现代财政制度下的预算制度改革

●林 江 姚翠齐

一、引言

改革开放40年，我国由计划经济体制向市场经济体制逐步过渡，财政制度随着经济体制的转变实现由生产建设型财政向公共财政基本框架的跨越，有效地推进了从人口大国到经济大国再到迈向世界强国的现代化进程。回顾改革开放的整个进程，财税体制改革在众多领域的改革和发展中占据相当重要的地位。财政制度涉及经济、政治、文化、社会、生态、政党和国防等各个领域，在全面深化改革中具有“牵一发而动全身”的作用。有效的财政制度安排是处理好政府与市场、政府与社会以及各级政府间关系的制度基础，也是国家治理的经济基础，更是释放社会治理发展潜力的重要政策手段。自党的十八大以来，财政制度改革面临着新时代新要求，被赋予了现代化的新内涵，整个财政领域的关注点从公共财政聚焦到现代财政。2013年11月，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，全新定位了财政在国家治理中的重要位置。《决定》提出，深化财税体制改革，建立现代财政制度。这是首次明确将构建现代财政制度作为我国今后深化财税体制改革的目标方向，其主要内容包括:“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度”，强调“全面规范、公开透明的预算制度是我国现代财政制度的一个重要组成部分”。2014年6月，中共中央政治局召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，进一步明确了改进预算管理制度、深化税制改革、调整中央和地方政府间财政关系三大改革任务。2015年政府工作报告要求把改革开放扎实推向纵深，推动财税体制改革取得新进展。其中在改进预算管理制度方面，提出“实行全面规范、公开透明的预算管理制度，除法定涉密信息外，中央和地方所有部门预决算都要公开，全面接受社会监督。提高国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。推行中期财政规划管理。”2016年政府工作报告要求加快财税体制改革，“各级政府要坚持过紧日子，把每一笔钱都花在明处、用在实处。”2017年政府工作报告要求深化重要领域和关键环节改革，继续推进财税体制改革。“深入推进政府预决算公开，倒逼沉淀资金盘活，提高资金使用效率，每一笔钱都要花在明处、用出实效。”习近平总书记在十九大报告中提出要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。”2018年政府工作报告进一步要求在深化财税体制改革中“全面实施绩效管理，使财政资金花得其所、用得安全。”

纵观中央对构建现代财政制度的部署措施，预算制度成为新一轮旨在为实现国家治理现代化对接的财税体制改革的重要内容，是现代财政制度的基础（楼继伟，2013），预算制度改革的内涵随着时势要求而逐渐深化和发展。财政作为庶政之母、邦国之本，要推进国家治理体系和治理能力现代化，需要发挥政府预算对财政资金的配置作用。规范的政府预算不仅可以有效控制政府支出规模和国家治理成本，还能提高政府支出绩效和国家治理能力。在现代化的国家治理体系下，预算制度无疑是现代财政制度的基石，是国家治理的重要载体，也是将“权力关进制度的笼子”的有效载体。同时，当前财税体制改革要趟过“深水区”，也离不开公共预算对公共资源的配置作用，以及在国家治理过程的财政资金管理能力。当经济增长放缓、财政收入增速趋缓，而公共需求增加、财政支出负担加重时，低效的预算制度安排更难以满足以更低的成本提供社会公共服务的要求。预算收支的压力将会推动财政制度变革、重塑国家治理模式以满足现实需求（陈治，2015）。我国财税体制改革作为重要领域和关键环节改革之一，有力推动政府职能发生深刻转变，促进市场活力明显增强、社会治理能力逐步提升。但是，财税体制在改革深化推进的过程中，财政运行自身也面临着不少挑战。近年来，我国财政收入增速趋缓，结构性矛盾显露，具体表现为收支矛盾凸显、收支结构错位、财政支出效率低和政府债务隐患重重等问题。这导致了深化财税体制改革的动力不足，难以保证财政制度为整个国民经济发展和社会治理现代化提供坚实的财税保障，甚至可能触压我国金融财政风险的底线。由于当前我国经济社会运行包括财政活动所面临的是结构性问题，并不能依靠简单的“增收减支”来解决，而是需要从更深层次的机制设计和制度安排上对整个财政收支活动进行结构性优化，即预算制度改革。

因此，本文将在现代财政制度的基本框架下，重点探讨预算制度改革，具体阐释以下几个问题：在现代化语境下，预算制度改革的内涵和方向是什么？我国推进预算制度改革存在着哪些现实约束？为构建与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代财政制度，预算制度改革又应如何突破这些约束？

二、现代财政制度下的预算制度改革方向

在全面深化改革背景下，对于预算制度改革要走向何方的问题，必然要考虑新时代大背景下的目标要求。要明确改革的总目标，才能确定建立具有何种特征的预算制度。党的十八届三中全会确立了“全面深化改革”的主题，提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标，现代财政制度的构建为推进国家治理体系和治理能力现代化提供重要的财力保障和政策抓手。作为建立现代财政制度的基础和核心，怎样的预算制度安排才能符合国家治理体系和治理能力现代化的新要求？

首先，国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标为建立现代财政制度指明了改革方向，拓展了财政职能。我国正处于社会转型期，社会组织不断发展壮大，日益成为我国社会生活不可或缺的组成部分，因此国家治理的主体将逐渐由政府与市场构成的二分法结构演变为政府、市场与社会的三分法结构（周克清和马骁，2014）。在这一社会转型时期，日渐多元化和复杂化的权利意识与社会诉求对治理提出了新的挑战，需要国家治理发挥主导作用。要统筹和协调政府、市场与社会三者的关系，国家治理体系和治理能力现代化的基本要义应是纵向上下互动、横向合作协商，其目标是社会公正，其手段是民主机制，其核心工具是法治（周克清和马骁，2014）。这意味着，相比于公共财政，现代财政制度需要关注日益发展的社会组织，通过对社会组织有效管理处理好政府与市场的关系，既保证促进经济发展的经济治理，又实现维护社会稳定公平的社会治理。20世纪80年代末，从生产建设型财政向公共财政转型是为了与社会主义市场经济体制相适应，而如今21世纪初由公共财政向现代财政发展则是让财政收支安排与国家治理体系和治理能力现代化相适应，促进经济社会持续稳定健康发展。因此，现代财政制度的改革方向应是法治化、民主决策和社会公正，财政职能也相应地有所拓展。根据马斯格雷夫在《公共财政学理论：公共经济研究》（1959）中对市场经济国家财政职能的界定，传统的财政职能分别是资源配置、收入分配和稳定经济。传统的财政职能没有考虑财政要延伸至社会治理领域的现实要求。相比于传统的财政职能，现代财政制度下财政职能拓展为保护性职能、生产性职能和再分配职能。保护性职能首先是保护公民的经济权利，如税收法定等；其次是社会权利，如社会保障支出等；最后是政治权利，如预算参与、财政决策征询机制等。生产性职能主要是指财税政策等对经济增长的调控功能。再分配职能强调通过个人所得税、转移性支出和财产税等实行收入和财富的再分配，通过预算、税收立法等手段影响居民间权利再分配，从而促进社会公平公正。重新定义的三大财政职能充分覆盖了现代财政制度对法治化、民主性和公正性的价值追求和改革方向。预算制度作为现代财政制度的基础，在机制设计上也应当满足对法治化、民主性和公正性的价值追求；同时作为现代财政制度的重要组成部分，也应当与税收制度、财政支出制度、政府间财政关系相配合形成一个系统规范的财政体系；从而使得现代财政制度的三大财政职能可以有效履行，促进政府、市场与社会三者的协调治理，推进国家治理体系和治理能力现代化的进程。因此，在现代财政制度的框架下，与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的预算制度改革方向是在预算的决策编制、审查批准、执行调整和监督评估等全过程实现法定、绩效、公平等全方位的耦合和统一。

（一）预算制度的法治化是发挥财政保护性职能的约束规范

财政的保护性职能主要是保护公民的经济、政治和社会权利。公民权利必须得到法律法规的规范和保障。政府预算是政府受社会公众的委托，对其缴纳的税收和其他资源进行财政年度计划提供公共产品和服务的过程，涉及有限的公共资源和权益的政治权威性分配。这就要求法律对其政治过程进行规范和约束，才能使得财政资金运行中公民的经济、政治和社会权利得到最基本的保护。预算制度的法治化要求预算编制、审批、执行和评估等所有环节都做到有法可依，遵循法定程序。首先，预算编制法治化必须具备三个显著的标志：一是完整性，政府全部收支包括一般公共预算收支、政府性基金预算收支、国有资本预算收支、社会保险基金预算收支、政府性债务、税式支出以及准财政活动等 （王秀芝，2015），均纳入到“一本账”实行全口径管理。二是准确性，政府预算必须据实编制，将政府收支预算决算数额的偏离度保持在适度范围内 （王秀芝，2015）。三是细节化，预算报告内容除了完整准确，还应当信息具体，支出内容细化。即财政账本不仅要让公众看得见，还要让公众看得懂。预算编制只有做到以上三个要求才能使得预算监督真正发挥作用。其次，预算审批法治化要求人大预算权规范化，审查程序保证正义性、规范性和有效性，切实保证人大预算审批的独立性。再者，预算执行法治化体现在约束刚性，所有通过的预算方案必须严格遵从和执行，不得随意改变和调整，确实需要调整变更的必须经过法定的授权和审核批准。预算执行的刚性约束是预算法治化的保障。最后，预算监督法治化最主要的特征是公开透明。随着经济社会的发展，公众对财政透明度的呼声越来越高。预算公开透明为社会公众提供一个渠道，用来监督政府是否履行将税收等收入用在公共产品和服务的承诺。预算透明公开可以将财政职能、目标和手段置于可供评判与修正的体系框架中。这不仅可以保障纳税人知情权和参与权等政治权利，还可以减少行政成本，优化支出结构，增强政府执政的公信力。

（二）预算制度的绩效管理是发挥财政生产性职能的关键

财政的重要职能之一就是经济治理，以财税政策为抓手对宏观经济进行调控。当经济不景气时，政府可以通过实施财政赤字，扩大预算支出规模，刺激总需求；当经济过热时，政府可以通过压缩预算支出，抑制总需求。预算收支的引导性安排同样可以调节产业结构，例如减少对产能过剩部门的投资，引导产业结构优化升级。但是，根据现代市场经济理论，政府应当尽可能不去干预市场。要做到不扭曲市场经济资源配置效率，政府就应当提高预算支出效率。绩效管理成为现代财政制度和国家治理现代化对预算制度的核心要求。绩效管理的目的是要提高公共资源配置的合理性和公共资源使用的有效性。绩效管理要求从重视财政资金的分配转向重视对财政资金运用过程和结果的跟踪控制和绩效评价以及将评估结果作为新一轮预算资金分配的依据。在财政资金的配置和使用过程中，重点不再只是对收支平衡状态的控制，更重要的是对预算支出和政策效果的考究，提出了财政决策必须科学和民主的要求。财政资金的使用效率提高了，那么财政收支矛盾将得到缓解，不再囿于收支平衡而陷入预算执行“顺周期”的调控困境，从而有利于依法治税，以及发挥财政政策逆周期调控作用。

（三）预算制度的公平原则是发挥财政再分配职能的内在要求

财政再分配职能的主要目的是实现社会公平，这也是国家治理现代化的最终目标。预算制度同样要遵循公平原则。政府预算通过立法规定的形式对税收等财政资金进行配置，保障社会公众对教育、医疗、社会保障等方面的需求，这也是政府参与财富再分配的重要表现。预算制度的公平原则体现在两个方面：一是基本公共服务均等化。预算支出应当使得社会成员获取社会公共产品和服务具有普遍性和公平性。二是预算支出以民为本。预算支出不仅要体现对弱势群体的帮助和照顾，还要切实做到“取之于民，用之于民”。

三、我国推行预算制度改革的现实约束

与国家治理体系和治理能力现代化相匹配，现代财政制度下的预算制度改革方向应是以社会公平为原则，实施绩效管理，以法治和民主为手段实现预算编制、审批、执行和监督等全过程的公开化、有效性和科学性。但是目前我国预算制度改革在法治化和民主治理的道路上仍存在不少现实障碍。

（一）预算管理水平不高

虽然当前财政预算部门逐渐改变了以往 “把钱分下去”的思维定式，越来越意识到要让有限的资金发挥更大的效益，但是要实施绩效管理仍存在人员和技术上的欠缺。一是专业化程度不够。实施绩效管理不仅要搜集大量基础资料，还要非常专业的分析、测算和评估技术。当前我国相关从业人员的专业程度仍有待提高。二是前期工作难度大。我国预算绩效管理试点时间并不长，由于缺乏基础信息资料，绩效评价的标准要做到科学化规范化仍是一个非常大的挑战。三是官僚作风、行政低效。我国各级地方政府仍然或多或少存在着机构臃肿、行政低效的现象，官僚主义的组织结构势必会排斥绩效管理的模式。四是财政风险管理意识不强。实施绩效管理需要相应的风险报告和披露制度，对财政风险进行及时全面的甄别和控制。

（二）法治与民主的制度文化缺失

一是民主化程度不高。目前我国社会公众的参与意识和民主意识都比较淡薄，与此同时政府部门的行政透明度也相对较低，民主决策的制度环境尚不存在。社会公众要参与到预算管理过程中较为困难。二是法治水平不高。我国的社会人际关系网是以血缘和人情为本位的，历史文化遗留下“公法毁而私情行”的人治模式具备较强的路径依赖。这就导致规则退居次要地位，法治化之路也是骑虎难下。

（三）支出绩效评价自身存在缺陷

绩效评价指标体系的构建是实施预算绩效管理的核心，也是财政管理界公认的世界难题。一是政府执政目标多元化。政府统筹兼顾政治、经济、社会政策等多元目标的追求，与明确的绩效指标选择、绩效目标设定问题存在冲突。二是公共支出绩效难以衡量。公共支出与私人支出最大的不同在于产出结果难以测量。公共支出带来社会福利往往难以用金钱等单位去计量，也很难让纳税人直接有效参与支出评价并规范政府行为。此外，公共产品与服务的成本和收益都具有外部性，难以用市场机制进行定价评估，不同部门的成本收益测算也无法在统一标准下以统一口径进行统计测量。三是绩效评价恐沦为“数字游戏”。绩效评价除了准确性的要求，还有真实性的要求。在唯政绩论下，预算执行单位可能以绩效评价之名搞“数字游戏”，失去了绩效评价的应有之意。

四、现代财政制度下的预算制度改革措施

（一）落实预算法的实施

预算制度的法治化是发挥财政保护性职能的重要保障，是预算制度改革的重点。预算法作为经济领域最为重要的法律，有“经济宪法”之称，其修订与完善是预算法治化的重要突破口。2014年8月31日，我国颁布《中华人民共和国预算法修正案》（以下简称《预算法修正案》），国务院和财政部也相继颁布与《预算法修正案》配套的法规，分别对地方政府性债务管理、深化预算管理制度改革、权责发生制政府综合财务报告制度改革、中央对地方转移支付制度改革以及中期财政规划管理等作出了相关意见或决定，旨在为2020年实现现代财政制度建立基本框架。2015年6月24日，国务院法制办公布《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》，听取公众的意见。《预算法修正案》自2015年1月1日起实施。《预算法修正案》存在许多亮点：突出预算的全面完整，实现四本预算的全覆盖；突出预算的公开透明，对预算公开信息的内容和时间作出具体规定；突出预算的法治性，强化预算权力的分权制衡；突出预算的年度性，建立跨年度预算平衡机制。但是《预算法修正案》在实际执行中存在不少障碍。预算法实施不能落到实处，预算法治化也只能是纸上谈兵。因此，预算制度改革要实现法治化的目标，必须落实预算法的实施。

一是突出人大预算监督的权威。预算权的分配过程要强化对政府预算权力运行的制约和监督，形成以人大为核心的预算权运转体系，落实人大的预算编制参与权、明确人大的预算修正权、增加人大的预算否决权、补正人大的预算分项审批权以及细化人大的预算质询权（蒋悟真，2014）。二是对政府预算权进行规范化和程序化。建立一个专门的权威的预算编制机构来整合财政部门和准预算部门的预算编制权，改变我国预算编制权碎片化的现象，形成编制权高效运转的资源分配程序，提高资源配置效率，增强方针落实力度。三是预算法以及配套方案法规应该进一步全面化、细节化和规范化。例如在实现全口径预算管理上，应该明确政府的具体收入和支出，统一各地方四本预算的范围，才能使全国各地的四本预算具有可比性，才能使得预算监督落到实处；明确一些重要概念的具体范围和内容，尤其是一些涉及具体操作的概念。例如，《预算法修正案》要求人大对政府“重点支出”的调减进行预算调整的审批，但没有给出“重点支出”的具体范围和内容，也没有明确“重点支出”哪个层次上的调减是需要人大审批的。这就会导致预算部门在执行过程和人大在审批过程中对这一部分的把握模棱两可或出现分歧。预算公开的信息和内容应该具有可读性，只有监督者真正读得懂、看得明，监督才有意义。否则，预算公开的只是一份份文件累加起来的数字，其具体内容并没有真正公开给社会公众，公民的知情权也只是流于形式。

（二）落实预算的民主治理

引入公民的直接参与、质询和监督等实现预算的社会治理。目前我国是一个税收国家，纳税人意识到是他们在养国家，要求参与预算治理的社会诉求越来越强烈。因此，预算过程应引入公民协商、参与和监督，例如向社会专业人员和机构收集预算执行的反馈意见，以听证会的形式组织社会公众就相关政策进行磋商，构建社会公民对政府预算执行绩效的反馈机制、政府对社会公民关于预算执行状况质疑的回应机制以及预算执行参与过程中的信息对流机制等等。落实预算的民主治理，关键还是政府部门的“主动”。一是主动创新预算公开形式。利用互联网技术，对政府预算实行实时在线联网监督，方便各方对政府的账本进行实时监督。二是主动拓宽预算公开信息。以财政透明度领跑全国的广州市为例。广州市财政局于2008年10月将本级114个单位的部门预算挂到网站上供公众下载；2012年上半年，广州市41个政府部门在官网上首次公开2010年“三公”决算，同年11月广州各政府部门按照统一时间公开决算，首次单列出公众关注的“三公”费用；2013年8月广州市所有区县及职能部门完成“三公”的公开，10月“三公”公开范围在全国首次实现全口径公开，其中包括市委、市人大、市政协、法院和检察院等部门；2014年10月，市政府序列和非政府序列的100余部门晒账，并统一链接到市政府网站上，首次要求政府部门公开非税收入、公积金和会议费等；2015年2月广州市人大预算委员会成立，成为全国第一个预算委员会；2015年10月广州各部门公开工资福利支出、基本工资、办公费、对个人和家属的补贴、离休费甚至水电费都在一张表上反映出来。三是主动接受社会舆论监督。预算部门应该主动接受媒体采访等社会舆论监督，以信息公开催生监督，以舆论监督倒逼政府信息的进一步公开。只有掌握预算行使权的一方主动公开账本，社会公众才有途径去了解预算信息。但是仅开放途径是不够的。我国公民的民主意识一直不强，参与预算治理的主动性并不强，这就需要政府的积极主动引导。四是主动对预算监督的反馈信息进行回应。要引导社会公众参与预算监督，除了对财政预算的全流程公开，更重要的是让社会公众意识到自己的参与将实实在在地影响政府决策和社会治理。例如，对于重大项目的财政绩效审查工作，可以邀请组织财政绩效评审专家与重大项目的负责人进行对谈，并录制成视频在政府网站公开，以便社会公众通过专家画龙点睛式的解读全面了解财政资金的绩效。相应地，包括财政厅预算处在内的部门负责人应对绩效评价结果做出回应，让公众充分了解相关的绩效评价是会影响下一年度部门预算的。这样才能充分体现公众和社会舆论在财政监督领域所发挥的作用。

（三）落实预算的绩效管理

预算绩效管理的最终目标应是实现绩效预算。绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量标准，以业绩评价为核心的预算管理方法（袁星候，2008），要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的支出效率，激励政府部门做到“少花钱多办事出实效”。因此，要落实预算的绩效管理，首先必须要将绩效管理嵌入预算管理，实现两者的有机结合。第一，推动预算绩效全过程管理。着力抓好预算绩效管理中目标管理、绩效监控、绩效评价、结果应用等四个重点环节，构建“事前绩效审核、事中绩效督查、事后绩效评价及结果应用”预算绩效管理框架。第二，以财政支出绩效评价为重点，将绩效管理融入到预算编制、审批、执行和监督等预算全过程，对预算管理实现全面的绩效管理。其次，重点建立政府预算绩效评价制度。实施预算绩效管理的核心问题是对财政支出进行动态的、系统的绩效评价。绩效考核必须建立一个具有多重价值标准、多向维度以及多元评估主体的绩效指标体系，对政府支出绩效作出科学合理的评价，依靠民意进行考评成为非常重要的方式。因此，一方面必须提供详细的、可操作的、看得懂的绩效评价指标，鼓励公众的参与和监督，人大代表和公众看得懂政府钱花得怎样、取得的效果如何，将更有热情和动力参与监督，这也将促使预算更加公开透明；另一方面，应有一个评估预算绩效的法定机构，既依靠公众又重视专家评审，科学地组织项目收益评估活动 （李燕和王宇龙，2005）。同时将绩效评价结果与预算资金分配挂钩，提高绩效评价结果的利用率。最后，绩效评价加入风险预警指标。预算资金不仅要花得其所，用有实效，还要用得安全。探索实行数据分析预警，将财政专项资金申报、评审、分配、拨付、使用、监督评价等全流程信息共享到预算联网监督系统，建立数据库，设计模型和预警指标。对预算支出执行、转移支付资金拨付、重大专项资金拨付、部门“三公”经费支出等方面存在或者可能存在的问题进行预警或者提示，对查询中发现的重大问题，按照联网监督工作的有关规定，组织开展专项调查，督促相关部门进行整改，确保资金使用安全。通过信息化保证科学化，从源头上减少了财政支出风险的发生。■

[1]陈治.国家治理转型中的预算制度变革——兼评新修订的《中华人民共和国预算法》[J].法制与社会发展,2015，(02).

[2]蒋悟真.中国预算法实施的现实路径[J].中国社会科学,2014，(09).

[3]楼继伟.建立现代财政制度[N].人民日报,2013-12-16.

[4]李燕,王宇龙.论绩效预算在我国实施的制度约束[J].中央财经大学学报,2005，(06).

[5]王秀芝.从预算管理流程看我国政府预算管理改革[J].财贸经济,2015,(12).

[6]袁星候.政府预算：理论分析·改革述评·过程比较：兼以广州案例为主的实证考察[M].广州:广东经济出版社,2008.

[7]周克清,马骁.现代国家治理与财政制度建设的价值追求与实现路径[J].经济学家,2014，(10).