优化农村公共文化服务供给及财政保障机制研究

张爱民

摘 要：近年来我国公共文化服务总体上取得了长足进步，但与城市相比，农村公共文化服务发展水平存在较大差距。造成这一差距的原因是多方面的，但最主要的是由城乡公共文化服务二元供给结构造成的。以江苏盐城为研究视角，通过对调研数据及基本供给情况的分析，笔者提出需要进一步加大对农村地区的文化资金投入力度，优化国家在财政供给上的体制机制，并建立多元化的筹资渠道和资金分配使用方式，通过一系列创新性机制的构建，推动各方加大对农村公共文化服务的有效供给，切实维护广大农民的文化权益，确保全面小康的真正实现。

关键词：优化；农村公共文化服务；供给；财政保障机制

中图分类号：C91 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）11-0058-03

加快农村公共文化服务体系建设是我国实现城乡公共文化服务均等化、践行五大发展理念的重要方面，近几年来随着各级政府对公共文化重视程度和投入力度的加大，农村公共文化设施明显改善，文化活动也渐趋丰富，群众在文化上的获得感也越来越强，但这与当前农村居民日益增长的需求相比，还存在着相当大的差距，城乡农村公共文化服务还处于二元结构，需要政府、社会和个人以共建共享的理念，进一步提高农村公共文化服务的供给能力，尤其要在优化财政保障机制方面要做出切实的努力。

一、农村公共文化服务的内涵

人类创造着文化，也享受着文化，从本质上讲，文化是被特定的群体所共有和共享。社会主义文化发展成果共享，不仅是文化本身具有共享性的体现，也是社会主义文化发展坚持公正性和平等性的内在要求。同时，马克思也指出，“孤立的劳动（假定它的物质条件是具备的）虽然能创造使用价值，但它既不能创造财富，也不能创造文化”。这一思想从劳动的群体性角度指出了文化成果共享的前提是以劳动为基础的共建，不以共建为基础的共享是难以实现的。

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》对基本公共文化服务均等化有明确的定义。它是指全体公民不论其种族、收入和地位差异如何，都能公平地获得大致均等的基本公共文化服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。其内涵主要包括四个方面，第一，要保证全体公民平等地享有获取基本公共文化服务的权利；第二，要保证全体公民公平地享有获取基本公共文化服务的机会，并尊重其自由选择的权利；第三，要保证全体公民获得大体相当的基本公共文化服务；第四，要保证均等的基本公共文化服务财政投入。

农村公共文化服务是指在针对我国城乡差距明显的情况下，由公共部门或准公共部门与农村相关主体共同生产或提供公共文化产品和服务的行为及其相关制度设计与实施等活动的总称。这里的公共文化是专指与经济、政治、科技、卫生和教育相区别的文化艺术、新闻出版、广播影视以及图书馆、博物馆、文化馆、艺术馆等文化事业和相关的群众文化活动。

二、农村公共文化服务供给中存在的问题

1.公共文化财力供给仍然不足

在目前财政收入有限的情况下，农村公共服务更多关注的是教育、医疗、社会保障三大支出。从近几年的统计数据来看，盐城公共财政的支出占比中，教育占0.17左右，医疗占0.08左右，社会保障占0.08左右，而对于公共文化财政投入相对较少，只占0.017左右，而对农村公共文化的投入的比例则更少。而对农村公共文化的投入中，更多是投向公共基础设施，而对软性的服务质量明显投入不足。笔者从对盐城几个乡镇的调研中了解到，农村公共文化服务资金来源主要是省拨资金、县补一点，地方筹一点，这些资金主要投入在村级文化服务中心和文体活动设施上，但却没有足够的资金保证村级文化辅导员的工资报酬。调查中也发现：乡镇文化站、村居文化活动室以及乡村艺术团等，由于业务经费和活动资源紧缺，利用率还不高、运行状态不佳，农村公共文化硬件基本是达标的，但是活动开展情况各异，在乡镇中心区域的文化设施基本能正常开展活动，而在村级层面文化设施则利用不足，虽设备、场地犹在，但是活动开展不正常，如在射阳县某镇，2006年期间配备给各村居的球架、乒乓球桌等文体设施基本踪迹全无，目前仅剩“农家书屋”。

2.农村公共文化服务供给质量不高

公共文化服务供给质量不高主要是指供给与需求脱节，效能不高。当前，江苏农村地区公共文化建设普遍滞后于农村经济和社会发展，特别是在苏北农村地区，公共文化服务体系的建设较为落后，城乡基本公共文化发展不平衡。在基层文化部门的通报和要求中，强调的是建成的场馆数量和活动次数，对内容质量缺少用心，更缺乏对农村居民满意度的关注。农村地区缺乏丰富多彩、积极向上的文化活动，农村里的艺术团体数量少，演出场次少，且演出內容与农村居民的需求不一致。其他公共文化产品的供给也存在类似问题，难以符合广大农民的口味。而且，大多数公共文化产品内容陈旧、质量较低，如在“文化下乡”中给农民带去的杂志与书籍普遍存在内容过时、不够实用的问题。以农家书屋为例，村活动室里摆放的畅销书有限，返乡创业者期望获得的创业创新方面的书籍较少，缺少农民所需要的农业科技、文化教育、职业指导等方面的书籍，更缺乏专业人员引导阅读这些专业书籍，有的图书室甚至只是在应付检查时开放。而农村电影放映则只为应付上级要求，而根本不精挑细选优秀的、符合农民喜好的电影，所以也鲜有人问津。

3.农村公共文化服务的公众参与度偏低

随着国家对农村公共文化重视程度的提高，农村公共文化设施条件在不断完善，绝大多数村居都有农民书屋和一些文体设施，但调查中也发现，这些设施基本处于闲置状态，农民对于参与文化活动的积极性似乎并不高，除了农活目前他们主要活动还是看电视、上网、打牌、打麻将、广场舞和聊天。我们也了解到农村居民目前年龄结构普遍老化，大部分年轻人都外出务工，留守的老人和儿童在文化层次上相对较低，他们对于政府置办的文化设施的需求不高。但这些并不能说明农民对于精神文化没有需求。其实正是因为农村文化供给相对贫乏，一些农民成为宗教信众，他们从宗教文化中获取精神寄托，甚至有些农民深受邪教和迷信的影响。在与农民接触中获知，一些具有一定文化知识的农民，对于接受相关劳动技能培训的需求比较强烈，他们希望农家书屋里有更多关于科学种养和健康养生方面的书籍。近几年政府在推进“文化进基层”“文化下乡”方面力度不断加大，高水平的地方戏曲和歌舞曲艺表演深受农民欢迎，但这些文化供给没有常态化，对农村来说依然是稀缺资源。

4.农村公共文化服务政府间财政和事权还不匹配

构建基本公共文化服务事权与财力相匹配制度是农村基本公共文化服务可持续发展的基本前提。但分税制改革所形成的“财权上移，事权下移”对农村公共文化服务供给形成掣肘。经过财政的层层上收，特别是农村税费改革以后，县乡两级财政存在相当大的困难。虽然国家通过财政转移支付制度平衡“财权上移”所带来的基层财力不足的问题，但由于财政转移支付力度不够与支付程序制度化水平较低等原因，县乡财政困难的现状仍未得到有效缓解。所谓“事权下移”主要指各级政府农村基本公共文化服务的事权与支出责任划分不明确，上级政府为完成工作任务，注重层层落实工作目标，过多地将相应事权和支出责任施加于基层地方政府，使其承担了过多的基本公共文化服务事权和支出责任。这种地方财力无法支撑众多事项支出的局面已成为各地农村工作的障碍。当前县乡政府对上级政府财政转移支付依赖性强，导致农村基本公共文化服务供给薄弱，难以满足农民基本公共文化需求。

三、优化农村公共文化服务供给及财政保障机制的建议

本地调研中发现的诸多问题，从全国角度来说具有一定普遍性的特征，我们也在关注各地一些创新性探索，这些新的举措确实在化解当前体制机制性矛盾方面提供了相当有益的思路，在经过大量调研的基础上，并结合一些地方的创新性实践，提出如下一些优化农村公共文化服务供给及财政保障机制的方案与建议。

1.优化农村公共服务供给决策机制

优化农村公共服务是国家为实现文化发展成果共享，保障广大农民文化权益，进而实现文化强国目标的必然选择。而这个系统工程的关键点就是如何优化好农村公共服务供给决策机制。当前农村公共文化服务中的很多问题都与决策机制缺少科学性民主性密切相关。

当前我国农村公共文化服务主要通过“自上而下”的决策来推行，这与其他公共产品服务决策模式是一致的。政府实现文化共享目标无疑具有公益性和正当性，但如何实现好并让农民真正有获得感，则取决于公共政策能否反映农民的需求。我们发现许多公共产品供给决策却更多体现政府的偏好，而这种偏好与农民的实际需求存在着相当大偏差，这与供给决策中农民没有话语权，不能表达自己对公共品的需求是关联的，这种以保障农民文化权益的名义实施的具体政策，因缺少农民的参与和互动，在落实中往往得不到应有的效果。所以笔者认为必须优化供给决策机制，提高农村文化产品服务的指向性和响应度。

笔者认为农村公共文化服务的决策机制需要进行两个方面的调整或改进。第一，要将利益相关者都纳入决策主体范围。地方政府在进行农村公共文化服务决策时必须确保广泛的代表性。应该将农民、非政府组织、市场主体等参与公共文化服务供给相关主体都参与到决策进程中，尤其要完善农民需求表达机制。农民是农村公共文化的供给对象，他们需要什么样的文化服务在决策中应得到充分体现。需求表达机制的完善不仅体现在反映农民需求的言论能够顺利地传达到公共文化服务决策部门，还体现在这一表达机制能够完整反映农民需求的各个具体内容。第二，加强决策过程中的信息沟通。在决策信息传达渠道方面，要利用电话、电视、网络等通信技术、传媒技术和网络技术，畅通村民文化需求表达渠道，要利用政府公共文化热线服务、政府微博微信和民意信箱等沟通平台，使农民需求及时传达给政府决策部门。要落实听证和公示制度，增强决策信息透明度，保障农民参与多种公共事务管理的权利，构建即时的决策信息反馈渠道，保障农民对相关决策信息的知情权。第三，要将农民的真实、具体的需求细化到农村公共文化服务决策中。不仅要能够反映农民“需要什么”“需要多少”，还应反映农民“为什么需要”“在何种层面上需要”，将农民需要的文化活动和对应的文化设施的特点充分考虑进来，所以必须落实好村民议事制度。村民民主议事制度是指由村民“一户一票”提出具体项目，通过召开村民议事会，由村民（代表）大会汇总村民意见，填写征求项目意见表，村民监督委员会实施全过程监督，项目实施由过去的“自上而下”变为“自下而上”，坚持“村民议、村民定”，有效地调动了村民参与民主管理的热情，形成了村级组织牵头、群众广泛参与的良好局面。第四，强化决策监督。农村公共文化服务供给决策需要社会各个方面力量对其实行全方位监督，使决策过程透明高效，使公共决策也更有公信力。

以农村公共文化服务政府间事权划分为依据，重新梳理、评价现行农村文化支持政策，对确需保留的予以保留，对需要完善的进行完善；对重叠的予以归并，对不属于本级政府支出责任的予以取消。

2.加大财政预算投入，建立规范合理的转移支付制度

农村公共文化服务是我国建成文化强国的重要一环，所以不断加大财政预算投入是政府履行好自身职能的一个重要方面。从盐城市目前的现实情况来看，公共财政投入到文化服务领域的占比只有0.017左右，与教育、医疗和社会保障相比，所占份额太小，再加上城乡文化投入的较大差距。对于东部沿海城市的盐城来说，财政收入水平近些年提高很快，理应在实现文化服务均等化方面迈出更大步伐。因此，其一，地方政府应加强对公共文化服务体系建设的重视程度，加大对农村公共文化领域的财政投入，对于江苏而言，在经济规模已经取得良好成绩的情况下，公共服务的财政投入经费应该转向农村发展，转移范围主要在省内的苏中、苏北区域城市，以此来缩减江蘇省农村公共文化服务区域性差异。明确政府主体责任，规定各级财政投入比例，确保公共文化财政投入占每年财政一般预算收入的一定百分比，公共文化财政投入的增速应高于一般预算收入的增长速度。其二，积极建立针对广大农村地区安排均等化的专项扶持和奖励资金。要保障乡镇综合文化站、村综合文化服务中心等基本公共文化服务设施以及送戏下乡等基本服务项目正常兴建与日常运转，同时发挥财政杠杆的调节作用，吸纳更多优秀专业文化人才到乡村工作，加大对基层公共文化机构从业人员的财政补贴、奖金激励与编制数量，切实解决农村基本公共文化服务机构从业人员数量不足与素质偏低等问题。

农村基本公共文化服务体系建设属于地方事权，县乡两级政府应积极履行本地公共文化服务职能。但在财政支出构架上，应该建立起中央、省、县、乡四级财政分担体系。在支出责任方面，财力是支出责任的基础，要按照支出责任与财力相匹配原则，合理配置各级政府的财政支出责任，适当上移农村基本公共文化服务的支出责任，建立各级政府支出责任的动态调节机制和分担机制。要加强中央政府与省级政府的财政转移支付制度建设。继续加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫穷地区的财政转移支付力度，进一步规范财政转移支付程序，合理配置一般性转移支付和专项转移支付，提升专项转移支付的制度化水平。

3.优化财政支出结构，建立多元化的筹资渠道

各级政府在财力相对有限的情况下，应调整过去一元化的投入思维，建立多元化的投入机制。从东部沿海地区的实践经验来看，公共文化服务的多元投入机制主要包括三个方面：资金投入主体的多元化、资金筹措方式的多元化、资金分配使用方式的多元化。

首先，资金投入主体的多元化。从农村公共文化服务的角度看，投入资金的主体应该由过去的政府独家扩展到企业、社会组织、公众等，要广泛吸引私人力量、民间力量和社会力量投入农村公共文化产品和服务的供给之中。

其次，要建设多元化筹资渠道。第一，政府要不断增加各级财政的投入力度，确保各级财政对文化投入不能少于当年财政总支出的1%，农村公共文化是当前“短板中的短板”，所以必须向农村地区实施财政倾斜，要建立健全文化事业费对农村地区的稳定增长机制。第二，要通过财税优惠、财政补贴手段吸引更多的企业和个人投资者进入农村公共文化事业。银行、农村信用社可对效益和信用好的公共文化服务经营者开办资产抵押业务，对经营性文化企业单位在贷款利率，还款期限和担保要求方面区别于一般的商业贷款。第三，政府对民间资本进入农村公共文化服务领域要有激励性的制度安排。可以运用政府补贴、企业冠名、公益文化推介等办法，鼓励社会力量对农村公共文化事业的投资。还要完善社会捐赠激励制度，设立农村公共文化发展基金。制定必要的农村文化经济政策，通过减免税费、资金扶持、业务培训等优惠政策激励投资方和赞助方，引导社会力量以不同的形式将社会资金捐赠或赞助给农村公共文化服务事业。

最后，要建立多元化的资金分配使用方式。完善文化采购与专项补助制度，从过去政府直接财政拨款到向项目投资、购买服务方面转变。加快建立政府购买文化服务制度，政府要根据自己的文化职责，科学制定农村地区的文化购买计划。还要设立文化专项发展经费和专项补助经费，对本土文艺创作、文化活动开展、优秀文艺作品创作进行资助和奖励。

4.建立农村公共文化财政支出的绩效评价制度、奖惩机制和信息反馈机制

新《预算法》有“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责”的基本要求，更加注重财政资金投入的绩效导向，地方政府须加强需求调研，把资金投入农民急盼的公共文化服务项目之中，严格落实国家相关财政法律法规，通过加强项目资金的绩效管理工作，倒逼财政资金的投入更加有效。

以务实管用有效率为原则，制定公共文化服务项目支出绩效考评细则。要结合本地的农村公共文化财政支出情况，着重建立绩效评价硬约束机制，具体表现在：其一，省级政府重点督查县乡公共文化服务资金支出实施情况，对重点及重大投资项目资金的使用情况进行绩效评价，并将评价结果作为今后实施项目转移支付的重要依据；其二，进一步完善绩效考评信息公开制度，做到全过程公开，以阳光透明来确保督查的公平公正。

建立量化的农村公共文化服务评价机制，從投入、产出、效果等三个层面设立评价指标，将农民在文化活动选择上的满意程度、具体活动的参与人数、具体活动在农村的覆盖面等数据作为参考因素，纳入评价考核指标体系。

建立财政转移支付评价、监督、考核机制，实行经费安排使用的定期报告制度，便于上级政府及时了解资金需求及运行状况，以绩效评价为导向，提高上级政府奖励资金在转移支付中的比重，真正做到谁有为谁受益。