地方税体系的逻辑和政策选择

●李建军

一、引言

党的十九大报告指出：“深化税收制度改革，健全地方税体系”。这是继十八届三中全会提出“深化税收制度改革，完善地方税体系”后，对地方税收体系建设任务的进一步确认和强调。相对于十八届三中全会召开之时，当前营改增已全面完成，原地方主体税种营业税退出历史舞台，为解决营改增后地方主体税种缺失问题，国务院制定了适用期为2-3年的中央与地方增值税收入划分过渡方案，过渡期时间表的确定和实施使地方税收体系的改革健全，显得更为重要和迫切。

地方税收是世界公共经济学研究的基本理论和政策问题，也是近年来我国财税学界研究的热点问题。经典财政分权理论认为，地方政府具有信息优势（Hayek,1945）能够对居民需求和偏好更好的回应和可问责性 （Oates,1972），自主、稳定的地方税收入是地方政府职能实现和财政分权有效性的保障。蒂布特（Tiebout,1956）经典的“以足投票”理论认为，若各地方分别提供公共服务和征税，居民可以根据自己的偏好自由选择居住地，享受地方提供的公共服务、并负担作为公共服务成本的税收，可以提高公共服务的有效供给和居民效用的满足。这一理论成为实施分税制和建立地方税的基本依据。关于地方税的选择，Musgrave（1983）在其经典论文中提出多级政府分税的六原则，King(1984)提出地方政府征税的“三不原则”，即不宜征收税基流动性过大的税种，地方征税不应使得本地税负转移给本辖区之外的居民，地方不宜征收本地居民不易察觉到的税种、应增强地方税制的透明度。Robin Broadway等（1994）按照税种特征对发展中国家分税制提出了六点具体建议。Oates（1996）从受益角度进行了考虑，提出地方政府应依靠对流动经济要素征收的受益税；出于再分配考虑对流动性经济要素征收非受益税，应由级次较高的政府征收；地方政府应对相对不流动的税基征收非受益税。Ter-Minassian(1997)基于前人观点概括出地方税征收的三项标准：一是对流动性相对较弱的税基课税；二是税基分布较为均匀；三是税收收入相对稳定。为使地方支出更好与居民偏好一致，地方税收收入要求达到有效履行其配置职能的边界（Mclure，2000)；地方政府应更高比例依赖于地方税收入，以建立和增强地方支出的可问责性 （Rodden et al,2003;Bahl and Martinez-Vazquez,2006）；基于最优税收理论，在各地方政府间，地方各税收及其他收入等公共资金的边际成 本 应 相 等 （Smart,1998;Dahlby,2009）。Martinez-Vazuez和 Sepulveda(2011)建立一般化地方财政收入分配模型，对地方收入规模、自有税收比例和税收构成进行了理论分析。另外，还有一些文献对国外中央与地方分税、地方税实践情况进行 总 结 （Anwar Shah,1994;Jorge Martinez-Vazquez1,2013）。

国内现有研究主要集中在四个方面：一是我国地方税系的现状和问题、地方税系建设及主体税种选择的政策设计（杨志勇，2014；尹音频等，2013；郭庆旺等，2014；朱为群等，2015；李建军等，2017）；二是地方税体系的国际经验借鉴（汤贡亮等，2012）；三是对地方税及地方税划分内涵、原则的理论分析（李齐云等，2013；周克清等，2013；刘蓉，2016）；四是对分税制及财税分权宏观效应的研究，如对经济增长、经济效率、地方财力、公共品供给、地方政府行为等的影响（范子英、张军，2009；贾俊雪等，2011）。

国内外已有研究对于深化地方税的认识、改革完善我国地方税具有重要参考价值。当前我国进入改革发展的新时代，社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，决胜全面建成小康社会，分两步走在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，成为当前和今后一段时期内的主要任务，因此有必要基于新时代背景，进一步深化地方税收体系的研究，改革和健全地方税体系，为新时代社会主要矛盾的解决和建立社会主义现代化强国提供有力的财税体制和机制支撑。

二、地方税体系的逻辑

为什么要建立地方税收体系?政府存在的目的和依据在于增进社会福利、最大化最大多数人的幸福，有效提供适合辖区人们需要的公共产品和服务，是政府增进社会福利的基本方式，也成为政府的基本职责。由于国家管辖人口和地理范围的扩展，除个别规模很小的城市国家外，大多数国家靠单一层级的政府难以实现其公共服务供给职能，从而形成多级政府，政府的公共服务提供职责由多级政府共同承担。地方政府因更接近民众、在公共服务提供中具有信息优势、可以更好识别地方居民的需求和偏好（Stigler,1957;Oates,1988;Hayek,1945），同时，公共产品和服务的需求的多样性、受益范围差异，公共产品和服务提供存在的规模经济和拥挤效应，使得地方政府承担着大量的公共品和服务的供给职责。地方政府提供公共服务，需要有与其公共服务提供职责匹配的财力支持，虽然税收、转移支付、债务、收费等都可以成为地方政府公共服务提供的财政来源，但由于债务的需偿还性、可持续性和代际公平性问题，收费的规模有限性、非规范性问题，地方过多依赖于转移支付又会产生“粘蝇纸”效应，造成地方财政努力下降和公共支出过度膨胀和低效。另一方面，实施税收分权，地方政府以地方税收为主要收入来源具有诸多优点，地方政府提供辖区公共服务的收入主要来自对辖区居民的课税，有助于促使地方政府改善公共服务供给效率、增强地方政府的可问责性、改善地方治理，还可以调动地方发展经济和收入汲取能力、公共服务提供创新等，从而提高社会福利水平 （理查德·博德，2015）。从世界主要国家地方政府公共服务提供的融资实践来看，实施分税制、建立地方税收体系，将税收（特别是地方税）作为地方政府公共服务的主要来源，也是国际上的通常做法。

建立地方税体系，并不排斥地方政府的其他形式收入，转移支付、收费、债务等其他收入形式依然是地方政府收入的重要组成部分。包括地方专享税和共享税的地方税系收入是地方政府收入的主体，但不是全部，由于地区间经济发展不平衡，各地区地方税系的收入不可能完全支撑其地方公共服务提供的需要。为实现地区间基本公共服务均等化、跨区域或具有外溢性的公共服务的提供，以及维护全国经济社会政治的统一和稳定，需要上级政府或中央的转移支付。同时，考虑诸如地铁、桥梁、城市管网、学校和医院基础设施等公共投入受益的跨代际性，出于代际公平和效率考虑，对于这些公共设施采取债务更加合理，债务收入也是地方政府财力的重要组成。另外，对诸如公共交通、停车场、公立医院、桥梁、体育和文化场馆、污水和垃圾处理等收取的使用费符合受益原则，并能提高公共设施和服务的使用效率，因而收费将持续存在并成为地方政府收入的重要补充。

地方税收体系是一个复杂的系统，不能单单基于税收本身来讨论地方税收体系的建设，其建立有其内在逻辑性。建立和健全地方税收体系，首先要科学合理地处理政府与市场、政府与社会的关系，明确政府活动的范围和行为边界；在此基础上，基于公共服务需求和受益特征、不同层级政府在不同公共服务生产提供的比较优势等，合理划分中央与地方政府间的公共服务供给事权和支出责任，也即确定地方政府“干什么事”。其次，基于地方政府的事权和支出责任，科学合理地确定各地方政府支出责任履行所需的财力，也即确定地方政府履行其公共服务提供职责“要多少钱”。接着，测算和把握各潜在地方税、共享税的税收能力，也即估算“有多少钱”。再次，考虑除税收收入外，收费、转移支付和债务等都是地方政府重要收入来源，基于主要税种的税收能力测算、地方基本支出责任实现的财力保障需求，研究地方税系收入的保障程度和要求，也即确定“要多少税收”。最后，基于税收收入需要、税种特征属性、不同划分方式对政府和微观经济主体的激励、税源和税收地区间分布、税收征管等，对相关税收在中央与地方之间划分，确定哪些为地方专享税、哪些为共享税及地方分享比例，也即确定“税怎么分”。

三、健全我国地方税体系的思路和政策选择

立足我国国情税情，科学合理地选择地方主体税种，建立规范稳定的地方税体系是新时代财政改革的主要任务之一。

（一）科学合理确定地方政府基本事权和支出责任及其对应的财力需要

在地方税收体系改革和完善中，应当明确，地方税系的收入不可能完全满足各地方政府的所有财政需要，而应着眼于满足地方政府基本事权和基本支出责任履行的财力需要。应基于市场经济下政府与市场以及政府与社会的关系、新时代的国情和目标任务、地方政府的特征和优势、中国地方治理历史传统和现实特色、国外省及以下地方政府职责界定的一般规律，科学合理确定我国地方政府的基本事权和基本支出责任。具体而言，基于公共服务的特征属性、激励相容、信息和技术约束、基本公共服务均等化等原则，并借鉴国外地方政府事权和支出责任划分，区分不同类别的公共服务，分别确定地方政府对应的基本事权和基本支出责任：①纯地方性基本公共服务、地方负完全支出责任；②全国均等化基本公共服务、地方不分担或分担部分支出责任；③跨区域公共事务、地方分担部分支出责任。中央或其他政府委托事务支出为委托方支出责任，地方政府超过基本公共服务范畴之外的公共事务，如对产业的财政支持、高标准的基础设施、高标准的公立医院和学校等，超出基本公共服务水平的部分则不属于地方基本支出责任范围。

在地方政府基本支出责任明晰后，进一步要确定各地方政府支出责任履行所需的财力。由于地区间地理环境、人口特征及聚集程度、价格等因素的巨大差异，在履行同等水平的公共服务供给和基本支出责任时，不同地区的财力需要不同。为此，对于纯地方性基本公共服务、全国均等化基本公共服务，如社会治安、消防、市政设施、公共卫生、幼儿教育、义务教育、社会保障等，按照标准化供给水平（数量、质量和可及性大致相当，非过度、非短缺的合意水平），考虑地区的地理环境、物价、劳动力成本等因素对公共服务成本的影响，科学合理测算地方政府基本事权和支出责任实施的财力需要。

（二）基于税种属性、激励效应和税收能力等确定地方专享税和共享税的地方分配比例

根据Musgrave（1983）的税收划分原则：中间层级政府，特别是低层级政府，应该对在辖区间流动性低的税基课税；税率累进的个人税收，应该由能够有效对全部税基征税的那一级政府来使用；以收入再分配为目标的累进性税，应该由中央政府征收；适合经济稳定政策目标的税收，应该归中央政府，低层级政府的税收应该具有周期的稳定性；税基在地区间分布高度不均匀的税收，应该归中央政府；受益性税收和收费适合于各级政府。理查德·博德（2015）提出税收划分和地方税不能过度扭曲资源配置，应有助于促进地方政府的问责，税收划分应使地方自有收入应当至少能充分保障财力水平最高的地方政府提供受益者主要为当地居民的地方公共服务支出需要，地方性税收的主要承担者应当为当地居民（企业），地方税应尽量与居民从地方公共服务中的受益相关。良好的地方税种应当具有的特征是：税基应该相对难以移动，地方政府在一定范围内调整税率，不会产生大量税基和税收流失；税收收入充分且有弹性，能满足地方财政支出增加的需要；税收稳定且可预测；税收可见，地方税负不易向非居民输出，以保证政府的可问责性；税收比较公平，被纳税人接受；税种应当易于管理，税收的管理成本和遵从成本不能太高（理查德·博德，2015）。按照马斯格雷夫、博德的税收划分理论，在我国税种体系中完全适合作为地方税仅有房产税等个别税种，大多数税种都是在某些方面符合作为地方税、在另一些方面却不适合作为地方税。适合作为地方税的房产税等目前税收能力有限，在长期内有成为地方政府（主要是县和市）主体税种的潜力和能力，但短期内难以成为地方主体税种，地方税体系中不可避免依赖于共享税的分成。因此，在我国当下的国情和税情下，地方税体系的改革和完善需要培育地方专享税，但从现实来看应更加注重共享税的选择和划分。

（三）税收划分中应考虑不同税种对地方政府的激励

对于企业所得税的划分，虽然它具有顺周期性和流动性，并存在税收背离和受益不公的现象，地方政府分享比例过高可能会造成资源配置扭曲和地区间受益不公，但是考虑到企业所得税具有明显的受益税特征属性、收入的多少主要取决于企业盈利水平，在税收划分中地方政府分享较高的比例，能抑制地方政府的投资冲动，促使地方政府注重经济绩效、改善营商环境，从而有利于转变经济增长方式、实现高质量增长、改善地方治理。此外，省及以下地方政府以所得税为主要收入来源，还有助于激励地方政府加强所得税管理，从而增进所得税的征管效率与公平，并有助于提高直接税占比。为此，可以提高企业所得税的地方分享比例，针对所得税共享下，企业和个人跨地区经济活动产生的地区间税收输出输入、税源与税收的背离，所引致的地区间税收分配不公问题，应改变企业所得税主要以征缴地征得的税收在不同层级政府间进行划分的方式，对跨地区经营企业采取来源地征税分税原则，先由分支机构所在地税务机关预征，再由总机构汇算清缴，并基于包含企业雇员、资产、销售收入等因素的分配公式，在地区间进行企业所得税分配；最后，各地再将最终分得的实际企业所得税收入，按企业所得税纵向划分标准在不同层级政府之间划分。

个人所得税具有周期性、流动性、税基广和再分配功能等特点，理论上更适合作为中央税。从我国现实来看，个人所得税立法权集中于中央、全国税制相对统一，将个人所得税的收入由中央和地方共享，并使省和地方分享较大比例，这并不和所得税的特点和功能属性相冲突，不会扭曲个人的行为选择，也不会导致劳动力在地区间的非正常流动、造成人力资本的错配，中央政府仍然能够根据宏观经济形势，逆经济周期调整所得税税率、费用扣除等以稳定经济，利用累进的个人所得税调节收入分配。随着经济发展、居民报酬在国民收入分配份额的提升，所得税税基和税源将日益丰富，可以成为地方政府的重要收入来源。同时，考虑到个人所得税是对个人或家庭收入课税，主要由个人或家庭负担，而个人享用的诸如教育、医疗、公共设施、环境等公共服务主要是居住地的地方政府提供，基于受益原则，应坚持居住地征税分税原则，实行个人所得税在居住地征收和缴纳，其后在中央、省和市县政府之间进行分配，并使个人所得税成为省级政府的主要收入来源。

（四）关于货物劳务税收划分

目前，在全面营改增后的过渡期，增值税在中央与地方间采取“五五分成”的分配方式。考虑到增值税存在着比较严重的税收背离和受益不公平问题，地方政府分享比例越高所产生的地区间受益不公越严重；另一方面，增值税具有顺周期性理论上更适合做中央税，同时，增值税收入与投资、生产关系紧密，若将其作为地方政府的主要收入来源，可能会助长地方重投资、轻效益，重数量、轻质量的粗放型增长，加剧重复建设和产能过剩等问题。因此，可以考虑将增值税作为中央税，或者改变增值税以征缴地征得的税收在中央与征缴地不同层级政府间进行划分的方式，借鉴德国、日本和西班牙的做法，基于消费地原则，按照地区消费、人口等因素对全国征得的增值税收入在地区间进行分配，使增值税分配更为公平合理，增值税划分与经济发展激励相容。

零售环节消费税或销售税基本上是以居住地为基础的税种，具有受益税的特征。居民消费的私人品和公共服务主要发生在工作和居住地，居民消费私人品的消费和公共服务的享用往往是相伴进行、具有互补的特征，如个人开私家车，要利用地方政府提供的道路、停车场、交警等公共设施或服务，开车产生的污染和拥堵等负外部性，也主要由地方政府来治理，成本由地方承担。消费地政府征税，以征得的税收提供公共服务，缴纳税收的居民享受以其缴纳税收融资提供的公共服务，辖区居民享受公共服务的数量与质量与其缴纳的税收直接相关，因此零售环节消费税具有很强的受益税特征，将其作为地方政府主要收入来源，符合税收的受益公平原则。零售环节消费税的透明可见性高，会提高纳税人税收意识和责任意识，有助于增进地方政府问责性、促进地方政府改善地方治理。根据行为税收的研究，零售环节消费税直接由消费者缴纳，会更直接影响个人的消费选择，从而有助于发挥消费税的消费引导调节功能的实现。将我国主要在生产批发环节征收的消费税，改为零售环节消费税还可以减少企业通过策略性定价等方式进行的避税，减少税基和税收侵蚀，增强税收负担公平。此外，地方政府获得零售环节消费税的多少主要取决于当地的消费，这还有助于促使地方政府改善消费环境、注重居民收入增加，促进消费驱动型增长方式的实现。从国外实践来看，不少国家都将零售环节征收的消费税或销售税作为州或省以下地方政府的主要收入来源，如美国、德国、日本和加拿大。为此，其一，应改革消费税征收环节，实行消费税零售环节征收，将其作为地方税，由市县和省政府共享。其二，目前，零售环节征收，归属于中央的车辆购置税，其性质属于特别消费税，汽车的购置地和使用地通常一致，汽车使用中消费的公共设施（道路、桥梁、停车场等）、产生污染的治理成本一般都由汽车购置地政府承担，将车辆购置税作为地方税，且仍在零售环节征收，符合税收受益原则，公平且有效率。此外，需要说明的是，移至零售环节征收的汽车消费税与车辆购置税，在课税对象、计税基础等具有一致性，故应将改革后零售环节征收的汽车消费税与车辆购置税合并，以简化税制、消除明显的重复征税。其三，实施“消费税扩围”改革，扩大消费征收范围，将环境污染大、资源消耗多，负外部性强的商品和服务，高档的奢侈性商品和服务，纳入征税范围；优化消费税收税率、计税方式，改变汽油、柴油、啤酒等消费税的计征方式，实现从量计征到从价计征的转变，增强税收弹性、调节和收入能力；通过消费税扩围、具体应税消费品税制要素等改革，使消费税成为地方税体系的主体税种之一。

在消费税改革中，可以分步骤、分阶段实施，逐步将汽油、柴油、汽车、酒、香烟等改在零售环节征收并划归地方。此外，需要特别强调的是，应在降低增值税平均税率和税负，保持宏观税负稳定的基础上，推进“消费税扩围”等改革，使零售环节消费税成为地方税系的重要组成，优化增值税与消费税结构，实现两税税收和税负“一降一升”。

（五）深化房地产税收改革，将房地产税作为市县地方政府的主体税种

房地产税的税基流动性弱、受益和成本具有匹配性，且以居住地为基础，是公认的最适合作为地方税的税种。自1994年实施住房商品化、社会化改革以来，我国房地产业发展迅速，商业和居民自用住房规模高速增长，住房保有量规模庞大、人均住房面积快速增加。根据国家统计局的统计，2016年，全国居民人均住房建筑面积为40.8平方米，城镇居民人均住房建筑面积36.6平方米、农村居民人均住房建筑面积45.8平方米。就城镇居民人均住房面积而言，我国已经超过了英国（人均35.4平方米）、法国（35.2平方米）、西班牙（人均25.8平方米）、韩国（人均19.8平方米）、日本（人均19.6平方米）等不少发达国家。我国存量住房规模庞大、人际间配置不均衡，若改革房地产税、将居民自用住房纳入征税范围，对工商业用房、居民自用住房以评估价值为基础计税，从税收能力看房地产税有成为地方主体税种的现实可能性。需要特别强调的是，房地产税改革是个系统工程，应坚持房地产相关税费负担基本稳定的原则，着眼于优化税制结构、公平税收分配、完善地方税，将居民自用住房纳入征税范围，增加保有环节税负的同时，要改革和整合建设、流转环节的房地产相关的诸多税制，清费立税，降低建设、流转环节房地产税费负担，切实实现房地产相关税负有增有减、结构优化。

（六）构建多元地方政府收入保障体系

包含地方专享税和共享税的地方税系收入，是地方政府基本公共服务的主要资金来源，转移支付收入、收费、债务等收入同样是省及以下地方政府收入的重要组成部分。实现经济政治和社会的稳定与统一是我国的基本价值目标，也是建设现代化强国的基本要求和重要保障，而我国地区经济社会发展不平衡不充分的矛盾依然突出，为促进平衡发展，地方事权和支出责任不应完全依靠地方税收收入支撑。在建立健全地方税体系的同时，应建立科学合理规范的转移支付、地方债等制度，构建以地方税体系收入为基础，同时包括转移支付、地方债和收费等的多元地方政府收入保障体系。就转移支付而言，转移支付的规模、结构和机制设计，应该是在中央与地方政府事权和支出责任、政府间税收的科学合理划分的基础上，以公共服务的公平有效提供，政府间事权和支出责任的高效落实为导向进行科学合理设计。■

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