、森林、名胜、古迹等；五、依法没收归公的土地；六、其他未经人民依法取得所有权的一切土地。”“部队、机关、学校、团体及公营企业，得依法领取（不得自由圈地）公地、公荒使用，但所有权仍属于边区政府”。这些经由立法设立的隶属于国家和集体的土地，是陕甘宁边区对国有土地权的初步确定，为新中国成立后国家土地主权和国有经济的确立奠定了基础。

（四）将三民主义民主政治思想和新民主主义经济制度相结合

陕甘宁边区土地立法中的土地私有制等内容体现了较多的资产阶级民权、民族和民生色彩，是三民主义思想和新民主主义经济制度相结合的产物。陕甘宁边区政府设立时为国民党政府行政院直辖行政区[5]，边区的政策法令无疑受国民党南京政府政的影响；抗战爆发后为顾全抗日大局，边区政府在执政中明确遵守三民主义和党的统一战线思想；经济上，陕甘宁边区开展了轰轰烈烈的土地革命，在相当大的程度上摧毁了封建经济关系，但受战时特征和民生思想的影响，边区并没有采取一刀切的教条态度将地主经济彻底铲除，而是部分保留了小地主、富农和中农的经济成分，便于民生恢复和统一战线的巩固；立法中关于抗日军人军属、少数民族、灾民难民移民和业主的规定，含有浓厚的民生色彩，著名的减租减息政策，则体现了新民主主义经济利用各种经济成分建设经济，富裕人民的思想。

陕甘宁边区以三民主义和抗日民主统一战线为宗旨，结合新民主主义经济制度的土地立法创新，体现了边区政府一切从实际出发、实事求是，排除极“左”的革命方式，将理论与具体实际相结合的马克思主义立法观和执政观，是马克思主义中国化在革命实践中的重大创新。

三、陕甘宁边区土地政策的现代启示

土地不仅是国家最重要的物质载体，同时也是国家的根基，三农问题的根本所在。解决不好土地问题，就解决不好农业和农村问题，当前中国特色社会主义建设的历史进程也要大打折扣。因此，结合农村经济发展的具体特征，借鉴历史经验，推进城镇化建设和土地政策的协同创新，是解决三农问题的关键和中国特色社会主义建设的重要部分。

（一）土地政策的制定应以农民的实际利益为出发点

三农问题乃国民经济的重大问题，解决好与三农问题相关的土地问题，关系到国家社会主义建设事业的成败。我党对三农问题一贯的宗旨是有利于农业生产，有利于提高农民生活水平。因此，在各个历史时期的土地政策，都突出了农民的利益和农业生产的要求。随着社会建设和农村城镇化的推进，农业和土地关系中出现新的问题，农业收入微薄、农村劳动力外流、土地荒废、城市建设占用耕地、农村与城镇收入差距、贫富差距继续加大，对土地的滥用等问题影响着农业的可持续发展。土地立法的改革和创新成为经济发展的必然要求和趋势。以农民利益为出发点进行土地改革，实现农民利益，不仅是农业可持续发展的必然要求，也符合党为人民谋福利，提高农民生活水平的根本愿望。如果在土地政策的制定与改革中，背离了农民的根本利益，影响了农民生活和生存的大计，不仅会造成农村的动荡，同时还会造成国家农业根基的动荡。因此，人民利益永远是改革的动力和出发点，农民的利益也势必成为土地政策的出发点和归宿。

（二）土地政策应和农村具体情况相适应

农业机械化促使农业生产产生了翻天覆地的变化，农民的幸福值日益提高。但也应该看到农村里蕴含的危机，农业劳动力流失严重，耕地无人可种，农民的科技务农程度低，农村劳动力断代等都成为农业发展的重大问题。产生这些问题的根本原因固然在于社会历史阶段的变化，但与农业难以养活农村人口，土地生产价值低下关系重大。因此，党和国家要善于运用马克思主义实践观和方法论，将马克思主义的土地观与农村的新情况新问题相结合，解放思想，实事求是，与时俱进的制定合理可行的土地政策。

（三）运用多种实践方式实现土地改革创新

土地作为农民赖以生存的资本，作为农业的载体，在当今的社会生活中与农民的关系发生了深刻变化，千百年来形成的农民耕作土地收获庄稼获取经济利益的单一土地观和农业观不能适应新时期农村发展的要求，因此，新时期进行土地政策的改革，必须联系经济和法律进行协同创新。2016年，国家出台了新的土地政策，此次土地政策的一大看点就是进行了土地的物权创新，规定农民可对土地使用权进行抵押、质押等，使土地的使用价值进一步提高，使农民能够依附土地获得更多的收益和福利。但是，我们应该看到，此次改革虽逐步提升了农民的福利和土地的价值，但农业和农村以及土地的根本问题没有得到改变。因此，利用经济和土地立法的协同创新，挖掘土地潜在的可利用价值，提升农民的土地福利，是制定合理的政策的必由之路，三农问题不能单一作为土地问题来解决，而应融入国民经济发展的总体规划，将科技创新、经济创新和法律创新融入土地政策，使新时代的土地焕发出新的生机和活力。

参考文献：

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