财政违法行为责任追究问题研究（一）

●郭月梅

财政监督杂志社课题研究成果之四

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在这个大前提下，我国财政改革与发展也相应地进入一个新的时代。报告对“加快建立现代财政制度”作出了原则性的定义，为建立现代财政制度指明了方向，对发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用提出了更高要求。然而，财政管理职能的有效发挥，财政资金的安全、规范、有效使用，需要财政监督予以保障。其中，对财政违法行为的责任追究至关重要。当前，随着社会主要矛盾和国内外形势的变化，财政违法行为责任追究的实施环境发生了巨大变化，现行的财政违法行为责任追究体系面临着提升适应性、操作性和科学性的巨大挑战。

一、财政违法行为责任追究问题的理论基础

准确界定本课题核心概念的内涵和外延，并从理论上分析财政违法行为以及财政违法行为责任追究是本课题研究的前提和基础性工作。本课题的核心概念包括财政、财政行为、财政违法行为以及财政违法行为责任追究。在准确界定核心概念的基础上，本部分首先从财政违法行为的成因、特征、分类以及相似概念辨析等方面对财政违法行为进行理论分析，然后从法学视角解读财政违法行为责任追究的基本原则、构成要件、形式，最后从公共利益理论、法治理论、信息不对称理论和委托——代理理论对财政违法行为责任追究进行经济学分析。

（一）相关概念界定

准确界定课题所使用核心概念的内涵和外延，从法学和经济学视角解读财政违法责任追究是研究的基础性及源头工作。目前，我国《预算法》《政府采购法》《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规虽然采取列举的方式明确了财政违法行为的具体类型，但未从立法上对财政违法行为的概念进行权威界定。本研究的核心概念包括财政与财政行为、财政违法行为及其责任追究。

1、财政与财政行为

（1）财政。在中共十八届三中全会关于全面深化改革的系统部署中，以前所未有的历史高度定位财政，赋予了财政以“国家治理的基础和重要支柱”的特殊定位。之所以说财政是国家治理的基础，是因为在任何经济社会和任何发展阶段，国家治理的主体都是政府，财政则是政府履行职能的基础所在。在我国，财政一词最早出现在戊戌变法《明定国是》诏书中的“改革财政，实行国家预算”，指国家集中部分国民收入用于公共需要收支所进行的分配和再分配活动，是随国家的产生和发展而从社会产品分配中独立出来的一种分配关系。有学者进一步比较和归纳了财政的概念，认为财政是政府为市场提供公共服务的分配活动或者经济活动，又是政府为实现其职能对市场提供公共服务的与预算有关的经济行为，或是为市场或私人部门提供公共服务或公共产品的政府行为。财政的概念也常有广义和狭义之分，狭义财政指的是国家为满足社会公共需要而取得、使用和管理资财的有序活动，广义财政包括狭义财政的概念以及其他公共团体为了满足社会公共需要而取得、使用和管理资财的有序活动的总称。财政部官网对财政作如下定义：在市场经济条件下，为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或者财政运行机制模式，国家以社会和经济管理者身份参与社会分配，并将收入用于政府公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以保障和改善民生，保证国家机器正常运转，维护国家安全和社会秩序，促进经济社会协调发展。

（2）财政行为。财政是国家治理的基础和重要支柱，而财政行为既是国家治理行为的基础，又是经济、政治和文化等行为的集中表现。一般认为，财政行为的主体是政府，其客体为非政府的社会组织、企业或个人。事实上，财政行为的主体可以是政府也可以是非政府的，其客体可以是非政府的也可以是政府的。可以将财政行为定义为财政资金管理、使用主体以及财政政策制定、执行主体在管理和使用财政资金、制定和执行财政政策过程中产生的一系列行为。

按照不同的标准，财政行为可以有不同的分类。按照行为主体，可以分为政府财政行为、非政府主体财政行为等；按照行为属性，可以分为经济行为、政治行为、法律行为、管理行为等；按照行为期限，可以分为短期行为和长期行为，其中短期行为主要指财政政策的制定、执行以及财政资金管理、使用等，把财政行为作为工具化的行为，长期行为指财政体制的构建等，把财政行为作为制度化的行为；按照行为方向，可以分为财政支出行为和财政收入行为，其中收入行为包括与税收、非税收入、政府性基金收入、国有资本经营收入、社保基金收入等以及债务收入有关的财政行为，财政支出行为包括以政府为主体的所有支出相关的财政行为。另按财政相对人是否特定为标准，财政行为可以分为抽象财政行为和具体财政行为。抽象财政行为是指行政主体针对普通的、不特定的对象做出的具有普通约束力的财政行为，包括财政立法行为和财政预算行为。财政立法行为一般包括制定财政法规和规章，财政预算行为是指制定政府基本财政收支计划。

2、财政违法行为。根据前文对财政行为的界定，本课题认为，财政违法行为是指财政资金使用单位、财政政策执行单位以及财政管理机关所实施的违反财政管理法律、法规和规章，危害财政管理秩序和社会公共利益的行为。

财政违法行为与行政违法行为互有交叉而又有所不同，所谓广义的行政违法行为是行政机关所实施的所有一系列违反国家法律，危害管理秩序的行为，而狭义的行政违法行为是指行政机关在决策、执法过程中违反相关法律，损害行政相对人利益的行为。

3、财政违法行为责任追究。责任追究是现代法治政府的必然要求，其目的在于依法保护行政相对人的合法权益。在法学视角下，责任是与第一性义务相对应的第二性义务。所谓第一性义务即法律义务，包括法定作为或不作为的义务以及合法约定的作为或不作为义务；第二性义务则指由于违反了法定义务或约定义务而引起的特定义务。因此，责任意味着违反法律规定的强制性义务所承担的不利后果。

“追究”虽然在中国具有悠久的历史，但在古代汉语中并没有“追究”这一完整词。在《汉语大辞典》中将“追”解释为“竭力探求、追查”；“究”解释为“推求、到底”。可见“追究”具有事后追查推究原因、事实、过失、责任之意义。对于财政违法行为的责任追究，从法治视角看，其既包括对以财政管理为主的行政主体行政越权、行政不当、管理失误等财政违法行为的追究，又包括公民、法人和其他组织违反财政管理法定义务的责任追究。所谓的财政违法行为责任追究是指行政主体依法对公民、法人或非法人组织违反财政管理法律、法规和规章行为进行监督，并追究相应法律责任措施、制度的总称。

（二）财政违法行为的理论分析

在界定核心概念的基础上，需要对财政违法行为以及财政违法行为责任追究进行理论分析。本部分首先从财政违法行为的成因、特征、分类和相似概念辨析等方面对财政违法行为进行理论分析。

1、财政违法行为的成因。已有研究多从人的基本行为模式及心理因素等方面对财政违法行为的实施者进行分析，认为财政违法行为的成因可以归纳为以下几个方面：一是环境诱导与强化，主要表现为社会外部环境的诱导和单位内部环境的强化。我国正处于市场经济发展时期，经济生活中不可避免地出现了一定程度的体制摩擦，经济运行的诸多方面尚不规范；单位内部监督制约机制尚存在缺失或不力。二是对经济利益的强烈追求，财政违法行为无论是个人还是集体的行为，都是由具有“自利”属性的“经济人”来实施的，根据马斯洛需求层次理论，在资源及物质不够丰富的情况下，对经济利益的追求仍是人们的主要目标。三是财政人员与其岗位不匹配，即个人能力、思想品德等不符合应有的要求。四是对违法行为的惩处力度不够，惩处力度弱意味着相对于违法行为可能带来的收益，违法行为的实施成本较低，惩处的威慑力不足以震慑违法行为的发生。

2、财政违法行为的特征。财政违法行为包括以下四方面特征：

（1）违法主体的广泛性。财政违法行为的实施主体不仅包括财政部门、审计机关等在内的财政管理机关及其工作人员，还包括财政资金使用单位以及财政政策执行单位及其工作人员等。其中，在财政管理中，财政部门、审计机关等行政执法主体及工作人员具有双重身份。一方面，其是承担财政监管职能的国家机关及其工作人员；另一方面，其又是财政管理的相对方，接受权力机关、财政管理部门的监督。这种双重身份给准确识别各财政违法行为的主客体及违法行为类别提出了更高的要求。

（2）主观方面的过错性。违法行为的主观方面是指违法主体在实施违法行为时所持的故意或过失的心理态度，缺少主观方面过错的行为不构成违法行为。主观过错从学理上主要包括故意和过失两种类型。对于财政违法行为而言，其在主观方面也应当有故意或过失。从学理上，故意可以分为直接故意和间接故意。所谓直接故意是指行为人明知自己的行为会发生危害社会的结果，并且希望这种结果发生的心理态度。例如，行为人明知骗取财政资金的行为违法，依然采取虚假手段骗取财政资金。间接故意是指行为人明知自己的行为可能会发生危害社会的结果，并放任这种结果发生的心理态度。例如，主管部门明知下属单位申报财政资金的材料存在虚假，未履行审核职责，最终共同骗取了财政资金。主管部门的行为属于间接故意，下属单位的行为属于直接故意。过失是指行为人应当预见到或已经预见到自己行为可能发生危害社会的结果，因为疏忽大意而没有预见或者已经预见轻信能够避免的心理状态。例如，注册会计师在对公司财务进行审计时，未尽到应有的谨慎，出具虚假的审计报告。财政违法行为主要以故意为主，并且大多数是直接故意。

（3）行为的行政违法性。财政违法行为发生在财政管理活动中，其所违反的财政管理性法律规范，在本质上属于行政法规，而非民事规范、刑事规范。财政管理，是指政府对财政收支所进行的管理，是政府为了履行社会管理职能，对所需的物质资源进行的决策、计划、组织、协调和监督活动的总称。简言之，就是政府对财政资金的筹集和使用全过程所进行的管理。因此，所有涉及资金筹集、分配、使用、监督等方面的法律、法规和规章，都应当属于财政管理性规范。财政管理性规范既包括财政管理相关的法律、法规和规章，也包括我国特有的财经纪律。财经纪律是指在财政和经济工作中必须遵守的行为准则，是党和国家的方针政策在财经工作中的具体体现。根据《中国共产党纪律处分条例》第11章的有关规定，违反财经纪律的行为主要包括17种，其都已经涵盖在相关法律、法规中。因此，财政管理规范与财经纪律是一种包含关系。财政管理性规范按其内容可以分为授权性规范、命令性规范和禁止性规范。公民、法人或者非法人组织只有实施了禁止性规范所规定的法定义务才构成财政违法行为，对于权利性规范的违反，并不构成财政违法行为。同时，按照“法无禁止即自由”的规定，公民、法人或者非法人组织只有违反了法律、法规和规章明确规定的禁止性义务，才能构成财政违法行为。

（4）后果的社会危害性。财政违法行为必然对社会公共利益或社会秩序造成一定的破坏，因而具有社会危害性。所谓的社会危害性是指行为对某种社会关系的侵害性，或某种行为对合法利益的侵害性。对于财政违法行为而言，其必然对财政管理秩序造成影响，导致一定的社会危害性。如果财政违法行为已经具备刑法上的严重社会危害性，应当构成犯罪。

3、财政违法行为的分类。财政违法行为在理论和实践上可以依照不同的标准作出若干种不同分类。本文以财政监督相关法律法规为依据，从不同视角对财政违法行为进行分类，从而为财政违法行为责任追究提供理论基础。

（1）以违法主体为依据。以财政违法行为实施主体为标准，财政违法行为可以划分为单位财政违法行为和个人财政违法行为。单位是指能以自己的名义拥有资产、发生负债、从事经济活动并与其他实体进行交易的经济实体。一般而言，单位财政违法行为是指国家机关及其工作人员的违法行为，企业的违法行为以及事业单位、社会团体、其他社会组织的违法行为，如行政单位扩大开支范围的行为、企业骗取财政资金的行为等。个人财政违法行为是指具有法律行为能力的自然人所实施的财政违法行为，如个人私存私放资金的行为、个人违法拒绝接受财政监督检查的行为等。通常，任何财政违法行为实质上都是两种主体行为违法的综合。即很多财政违法行为实施的主体既可以是单位，也可以是个人。如私存私放财政资金的行为，既可以由单位实施，也可以由个人实施。

（2）财政违法行为违反的法律规范性质标准。以财政违法行为违反的法律规范性质为标准，财政违法行为可以划分为财政实体违法行为和财政程序违法行为。财政实体违法行为是指财政法律关系主体违反财政管理实体法规定的行为，如违法设立财政专户的行为，未按规定设立会计账簿行为，截留、挪用财政资金行为等；财政程序违法行为是指财政法律关系主体违反财政管理程序法规定的行为，如未按时报送部门预算草案行为、未及时公开部门预算行为等。

（3）财政违法行为发生的范围标准。以财政违法行为发生的范围为标准，财政违法行为可以划分为内部财政违法行为和外部财政违法行为。所谓的内部财政违法行为是指财政部门在实施财政管理过程中所发生的违法行为。即内部财政违法行为的主体是财政部门。内部财政违法行为既包括内部财政实体违法行为，也包括内部财政程序违法行为。如财政部门延解应当上缴的财政收入、财政部门未按规定批复预算等。外部财政违法行为是指相关个人、法人和其他组织所实施的财政违法行为。即除具有财政行政管理职责之外的其他单位和个人所实施的财政违法行为。

4、财政违法行为的相似概念辨析

（1）财政违法行为与财政违纪行为。财政违法行为的一个相似概念是财政违纪行为。“纪”主要是指“财经纪律”，即党和国家为了正确处理全民与集体、地方与中央、企业与职工等各种经济关系，建立正常经济秩序，保证和完成财政经济任务而制定的各种财经政策、法令、制度、规定、条例等的总称，是规范各相关主体参与经济活动的行为准则，也是经济工作包括财政工作的重要内容和保障措施。

财经纪律主要包括四方面内容：一是中央和地方各级党组织发布的与财经工作相关的规范性文件或与财经纪律相关的内容，如《中国共产党纪律处分条例》等；二是国家和地方发布的财经法律，如 《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国会计法》等；三是国家和地方各级政府以及有关主管部门发布的与财经工作相关的法规、规章和规范性文件，如《财政违法行为处罚处分条例》等；四是各单位内部与财经纪律相关的文件或规定。

财经纪律的内容十分广泛，最基本的有以下五方面：

第一，关于编制和执行预算的纪律。财政部门在编制和执行预算时必须严格遵守有关指示规定，有关部门和单位不准随意追加和增减预算。

第二，关于维护财政收入的纪律。一是任何地区和部门不得违反税法和税收管理体制的规定，超越权限减税免税；二是任何企业不得乱挤成本，乱摊费用；三是不准弄虚作假，化预算内资金为预算外资金。

第三，关于按国家规定的用途使用资金的纪律。一是不准随意改变预算规定的资金用途；二是不准虚报冒领，骗取国家资财，也不准年终突击花钱，转移国家资金；三是任何地区、部门和单位、必须执行国家关于定员定额的制度，不得私招乱雇，随意提高开支定额，突破支出预算。

第四，关于严格执行经济合同的信贷纪律和结算纪律。一是不准违背经济合同规定的权利和义务；二是任何一方不履行合同，必须负经济责任，甚至法律责任；三是不准违背贷款支用和还本付费的规定。

第五，关于厉行节约、反对铺张浪费的纪律。一是任何地方、部门和单位都不得擅自兴建楼堂馆所，也不准随意提高建筑标准。二是不准用公款请客送礼、大吃大喝、游山玩水，挥霍国家资财。三是不准以“试用”、“送审”的名义，慷国家之慨，主动送给或低价出售本单位生产的高级消费品。四是不准巧立名目，搞铺张浪费。五是不准未进行可行性研究，就轻易投入人力、财力和物力搞建设，导致经济效益低下，损失浪费惊人。

显然，从二者的内涵看，财政违纪行为的范围更为宽泛。财政违法行为是违反党和国家有关财经纪律，破坏国家财经秩序，依照有关规定应当受到责任追究的行为，是违纪行为的一个重要组成部分。财政违法行为必定触及了财经纪律的底线，而违反财经纪律行为不一定都是财政违法行为。

值得注意的是，财政违纪行为或财政违法行为的一个非常突出的表现就是“小金库”问题。“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。“小金库”的主要表现有：第一，隐匿收入设立“小金库”，包括隐匿房屋、机械设备、运输工具、材料物资出租出借收入；隐匿技术转让、技术培训、技术咨询收入；隐匿外派劳务收入；隐匿组织培训、展览、外出招商收入等。第二，虚列支出设立“小金库”，包括虚列产品成本、工程成本、采购成本、劳务成本、研发费、会议费、广告费、宣传费、销售手续费、销售服务费、咨询费、中介服务费、法律顾问诉讼费等。第三，转移资产设立“小金库”，包括以虚假会计核算方式转移原材料、产成品等；以虚假股权投资、应收款项、坏账核销等方式转移资产；以虚假资产盘亏、毁损、报废等方式转移资产；以虚假关联交易转移资产等。

（2）财政违法行为与财政监督检查范围。财政监督是国家凭借其权力对财政收支及其所体现的经济关系的检查、监督活动。财政监督检查是各级财政部门及其工作人员依照相关法律法规，执行其财政监督检查职责，以保障财政收支安全、完整和提高财政资金使用效益为核心，依法对相关单位及部门的会计、财务及预算税收等各事项进行监督检查的活动。财政监督检查范围是由财政分配活动所覆盖的范围决定的，但也因经济体制、财政模式及政府职能的转变而表现出一定的差异，从一般意义上来分析，财政监督的内容主要包括以下几个方面：财政收入监督，即对财政税收收入和财政非税收入的监督；财政支出监督，即对部门预算、国库集中支付、政府采购和转移支付等事项以及专项支出的监督；会计监督，即对行政事业单位和企业的财务会计活动的合法性、真实性、完整性以及对经济鉴证类社会中介机构执业质量的监督；金融监督，即对国有商业性金融企业的财务资产，政策性金融业务和政府外债项目实施的监管；资产监督，即为了规范行政事业单位资产管理行为，对行政事业单位国有资产管理各环节进行的监督、控制、检查等活动；财政内部监督，即财政监督专职机构对财政部门内部各职能机构全面履行职责、内部控制运行等情况，以及对所属单位的财务收支、内部管理等方面的监督检查；财政绩效监督，即以提高财政资金分配与使用绩效为目的，在有效开展财政支出资金合规性监督的基础上，按照绩效管理的要求，运用科学的监督标准和分析方法，对财政支出行为过程以及结果进行客观、公正的评价与监督的活动。根据以上分析可知，财政违法行为与财政监督检查范围有交叉。财政违法行为的范围大于财政监督检查的范围，财政监督检查范围的核心是财政违法行为。

（3）关于违反财政收入管理规定、财政收入上缴规定、财政资金上解规定的辨析。首先，财政收入管理强调的是财政收入的征收问题，按照在征收过程中可能会发生的违法行为进行具体分类，所以这类违法行为的违法主体是财政收入执收单位及其工作人员。比如说，营改增在2016年5月1日正式在全国全行业中实行，如果某税务局仍然按照旧营业税进行征收，那么就违反了财政收入管理。其次，违反财政收入上缴规定，强调了在财政收入征收后，处理的过程中可能存在的违法行为，其违法主体也是财政收入执收单位及其工作人员。依然以增值税为例。营改增之后，我国所有行业企业缴纳的增值税由中央和地方五五分，各税收征收机构应该按时按量存入国库。如果应该上缴的税额未上缴，那么就存在着违反财政收入上缴规定的行为。最后，违反财政资金上解规定则主要是针对财政部门、国库机构及其工作人员的违法行为。收入上解是按财政管理体制规定由下级财政上缴给本级财政的款项。也就是说，下级财政按规定采用预算上解方式向本级财政解交的收入，包括：一般性转移支付上解收入、专项转移支付上解收入、政府性基金转移上解收入。上解和上缴的区别在于两者的实施主体与实施对象都不相同。

（4）关于截留、挪用和滞留的辨析。首先解释“截留、挪用”的含义。2001年GS省遭受自然灾害，党中央国务院决定从中央财政省级财政安排专项资金对灾区进行农业税灾歉减免补助。后经查实，该省JT县某三个乡镇将补助金抵顶农民当年欠缴或次年应缴的各种税费或者转入行政账户用于发放教师资金。这是典型的“截留、挪用”行为，就是指某级财政部门将某项专用资金并不发放到位而是留作其他用途。把“截留”和“挪用”连在一起，是因为在现实中，审计发现的大多数截留都是为了“挪用”并且基本上都已挪为他用。其次，“滞留财政资金”则是指推迟发放财政资金。如在上例中，财政资金的发放会根据实际情况设立一定的到位期限，如果JT县这三个乡镇不是不发，而是在规定期限之后发放，则是“滞留”行为。可以看出，滞留常由客观因素所导致不能按时完成任务，而截留则是取决于主观上的故意行为，性质更为恶劣。

（5）关于财政违法行为情节严重与否的辨析。违法行为的严重程度的界定是财政执法工作的难点与疑点，如何界定“情节严重”与否，对责任人予以何种程度的惩处，诸如此类的衡量，也是其他行政执法部门甚至是司法部门执法工作的难点与疑点问题之一，其实质是一个自由裁量权问题。

自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择的处置权力。主要包括：行政处罚的自由裁量权、选择具体行政行为方式的自由裁量权、具体行政行为时限的自由裁量权、事实性质认定的自由裁量权、对情节轻重的自由裁量权、处理处罚决定是否执行的自由裁量权等。财政违法行为的情节轻重则包含在上述范围内。财政违法行为的执法主体为 “县以上人民政府财政部门及审计机关”、“省级以上人民政府财政部门派出机构、审计机关的派出机构”，《预算法》《审计法》《会计法》及其他有关法律、法规，也规定财政机关、审计机关是财政违法行为的行政执法机关，因此，财政部门、审计机关对财政违法行为具有情节轻重的自由裁量权。依据情节轻重，采取不同的处理处罚标准。例如有的违法行为处罚中，对责任人的处罚为“给予警告、记过或者记大过处分，情节严重的给予降级或者撤职处分”，有的是“给予记大过处分，情节较重的给予降级或者撤职处分，情节严重的给予开除处分”，因此，对于违法行为的情节轻重的自由裁量，要依据不同的责任、不同的性质、不同的时限，从而给予不同的行政处理处罚，裁量的标准可以在一定原则下给予量化。■