对调整农业保险财政支持政策目标的思考

徐克勤

建立财政支持的农业保险制度，为农业生产提供必要的风险保障，这是许多国家支持农业发展的通行做法。2007年以来，我国选择了由中央和地方政府共同补贴保费的方式来支持农业保险的发展，并以此确立了我国农业保险的“发展之基”和“动力之源”。在保费补贴的政策红利下，我国农业保险一直维持着快速发展的态势，规模和覆盖率持续增长，在提高农业抗灾减灾能力、促进农户增收、维护国家粮食安全等方面发挥了重要作用。统计资料表明，2016年，我国农业保险的保费收入为417.12亿元，为2.04亿户次农户提供风险保障2.16万亿元，为4575万户次农户支付赔款348亿元，在重大农业灾害中成为农户恢复生产的重要资金来源。然而，在经过十年的试点和推广之后，我国政策性农业保险的内外部环境出现了一些新变化，这些变化对现行农业保险财政支持政策的目标提出了新的挑战和要求。

一、现行农业保险财政支持政策的目标设定及背景

（一）现行农业保险财政支持政策的目标

政府财政支持政策的目标可以分为最终目标和直接目标。就农业保险而言，财政支持的最终目标是保障粮食安全，确保主要农产品供给和促进农民增收，在这一层面上，农业保险的财政支持政策与其他财政支农政策是一致的。然而，从直接目标来看，政府支持农业保险的目的，是通过保费补贴降低农户参保成本，扩大农业保险的覆盖面，从而增强农业生产对自然灾害的抵御能力。

具体来说，我们可以从如下三方面来理解现行农业保险财政支持政策的直接目标：

第一，现代农业保险制度的核心就是财政补贴机制。从农业风险的特征来看，农业是对自然界改造最大的产业，也是最容易遭受自然灾害的产业，风险所造成的损失也远高于其他行业。在这种背景下，我们有必要通过制度化、体系化的安排对自然灾害所带来的损失进行补偿，而国内外的实践表明，保险制度是补偿农业损失的最佳制度安排。另外，由于农业风险的严重性，无论在一般保险还是巨灾保险层面，现代农业保险体系的建设均需要政府进行支持，否则将难以持续运作。

第二，激励更多的农户参保，扩大农业保险覆盖面。作为一种转移支付手段，农业补贴可以起到改善农户收入或增强农户购买力的作用。比如2004年以来我国所推出的农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等直补方式，都是直接发放给农户的，有着明显的“收入效应”。然而，农业保险的保费补贴并不直接发放给农户，而是需要农户、经办机构、基层政府进行相应的申请之后，中央和地方政府才予以提供，其目的是降低农户的参保成本，增强农户的参保意愿。

第三，增强农户对自然灾害的抵御能力，从而保证灾后顺利恢复生产。从目前来看，各地农业保险的责任范围涵盖了当地主要的自然灾害、重大病虫害和意外事故等。根据《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》（财金〔2016〕123号），农业保险“补贴险种的保险金额，以保障农户及农业生产组织灾后恢复生产为主要目标”。其中，种植业保险的保障水平原则上为保险标的生长期内所发生的直接物化成本，养殖业保险的保障水平原则上为保险标的的生理价值，森林保险的保障水平原则上为林木损失后的再植成本。不难看出，现行农业保险的保障水平总体还比较低，不仅没有涵盖农业生产的人工成本，也没有涵盖由于农产品价格变动所带来的收入风险。这也使得现行农业保险虽然对灾后简单再生产有帮助，但是对于规模性的扩大再生产却帮助有限。

（二）现行农业保险财政支持政策目标的设定背景

现行农业保险财政支持政策所设定的目标，与过去十年来我国农业领域以及宏观经济的发展水平关系密切，有着特定的时代背景。

1.农业保险补贴政策是农业支持政策的重要组成部分

20世纪80年代以来，我国不少地方进行了多种形式的农业保险试验，尽管个别试验获得了局部小范围的成功，但是从全国范围来看，由于不能有效解决一些深层次的矛盾，这些试验基本以失败告终，农业保险的发展也陷入停滞和萎缩状态。进入21世纪以来，中央作出了我国总体上已到了“以工促农、以城带乡发展阶段”的重大判断，制定了“工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活”的基本方针，进而实施了以“四项补贴”（粮食直补、良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴）、“三项价格支持”（最低收购价、临时收储、目标价格）以及农业保险保费补贴等为主要内容的农业支持政策体系。因此，作为一项全新的财政支农手段，农业保险补贴政策必然会经历从无到有、从不完善到逐步完善的过程，其政策功能也将经历从弱到强、从单一到多元的过程。

2.“低保障”符合我国各级政府的财力实际

现行农业保险采取的是“低保障、广覆盖”的成本保险方式，其保费补贴主要是由中央和地方政府共同提供的，二者的补贴比例之和通常在70%-80%（如种植业保险），剩余的20%-30%保费则由农户承担。这也意味着，如果提高农业保险的保障水平，那么相应的保费也就提高，中央和地方政府所承担的保费补贴压力也会加大。对处于起步阶段的我国农业保险制度而言，以物化成本作为保障水平的参考依据，虽然绝对数额不高，但是却降低了各级政府特别是地方政府的补贴负担，客观上有助于减少农业保险补贴政策的实施和推广阻力。

二、近年来农业保险市场内外部环境的新变化

随着我国经济社会的不断发展，农业保险市场的内外部环境出现了一些新变化。这些新变化对农业保险的未来发展带来了新挑战，也对农业保险财政支持政策提出了新要求。

（一）现代农业经营体系对农业保险的需求在不断升级

2007年以来，在各级政府和保险公司的大力推广下，政策性农业保险已广为我国各地农户所知，农户的主动参保意识也在不断提高，然而，现行农险的保障水平并不能很好地满足农户的需求，尤其是规模化新型农业主体对农业保险产生了“不给力”“不解渴”“食之无味，弃之可惜”等看法。近年来，我国新型农业经营主体实现了快速成长，由于其生产规模较大，风险较为集中，对农业保险的需求也更为多样、复杂和个性化。为了适应农业生产部门不断升级的需求，政府部门提出了“提标、扩面、增品”的指导方针，各家保险公司也在创新、研发产品方面做了大量的工作，如一些公司推出了价格类保险、指数类保险以及收入保险，但需要指出的是，“提标、扩面、增品”不仅需要保险公司的积极参与，更需要财政部门在保费补贴规模上的大力支持，而后者显然更为重要。

（二）农业大灾风险分散机制缺位的“瓶颈效应”日渐凸显

随着农业保险向纵深发展，一些深层次的问题和矛盾日渐显现，并且成为影响农业保险持续健康发展的突出问题，比如农业大灾风险分散机制问题。我们知道，农业风险具有系统性的特征，农业生产遭遇大灾风险的概率较其他财产风险领域更高，业内也一直盛行农业生产“三年一小灾，五年一大灾”的说法。从国际经验来看，许多国家在发展农业保险时，都十分重视构建财政支持的农业大灾风险分散机制。在政策性农业保险实施之初，由于业务开展有限，农业大灾风险问题并不突出，然而，随着农业保险覆盖率的提高，农业大灾风险日益严峻，严重影响了农业保险的可持续经营。比如2013年的东北洪灾以及2016年南方等地的洪灾，都对当地经营农险业务的保险公司带来了较大的财务冲击。值得一提的是，自2007年以来，我国连续多年的中央一号文件都提出要建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，业界也一直对此进行呼吁，但是至今并无实质性突破，个中缘由，与各级政府担忧财政负担过重有直接关系。

（三）农业保险需要服务并融入农业供给侧结构性改革

农业供给侧结构性改革是当前和今后我国“三农”工作的主线，其核心是理顺政府和市场的关系，其目标是形成市场配置资源有效、政府支持保护有力的农业发展制度。在农业供给侧结构性改革的诸多任务中，“农产品价格形成机制和收储制度改革”以及“完善农业补贴制度”这两项任务有着十分重要的战略意义，是农业供给侧结构性改革的重头戏。其中，前者的改革方向是按照“价补分离”的原则，让农产品价格由市场决定，对生产者实行直接补贴，而后者的改革方向是将农业补贴由补流通、补价格转向补生产、补收入、补生态，把适宜调整的补贴由“黄箱”转为“绿箱”。无论是哪一项改革，农业保险都可以发挥积极的助推作用。比如，通过引入农业收入保险产品，不仅可以同时保障由自然风险和市场风险所导致的农户收入损失，为农户构建立体的农业安全网，而且还可以避免对农产品价格的不当干预，减少对“黄箱”政策的使用。然而，如果推行农业收入保险，农险合同的平均保费水平和保障水平将会明显增加，这也将进一步对政府的财政补贴提出更高要求。

可以看出，无论是农户不断升级的保险需求，还是农业保险制度深层次问题的日渐凸显，抑或农业供给侧结构性改革的深入推进，都要求我们有必要重新审视和调整我国农业保险的财政支持目标，从而适应内外部环境的不断变化。

三、我国农业保险财政支持政策的目标调整方向

（一）在“扩面”基础上强化“提标”目标

“扩面”是过去十年来我国政策性农业保险的主要目标之一。为了提高农业保险的覆盖率，各级政府做了大量的宣传和引导工作，一些地区甚至借助了行政的力量来发动农户参保。在各方合力之下，目前我国农业保险的覆盖率已经达到了较高的水平，比如，2016年我国玉米、水稻、小麦三大口粮作物承保覆盖率已超过70%。然而，在地方性林果业及特色产业方面，农业保险的覆盖率并不高，“扩面”工作还需要进一步加强。在继续“扩面”的同时，我们还应该大力推进“提标”工作，也即不断提高农业保险的保障水平，增强农业保险对农户的吸引力。需要强调的是，农业保险保障水平的提高不是一蹴而就的事情，而是需要考虑多种因素分阶段、循序渐进地来推进。在当前阶段，可考虑逐步将农业生产的人工成本纳入考虑范畴，从而让农业保险的保障水平覆盖农业生产的所有成本，真正做到“保成本”。

（二）从平均补贴到差异化、精准化补贴

农户分化早已是我国农业领域不可逆转的趋势之一，并且这一趋势在近年来呈现出加速之势。面对数量日渐缩减的小规模农户和日渐壮大的新型农业经营主体，如果政府继续采取“撒胡椒面”式的平均补贴方式，将会分散补贴资金，降低补贴资金的使用效率。因此，要充分发挥财政资金的“撬动作用”，就必须结合农户在风险水平、支付能力、支付意愿等方面的需求差异，做到差异化和精准化补贴，在普惠共享、兼顾公平的基础上，做到重点突出、讲求效率。一方面，需要全面推广新型农业经营主体的大灾补贴，另一方面，也要适当提高附加险的保障标准。

（三）支持部分地区探索基本粮食作物的“收入保险”

“收入保险”的责任范围不仅涵盖农业生产的自然风险，而且还涵盖农产品的价格风险，可以为农户的收入提供较高水平的保障，并且不会对农产品市场造成价格扭曲。在当前我国农业生产面临“两个天花板”（直接补贴政策面临WTO“黄箱”政策的天花板，价格支持政策面临着提价的天花板）的被动局面下，我国可以考虑支持部分地区探索基本粮食作物的“收入保险”，将其作为化解当前被动局面的有益尝试。需要指出的是，推行“收入保险”所需要的条件比较高，特别是需要以完善的农产品期货市场作为基础，对政府的财政补贴能力也提出了更高的要求。因此，我国可以考虑选择部分地区以及部分农产品先行试点，待试点成功后再大面积推开。

（四）尽快建立农业大灾风险分散机制

农业大灾风险分散机制是政策性农业保险的“压舱石”和“定盘星”，建立农业大灾风险分散机制是我国农业保险发展的必由之路。虽然2014年11月成立的“农共体”在一定程度上提高了我国保险业对农业风险的承保能力，但是其对农业特大灾害的抵御能力仍然有限。下一步，我国需要在“农共体”的基础上探索财政支持的农业保险大灾风险分散机制，构建直保、再保、大灾基金和财政兜底的多层次风险分散机制，增强政策性农业保险的财务稳健性。