审计环境变迁与高校内部审计的转型

●严玉琴 黄贤东

党的十八大以来，中央强调要依法治国，并对审计工作提出了新要求：党的十八届四中全会把审计监督纳入了党和国家九个方面的监督体系，提出了“对公共资金、国有资产、资源和领导干部经济责任审计实行全覆盖”等一系列新部署。高校治理作为国家治理体系的组成部分，面对审计环境的变化，其内部审计也要响应中央对于审计的新部署、新举措，思考如何进行内部审计转型。

一、审计环境的变化需要高校内审转型

近年来，随着全球经济的飞速发展，国际大环境对内部审计的需求在不断变化。同时，我国政治经济背景的改变对内审工作产生了新的需求。因此，在外部需求发生改变的情况下，现存的高校内审已经无法满足整体环境的需求，供需平衡被打破，内部审计转型成为了必然趋势。

（一）国际IIA对内审提出了更高要求

自国际内部审计师协会（IIA）成立以来，随着时代、经济、文化等外部环境的不断发展，其对内部审计的定义进行了7次更新。这一系列概念本身的更新记录了国际社会对内部审计需求的不断转变。

目前内部审计概念是2001年国际内部审计师协会发布的 《内部审计实务标准》中所定义的 （2009年、2011年及2015年，IIA都修订了新的《国际内部审计专业实务框架》，但内部审计定义并未作出变更）：“内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营。它通过应用系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制及治理过程的效果，帮助组织实现目标”。

这一定义较为全面地反映了IIA对当代内部审计需求的认知，较之前版本的内审定义，新一版的定义对内部审计的需求从原来的财务活动审计逐渐扩大到对整个组织活动进行控制督查，公众希望内部审计不仅仅为管理者提供监督服务，而是能通过各种手段提升组织的价值。

（二）我国CIIA对内部审计提出更高要求

2013年8月，我国内部审计协会（CIIA）《内部审计准则》对内部审计作了修正和完善，对内部审计的目标、对象、职能和方法重新进行了明确。2009年，我国内部审计协会发布《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》中，对高校内部审计也下了定义，具体见表2。

表1 IIA对内部审计要求的变化

表2 内部审计定义的对比

CIIA对内审的要求在不断提高，提出了内部审计的职能由监督和评价向确认和咨询转变，提出了对内部控制健全性、风险管理有效性的审查评价，对内部审计的目标也不再局限于合法合规，而是服务于整个组织。CIIA和IIA对于内部审计的定义虽然在表述上有所差别，但其核心内容是一致的，比如说对内审的职能定位都包含确认和咨询，审计对象都关注内部控制和风险防控，最终目标都是要完善组织管理、提升组织价值。

（三）反腐倡廉背景下对内部审计提出更高要求

自“八项规定”公布以来，防腐倡廉“持续动真格”，高校内审的环境发生了新变化，这对内部审计也提出了一些新要求。

2013年，中央提出反腐倡廉“八项规定”，至今实施力度有增无减，中央纪委的网站每月更新一次月报，设立专栏曝光反面案例。2017年，中央纪委公布2016年全国查处违反中央八项规定精神的问题数5019起，相比2015年减少31892起；处理人数6902人，相比2015年减少42606人；给予党纪处分4947人，相比2015年减少29019人。习近平同志提出的“不敢腐、不能腐、不想腐”中的“不敢腐”的局面已经基本形成。

同时，高校腐败窝案却呈现串案多发的情况，部分高校领导干部“顶风作案”。2017年3月，中央巡视组开始了第十二轮巡视，进驻了包括清华大学、北京大学、南京大学等共37所高校。2017年4月，巡视工作还未结束，北京大学党委就召开党风廉政建设警示教育大会，通报了13起违反“八项规定”的典型案例，并给予撤销党内职务1人、党内严重警告1人、党内警告1人、问责2人等。在反腐倡廉的政治大环境下，高校的腐败案件却仍然屡禁不止，其中一个原因就是高校内审工作缺失，经济责任审计不到位。高校内部审计尤其是经济责任审计是约束高校领导干部腐败的重要手段，在反腐倡廉建设中发挥重要作用。因此，高校内审部门需要明确职能新定位，拓宽审计内容，运用先进的技术方法，预防贪污腐败案件的发生，实现审计最终目标，真正发挥“免疫系统”的功能。

二、我国高校内审现状

上述审计环境的一系列变化都反映了高校外部对内审工作新的需求。通过将这些新要求与高校内审工作现状对比，可以得知现阶段高校内审是否能满足新的环境需求。下面拟从内部审计目标、对象、职能、技术方法四个方面具体表述高校内审现状。

（一）审计目标方面

审计目标是指审计工作预期要达到的目的，可以划分为总目标和具体目标。

国际IIA和我国CIIA内部审计总目标都是 “完善组织管理、提升组织价值”，具体目标也大同小异，国际IIA提出，内部审计的具体目标是“评价并改善风险管理、内部控制及治理过程的效果”。

在总目标的实现上，即提升组织价值，高校现阶段内审工作对高校加强管理作出了贡献，为了组织目标的实现发挥了一定作用。但目前，随着高校扩招、规模不断扩大，高校权力也日益增大，基建、固定资产方面的投入急剧增加，这是一些部门存在腐败行为的诱因。近年来，高校基建腐败案连续曝光，《人民的名义》中有讲到某位基建处处长利用职权收受贿赂，其形象并不是编剧捏造，而是参考南京腐败窝案。可见，高校在社会公众心目中的形象受到极其严重的损害，对高校造成了负面影响。

高校在对基建工程进行审计时，多注重工程造价的审减，对基建工程各环节是否存在腐败不够重视，缺乏基建工程的防腐控制，因此使得高校基建腐败频发，内部审计在改善基建管理、提升价值方面未发挥应有的作用。

在具体目标的实现上，2004年，教育部发布的第十七号令《教育系统内部审计工作规定》中新增了与IIA和CIIA所提出的具体目标相吻合的内容：“教育系统内部审计机构和审计人员需要对内部控制制度的健全、有效及风险管理进行审计（1996年的《教育系统内部审计工作规定》只要求审计内部控制制度的建立和执行情况）。”2015年2月，教育部出台了《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》,提出内部审计要推动内部控制审计，切实加强风险防控，也与IIA和CIIA所提出的具体目标相吻合。后教育部又相继印发了《教育部直属高校和直属单位基本建设廉政风险防范手册》、《教育部关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》等。这些文件制度将高校内部审计的具体内容和目标进一步归纳整理，文件中对内审目标的定义与IIA和CIIA的要求也是一致的。然而，虽然在制度理论层面，高校内审的具体目标得到了扩充和完善，但在实际工作中，合规性审计仍然是高校内审的主流。在风险管理、内部控制、组织治理等方面，高校内部审计还处于实践探索阶段。

（二）审计对象方面

审计对象指的是审计活动的客体。一般有三种不同的解释：一是被审计单位；二是被审计的具体事物；三是被审计单位的有关具体事物，多数人更倾向于第二种解释。

国际IIA对内审工作提出了三个重点审计对象：风险管理、内部控制、组织治理，这就要求审计人员的工作以加强风险防范、提升组织效益为主，以风险导向审计、内部控制审计、绩效审计为主。

在风险管理方面，高校现阶段主要执行现场审计，审计的内容也主要是已发生的业务数据。简单来说，高校内审仍然以事后审计为主，在风险的预测和防范上不能做到“关口前移”，无法从业务发生初始就对风险进行有效的管理。

在内部控制方面，近年来各高校刚开始了内部控制审计的试点工作。以扬州大学为例，2017年4月，扬州大学成立内部控制领导小组、工作小组、审计小组，初步成立了内部控制管理及审计机构；2017年6月，依据江苏省教育厅在2017年2月颁布的《江苏省省属院校经济活动内部控制实施指南 （试行）》的规定，扬州大学颁布 《经济活动内部控制建设方案》，内部控制建设才提上日程。可见，高校内部控制建设及内部控制审计处于试运行阶段，尚不成熟，仍在不断探索中。

在组织治理方面，高校内审关于内部管理审计、绩效审计工作仅占总体工作量的一小部分，主要的业务重点仍然是合规性纠察，而不是提升工作绩效。

从以上内容来看，高校针对这三个审计对象的工作才刚刚起步。

（三）审计职能方面

审计职能是审计的本质属性，客观存在于审计本身所固有的功能。

IIA与CIIA划定的内部审计职能是确认与咨询。IIA于2009年修订的《国际内部审计专业实务框架》（IPPF）对确认和咨询职能进行了解释，如表3。

表3 确认与咨询职能的定义

在确认方面，高校内审的工作重点一直以来都是合规性审计，即对业务的合规性、合法性进行客观的检查和监督。随着CIIA对审计职能要求的转变，高校内部审计工作开始越来越关注确认职能，即对业务、流程、系统进行评价，并提出客观建议。目前，各高校通过专项审计、经济责任审计等方式，较好贯彻了内审的确认职能，但仍存在一些问题。具体表现在：在评价时缺乏统一的标准和方法；与评价相关的法规、制度不够细致；建议缺乏有效性和可行性。

在咨询方面，其本质上是一种顾问服务，一般应客户的具体要求而开展。目前，高校内审的咨询职能并未能真正开展，一方面，被审计单位对内部审计的咨询职能缺乏认识，而且缺乏向内审部门咨询的意识和需求；另一方面，高校内部审计咨询职能的开展，需要内审人员对学校各项制度、流程有熟悉的了解，对内审人员的职业素质和专业素养需求较高，目前高校内审队伍的综合素质还有待提高。

综上所述，在现阶段高校内审工作中，确认职能方面仍存在一些问题，相关的评价标准和指南需要进一步改善和提高；咨询职能方面还未能得到有效发挥，高校内审的职能定位还需进一步明确。

（四）审计技术方法

审计技术方法是指审计实践中如何进行审计的技术手段。审计方法在实践中根据审计对象、内容和目的的诸多不同而灵活运用。

在审计技术方法上，高校现阶段仍然以现场审计、手工审计等审计方法为重点，审计工作具有一定的局限性和滞后性。然而，随着高校审计范围的不断扩大，审计负担逐渐加重，审计风险的不断增大，这些传统的审计模式已经给高校的内审工作带来了阻碍。

以扬州大学为例，扬州大学内审部门曾多次获得全国内部审计先进单位，经济责任审计工作更是特色。秉持经济责任审计全覆盖的原则，学校组织部每年会筛选出近期未经审计的学院、单位、部门及其负责的领导，委托内审部门进行经济责任审计。审计组一般由2到3人组成，工作时间也相对有限，而需要审计的业务期限最短有两年左右，最长达3年。因为时间有限，要审计的业务期限却很长，而且缺少信息化现代化的审计工具，因此在凭证审核的过程中只能进行简单的抽查审计，存在很大的主观性，抽查的结果也缺少全面性和完整性。在这样的情况下，改变审计效率，选择更有效、节约时间的审计方法就尤为重要。

目前计算机成为了重要的审计工具，信息系统审计得到推广，然而，计算机在高校内审工作中的作用仅仅以归集数据为主，高校缺乏计算机审计软件、计算机辅助审计制度，审计人员的素质也无法满足用计算机开展内审工作的要求。

由上述对高校现阶段审计目标、审计对象、审计职能和审计技术方法的分析可见，高校内部审计虽然在理念方面与国际要求差距较小，但实践方面却有待进一步提高。由此可以总结出高校现阶段内部审计的总体情况，如表4。

表4 高校内部审计理论与实践总结比较表

由上述分析可以看到，虽然高校内审在理论上的制度要求较为前沿，但是在实践操作时，内审工作仍无法达到IIA、CIIA和教育部规定的理论制度水平，高校内审距离大环境的审计需求还有差距，内部审计工作无法满足环境变化对内审提出的防范风险、完善内控、实现组织价值增值的需求，高校内审工作的转型已经迫在眉睫。

三、适应环境变化，实现高校内审转型

通过分析高校内部审计现状，可以看到高校现阶段审计与国际大环境对内审的要求存在着差距。为了与国际内部审计水平接轨，满足我国内审协会的新要求，适应我国反腐倡廉的政治背景，也为了改善高校内部审计的效率和效果，发挥内审在防范风险、完善内控、实现组织价值增值方面的作用，高校内部审计需要在以下几个方面做进一步的调整和转型。

（一）提升审计目标

高校审计目标在制度方面已经和国际要求一致，而在业务操作方面尚与制度要求存在差异。高校提升内审目标主要是要做到完善组织管理，增加组织价值，尤其是在高校基建工程项目上。高校在发展期间需要特别重视开展对高校基建工程的全过程跟踪审计，内部审计人员提前介入到基建项目中，关注重点环节和关键流程，形成全方位的制约监督机制，能很好地预防基建腐败的产生，帮助基建项目改善管理，避免高校因出现腐败而产生负面评价，不仅能合理地审减工程造价，保证基建工程的质量，也实现了高校内部审计的价值增值。

在风险管理、内部控制和组织治理方面加强改革实践，开拓新的审计模式，需要逐渐弱化合规性审计，关注对高校组织管理效率、效果的审计工作，开展风险导向审计、内部控制审计、管理审计、绩效审计等多种模式的审计。

（二）扩充审计对象

实现审计对象的扩充要求高校关注风险、关注内控和组织管理。首先在风险管理方面，高校现阶段内部审计方式主要以事后审计为主，这一审计方式很大程度上导致了风险无法得到及时控制。因此，在审计方式方面要注意事前与事中审计的执行，把审计关口前移。及时发现问题，控制减小审计风险。让内部审计工作成果不再处于“事后诸葛亮”的尴尬局面，有效帮助高校提升业务水平，减少损失。

其次，在内部控制审计方面，根据教育部办公厅印发的《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》及江苏省教育厅发布的《江苏省省属院校经济活动内部控制实施指南（试行）》的通知，高校在成立内部控制领导小组、工作小组的基础上，需尽快建立包括教学、科研、财务、采购等各方面的内部控制，完善内部控制流程。内部控制审计是对内部控制建设的健全性和有效性进行审计，通过内部控制审计确保高校在教学、科研等各方面建立了内部控制制度，确保不相容岗位相分离，均衡资源配置，防止权力滥用、串通舞弊的情况出现；通过对校办企业内部控制的评价，帮助改进风险管理控制体系，规避风险从而减少损失，为其增加价值。

最后，在组织治理方面，高校要扩展绩效审计项目执行量，对各个重要业务环节实行绩效审计管理，提高运行效率；其次是要逐步完善绩效审计的模式和制度，确保绩效审计有效执行，不浮于表面工作，有深度、有力度；三是要积累绩效审计经验，可以有效提高审计工作质量。

（三）延伸审计职能

确认职能强调的是“查错纠弊”，发挥的是内部审计的监督和评价作用，但目前内审工作缺乏一套完善的评价制度体系。如果评价体系缺乏客观性和完整性，就会导致评价工作盲区多、随意性大，从而影响确认职能的发挥，因此高校需要建立统一、规范、完整的评价体系。内审人员根据评价体系的要求，对高校内部控制、风险管理、组织治理等方面进行评价打分，并将结果向分管校领导汇报，同时提出可行的整改措施或建议，保证内部审计确认职能的发挥。

另外，咨询职能的开展，内审一方面要宣传咨询职能，让高校其他部门了解咨询的内涵；另一方面，在开展咨询服务时要保证内部审计的独立性。内审不能参与到经营活动中，只有保证内部审计作为独立的第三方，才能保证所提供的确认和咨询服务的客观性，对被审计事项作出不偏不倚的评价，才能真正发挥内审的咨询职能，才能实现内部审计咨询服务的增值作用。

（四）改进审计方式方法

落后的内部审计方法会严重限制内部审计工作的进一步细化、深化。对于风险导向审计、内部控制审计、绩效审计等新的审计模式来说，沿用传统方法会导致审计任务量大大增加。查阅浏览众多资料、统一汇总分析如此巨大的数据量对于传统的手工书面审计来说几乎是不可能完成的任务。因此，高校要有一套更好的确定审计重点、抽样评估计算信息资料的操作方法。随着高校业务普遍电算化，要抓紧运用计算机开展内部审计，进一步强化、提升计算机在内部审计中的作用。

（五）提高内审队伍的综合素质

内部审计工作坚持以人为本，内部审计人员的素质很大程度上决定了内部审计的质量。随着高校内部审计工作的转型，尤其是内部审计咨询职能的发挥，对内部审计人员的思想观念、职业素质、人际关系有了更高的要求。

提高内部审计队伍素质首先要提高内审人员的业务能力。在审计方法方面，高校应积极开展审计人员培训，介绍学习新的审计模式，逐步引导审计人员加强对防范风险、绩效管理的重要作用的认知，进而提供更多更好的咨询服务，适应转型后的审计方法和手段。在审计技术方面，更要加强内部审计人员的计算机相关知识和宏观数据的分析能力，从而改善高校的内审工作，与内审转型相适应。■

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