法人治理结构视域下公共图书馆治理模式研究

胡中卫

（安徽省图书馆，安徽 合肥 230001）

公共文化服务体系作为国家政府履行公共服务职能的主要表现形式，是在国家有效促进服务型政府建设，强化政府职能的背景下提出的，是为满足社会公众基本信息文化需求、确保社会公众文化权益得以顺利实现的一种有效服务体系。公共图书馆作为公共文化服务体系的重要组成部分，是为社会公众提供信息文化服务、满足社会公众日益增长的信息需求的有效场所。伴随“互联网+”时代的到来，国家公共文化建设以及相关政策对公共图书馆发展起到了不可或缺的推动作用，公共图书馆的发展目标开始向“实现核心价值”转变，并且在管理制度方面力求实现理论现实化、理念实践化。在上述背景下，“法人治理结构”这一公司治理模式被引入公共图书馆的管理工作中，如何创新公共图书馆治理模式，满足社会公众的信息文化需求，成为当下公共图书馆急需解决的一大问题。

1 关于公共图书馆法人治理结构

1.1 法人治理结构概念解析

“法人治理结构”概念起源于20世纪70年代美国经济理论界，是指法人组织的不同利益相关者在决策、实施、监督等一系列过程中一起参与由各种激励约束机制形成的制度安排。其核心主要表现为：由利益相关者组成理事会，并组建负责常规事务的管理机构，制定并落实权责分明、协调运转、相互制衡的有效机制[1]，达到约束和激励利益相关者的目的，最终实现法人组织的稳步、有序发展。法人治理结构就是“公司治理”，是一种明确责任、权力、利益的现代企业制度，伴随其深入发展，法人治理结构概念开始进入公共事业管理领域，并发挥着重要作用。公共图书馆法人治理结构与公司法人治理结构相似，主要包括以下几点：一是由利益相关者组成理事会，对图书馆各项工作实施决策；二是下设管理机构，负责相关工作的日常管理；三是以权责分明、协调运转、相互制衡为前提条件，构建长效管理机制，最终实现图书馆稳步、有序发展的治理目标。2014年文化部在全国遴选了10个国家级公共文化机构开展法人治理结构建设试点工作，其中公共图书馆就占到70%的比例（即7个）（详见表1），利用两年时间进行实践探索，这是公共图书馆法人治理结构建设的初期阶段[2]。

1.2 公共图书馆法人治理结构建设的意义

在公共图书馆开展法人治理结构建设工作的重要意义主要包含以下几点：（1）可以真正落实公共图书馆的法人地位，管理主体由单一主管部门转变为多元利益相关者[3]，让公共图书馆管理者、用户、社会人士以及政府部门进行联合治理，让“管办分离”的治理目标得以基本实现，“政事分开”的职能得以有效落实。（2）可以推动公共图书馆健康、有序发展，促使政府部门职能重心转移，采取不同渠道实现民主表达，实现社会公众直接参与公共图书馆管理的期望，对其常规经营与活动实施整体把握与监控，确保社会公众的文化权益，为社会公众提供更为优质、满意的文化服务产品，以确保社会职能的实施。（3）可以用创新、活力的现代管理模式取代滞后、死板的传统管理模式，实现“人治→法治→善治”的转变，有效提升服务效率，建立健全公共图书馆的内部机制与各项制度，为社会公众提供更为优质的文化服务项目。

表1 国家级公共图书馆法人治理结构建设试点机构

2 法人治理结构视域下的公共图书馆治理工作存在的问题

公共图书馆在开展法人治理结构改革工作中，开动脑筋，勇于探索，在很多方面获得了较大成效，总结归纳出一些有效经验，但也遭遇一些阻碍，主要表现在以下方面。

2.1 政事不分：法人治理模式落实缺位

目前公共图书馆已构建了自身的法人治理结构，但与政府之间的关系尚存在职责不清的问题，尚缺乏精准定位和准确界限，在这种政事不分的体制下，部分公共图书馆虽然已开始尝试创建理事会[4]，但理事会没有完全独立的决策权，更谈不上真正把握在财务、人事等方面的职责权力，因此不能有效履行管理、监督、决策等职能。要想有效建立公共图书馆法人治理结构，就必须确保理事会的独立决策权，必须真正做到政事分开。

2.2 新瓶旧酒：配套制度建设存在盲区

公共图书馆治理工作是一项具备全局性、长期性的系统工程，与人事、管理、财政等方面的行政管理职责有着密切关联。当前部分公共图书馆已建立理事会，但却大多是“搭了棚无人唱戏”，人事、管理、财政等方面有关的配套制度较为缺乏。部分公共图书馆虽制定了理事会章程，但是实施效果不够理想，人事、管理、财政等方面的管理依然按照以往的制度或做法进行，形式主义作风明显。以上种种，致使公共图书馆治理工作无法有效向前推进，更谈不上改革创新。

2.3 监督缺失：监督问责机制尚未健全

公共图书馆法人治理结构的监督机制主要分为内部和外部两种。内部监督的目的是确保公共图书馆职工大会对管理层的监督职权，外部监督的目的是有效听取社会不同领域对公共图书馆各种事务和工作状态的意见看法。目前多数公共图书馆尚未形成科学、合理、系统、全面的监督问责机制，依然依赖于政府部门的制度监管，无法保障内部、外部有关人员和社会公众的合法权益，同时也会对公共图书馆创新服务模式、提升服务质量起到较大的阻碍作用。

3 法人治理结构视域下的公共图书馆治理模式的有效构建

依据上文对法人治理结构视域下的公共图书馆治理工作存在主要问题的分析，笔者认为可以从以下三方面入手，有效构建公共图书馆治理模式。

3.1 规范治理模式，实现法人自主

法人治理结构视域下的公共图书馆治理工作的重点在于将权利交还公共图书馆本身，也就是政府要创新工作方式方法，简政放权，为公共图书馆法人治理结构建设提供一个强有力的环境保障[5]。政府作为公共图书馆的举办者，应把公共图书馆的管理权、决策权交给理事会，重点履行其监督职能[6]，管好自身负责的部分，放权不该管的部分，不要过多干涉公共图书馆的正常管理和运行。公共图书馆作为公共文化机构的重要构成，要建立与国家治理体系相统一、权力均衡、职责清晰、相互协调制约的法人治理结构，其基本框架由决策层、管理层和监督层三部分构成（详见图1），3个机构层级分明，各司其职，相互结合，构成科学、合理的法人治理整体，规范治理模式，实现法人自主。

图1 公共图书馆法人治理结构基本框架

3.2 健全制度体系，巩固治理基础

要真正有效摆脱公共图书馆理事会形同虚设的尴尬局面，一定要抓好“制度设计”这个关键点，建立健全相关配套制度体系，主要从以下两个方面着手：一方面，改革人事管理制度，公共图书馆要制定规范、严谨的全员聘用制和岗位管理制，制定公正、公开的理事选聘程序并加以落实；要在公开招聘方面严把关，引入竞争机制，采取多种渠道不拘一格选聘优秀人才为自己所用；在机构设置、岗位设置、人员调配等方面要遵循科学、合理的原则，进一步完善人事制度。另一方面，建立薪酬分配制度，公共图书馆要在确保稳定发展的基础上，打破以往政府“大锅饭”的做法，依据具体岗位、权责轻重等方面进行薪酬二次分配，合理增加绩效在收入分配中的比例[7]。

3.3 完善监管机制，重视治理责任

为确保公共图书馆的服务效能，实现法人治理结构的正常运行，完善监管制度势在必行。（1）就监督主体而言，对公共图书馆管理层是否遵守章程、科学执行决策等进行监督，发挥监事会的内部监管职责；通过强化行业政策指导和完善有关规章制度，发挥文化主管部门的行业监管职责；通过社会公众的外部监督、图书馆学会的同行自律等，逐渐形成“监事会+文化主管部门+社会公众+图书馆学会”的多元监管体系。（2）就监督内容而言，通过年度报告制度，了解上一年度公共图书馆在工作成绩、人才调配、经费开支等方面的整体运行情况，并上网公示，接受社会公众监督；通过绩效评估制度，制定规范合理的绩效评估标准和评估流程，并将绩效评估结果进行公示，为公共图书馆进一步做好服务工作提供依据；通过财务审计制度和决策失误追究制度等其他监督制度，进一步确立公共图书馆法人主体地位，为社会公众提供更为优质的服务[8]。

4 法人治理结构视域下的公共图书馆治理模式的发展趋势

4.1 公共图书馆治理模式多元化

伴随多元化时代的到来，社会公众权益意识增强，多元化信息诉求增强，在当前垂直层级管理行政制度和分级管理财政制度的影响下，公共图书馆在发展过程中出现了“计划赶不上变化”“市场导向失灵”等问题，传统的公共图书馆管理型治理模式对公共图书馆的稳步发展起到了一定阻碍作用，必须开动脑筋，进行创新思考，构建新的、适合时代发展、符合不同利益相关者利益的治理模式。鉴于此，公共图书馆开始探索走“服务导向”发展道路。由于不同地区、不同区域的经济、文化发展程度不均衡，再加上政府关注、重视程度也不一样，公共图书馆治理模式也会因地制宜、因人而异，有的采取参与治理模式（如“上海的总分馆体系”），有的采取合作治理模式（如“广东流动图书馆体系”），有的采取自主治理模式（如合肥市图书馆的“书香门第分馆”），呈现出一派多元化发展趋势。但是，无论他们采取何种治理模式，均是以服务为导向，以普遍均等为目标，遵循“政府领导、多元参与建设、理事会管理、社会协同”这一基本原则。

4.2 公共图书馆治理模式系统化

近年来，公共文化事业获得国家的日益关注，2017年中央7部委联合印发《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》，从改革目的、重点内容、具体措施、操作方案等方面明确了框架体系[9]。方案指出，依据中央对现代公共文化服务体系的整体规划，必须坚持中国共产党的领导，遵循“政事分开”和“管办分离”的基本原则，建设以理事会为主要形式的法人治理结构，要求各方面代表、专业人士、社会各界群众参与管理，真正落实法人自主权，有效增强公共图书馆的管理效能与服务质量。预计到2020年，公共图书馆法人治理结构将在全国范围内推广，真正确立理事会的决策监督地位，进一步健全完善人事、管理以及监督机制，让各方权责清晰明白，工作运转更为快捷方便，改革成效更为显著[10]。笔者预计，在未来5年内，是公共图书馆法人治理结构建设的关键阶段，也是攻坚阶段，这既是机遇又是挑战，公共图书馆必须籍此契机，建立产权清晰、职责分明、运转正常、决策有效、监督有力的法人治理结构，以真正实现“人治→法治→善治”的转变，为社会公众提供更为优质的文化服务。

5 结语

公共图书馆法人治理结构研究在我国尚处于探索阶段，是一种创新型的制度改革，并不是短时间内就能够实现目标的，必须要获得政府支持和社会各界人士的鼎力相助。同时，公共图书馆必须转变滞后思想，积极参与改革实践，在实践中获取经验，并将其总结归纳升华，作为以后实践过程中的理论指导。只有这样，公共图书馆才能够不落后于时代，才能够籍大好契机稳步发展。