人民陪审制改革目标的反思与矫正

廖永安 蒋凤鸣

摘要：陪审制改革将“推进司法民主，促进司法公正，提升人民陪审员制度公信度和司法公信力”作为改革目标，更有利于发掘陪审制的价值。然而实证研究表明，上述三项改革目标过于宏观，不仅难为陪审制改革试点指明方向，而且为法院以自身需求为出发点进行目标置换留下了余地。实践中，陪审制改革效果的单一化与立法目标的多元化形成鲜明对比，制度效果与制度目标之间发生背离。有必要从立法层面对陪审制的改革目标宁以矫正，用明确、具体的改革目标替换笼统、抽象的改革目标，从而实质性地引导陪审制改革。

关键词：陪审制；司法民主；司法公正；司法公信力

作者简介：廖永安，湘潭大学法学院教授，博士生导师，法学博士，法治湖南建设与区域社会治理2011协同创新中心首席专家，主要研究方向：民事诉讼法、司法制度。蒋凤鸣，湘潭大学法学院博士研究生，主要研究方向：民事诉讼法、司法制度（湖南 湘潭 411105）。

基金项目：国家社会科学基金重大项目“构建全民共建共享的社会矛盾纠纷多元化解机制研究”（15ZDC029）

中图分类号：D9162文献标识码：A

文章编号：1006-1398（2018）01-0067-11

一问题的提出

2004年，第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），为我国现行人民陪审员制度的运行提供了法律依据。时至今日，《决定》已实施十年有余，在这十余年的时间里，人民陪审员制度虽得以落实，但始终没有很好地实现《决定》提出的“保障公民依法参加审判活动，促进司法公正”的目标，“陪审专业户”“陪审员精英化”以及“陪而不审、合而不议”等问题一直广泛存在。尽管立法部门一直致力于出台新的立法文件对人民陪审员制度进行规制和完善，实务部门也曾试水陪审团和大合议庭，但均未出现明显效果。

2014年，党的十八届四中全会对人民陪审员制度改革作了新部署，不仅涉及陪审工作机制的完善，而且涉及陪审制的体制改革，开启了人民陪审员制度改革的新篇章。在此基础上，最高人民法院会同司法部先后出台了《人民陪审员制度改革试点方案》和《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》），在全国十个省市的基层法院和中级法院进行试点，对人民陪审员的选任条件、参审机制、履职保障等内容进行改革，并将改革目标确立为“推进司法民主，促进司法公正，提升人民陪审员制度公信度和司法公信力”。与《决定》单纯强调陪审制在促进司法公正方面的目标相比，此次改革表明了立法者拓宽人民陪审员制度功能作用的意图。

收稿日期：2017-11-30

从单纯强调陪审制对司法审判的作用到希望通过陪审制来健全民主、提升司法公信力，更有利于发掘陪审制的价值，也更符合我国实际。然而遗憾的是，改革试点确立的制度目标并未得以很好的落实，制度效果与制度目标相背离的现象依然存在。鉴于此，进一步对陪审制作制度层面的精细化改造必然不可或缺，但更值得我们反思的或许在于，将司法民主、司法公正和司法公信力作为陪审制的改革目标是否符合我国实际？这些已经实施和正在酝酿的制度化改造是否符合我国陪审制的目标定位？当前，陪审制改革效果与改革目标的背离固然与立法的不尽完善和实施过程中的制度异化有关，但更为根本的原因在于立法和实践缺乏对陪审制目标定位的理性思考。因此，回归对人民陪审员制度目标定位的再思考，有助于认清我国陪审制究竟是什么和该向何处去等根本问题。

二A市两试点法院的改革现状

为了更好地探究人民陪审员制度改革试点情况，笔者分别于2016年8月和2017年8月对试点的A市中院和L区法院进行调研。A市位于中部H省，下辖五县四区，经济发展水平和城市开放性一般，是典型的中小城市。由于中小城市在我国城市群中所占比重较大，因此，A市的改革试点具有一定的典型性和代表性。在调研过程中，笔者主要通过问卷调查、访谈和资料收集的方式对随机抽取机制、事实问题法律问题分离机制、合议机制以及陪审员的调解作用等重点改革内容进行了考察。力求全面、客观地反映当前人民陪审员制度改革试点情况，并在此基础上理性思考未来我国人民陪审员制度的改革目标与改革逻辑。

（一） 随机抽取机制

为了保证陪审员的代表性和合议庭的民主性，此次改革试点采取“双随机”的抽取模式。一是在当地符合条件的选民或常住居民名单中随机抽取一定数量的陪审员，建立陪审员信息库，二是从人民陪审员信息库中随机抽取陪审员参与个案审理。改革试点以来，A市中院和L区法院均完成了陪审员的随机选任，建立了具有代表性的陪审员信息库。从陪审员的整体结构来看，A市中院和L区法院均落实了《试点方案》要求的“兼顾社会各阶层人員的结构比例”，“实现人民陪审员广泛性和代表性”的改革目标。L区法院共304名人民陪审员（原有人民陪审员144名，新抽取160名），在改革试点以前，陪审员的结构来源不够均衡，主要集中在基层干部（34人，占24%）和农民（48人，占33%）这两个群体中，除此之外，工人仅有4人，占3%，个体经营者5人，占4%，事业单位和社区工作人员分别有2人，占1%。改革试点以来，L区法院有意识地优化了陪审员结构，经过新一轮的选任，社区工作者所占的比例最高，为25%，其次是农民（21%）和普通居民（17%），基层干部所占的比例降至12%。A市中院共300名陪审员，其中，高中学历及以下的陪审员共147人，占49%；群众和民主党派人士共193人，占64%；普通社会公众（基层干部、人民团体成员、事业单位职员以外的人员）234人，占78%。除此之外，城镇人口和农村人口的分布及陪审员年龄段分布也较为均衡化。然而，笔者对两试点法院陪审员的参审次数进行仔细分析后发现，其个案随机抽取的落实情况并不如人意。

从A市中院人民陪审员信息系统反映的情况来看，虽然陪审员的参审次数均为个位数，但参审3次以上的人民陪审员却占有一定比例。A市中院共有300名人民陪审员，改革试点以来适用陪审制的案件仅71起，每个陪审员被抽到的概率仅为237%，那么为何会出现有的人从未被抽中，而有的人却多次参审的情况呢？笔者查阅A市中院的陪审员宣传材料和汇编材料后发现，那些经常接受媒体采访和多次在座谈会上发言的陪审员的参审次数明显较多，结合访谈中有的陪审员谈到的，自己参审次数多确实是因为时间充裕，而且热心于公共事务的说法，笔者推测，A市中院在采取全面随机抽取的同时还采取了“小范围随机抽取”的做法，即选定一些时间充裕、能力较强的陪审员，在这些陪审员中进行随机抽取，以保证陪审的质量和效果。

与A市中院相比，L区法院适用陪审案件的数量是A市中院的25倍，截止2017年6月，L区法院适用陪审制的案件高达1758件（2015年833件，2016年692件，2017年上半年233件），仅从概率上来看，L区法院的304名人民陪审员都应有机会参审，而且人均参审案件数应达到5或6件。然而调研发现，L区法院竟有12名人民陪审员从未参审，尽管L区法院陪审员电子信息系统中未出现陪审员参审超过20次的情况，但笔者通过深入访谈发现了“潜伏”在L区法院的三位驻庭陪审员，这三位驻庭陪审员是L区法院在建立陪审员信息库之后专门任命的。据常驻陪审员李大姐介绍，她当选陪审员源于居委会的主动推荐，自2016年5月以来，已经退休的李大姐开始在L区法院上班，享受聘任制书记员的工资待遇。另外两位常驻陪审员则被分配至立案庭的调解室，兼顾陪审和庭前调解工作。2017年6月，被分配至立案庭调解室的周姓陪审员因工作压力大，待遇低为由，辞去了陪审员工作。

有时候我一个月都能陪审20多起案件，平均每个月怎么也有10起。去年常驻民庭、少年庭，但有时候行政庭、刑庭的法官找我，我也会过去。

——L区法院常驻陪审员李大姐

行政庭的案子本来就不大“接地气”，在L区这种城乡结合部随机抽取陪审员，大多数情况下抽来的都是农民，他们并不擅长审行政案子，因此随机抽取陪审员反而会浪费更多的时间，而且陪审效果也不如院里的（常驻）陪审员。

——L区法院行政庭法官[HK]

据L区法院陪审员办公室的工作人员介绍，L区法院确实面临案多人少的压力，有时候法官会采取不在系统内申请，而直接适用驻庭陪审员的现象。尽管没有确切的数据显示驻庭陪审在L区法院所占的比例，但不可否认的是，驻庭陪审在L区法院占有重要地位，这一点从李大姐参审的案件数量和多数法官对其能力的肯定中可见一斑。实践中，审判效率和审判效果优先的思想制约了随机抽取机制的实施，实现合议庭的实质民主依然面临不小的现实障碍。

（二） 事实问题法律问题分离机制

事实问题和法律问题分离机制是此次改革试点中最引人注目的一项措施，根据《实施办法》的规定，人民陪审员在合议过程中只审理事实问题，不再审理法律问题。这一做法吸收了理论界提出的“从职能异化走向职能分化”的研究成果彭小龙：《非职业法官研究——理念、制度与实践》，北京：北京大学出版社，2012年版，第283頁。，但在实践中却引发了诸多困惑，成为改革试点延期的重要原因。

陪审员只审理事实问题的前提在于有效区分事实问题和法律问题。然而我国并无区分事实问题和法律问题的传统，这给陪审员审理事实问题造成了巨大障碍。从调研情况来看，A市中院和L区法院均未探索出有效区分事实问题和法律问题的方法，只是以立法规定的“要件事实”为基础，概括性的将凭借一般常识就能判断的内容列为“事实问题”，将需要进行法律适用的问题列为法律问题，对于那些既需要进行事实判断，又需要进行法律适用的问题，法官通常会将其列为事实问题。

由于事实问题和法律问题之间没有明确的标准和界限，强行区分不仅效果不佳，而且会占用大量时间。所以实践中，多数法官对事实问题和法律问题分离机制持怀疑态度。从陪审员与法官职权配置的角度来看，此次改革与英美法系陪审员与法官分权的做法具有本质差别，尽管陪审员不再享有法律适用方面的表决权，但法官依然享有认定事实的权利。因此，在大多数法官看来，所谓事实问题和法律问题分离并不是为了实现法官与陪审员的“分权”，而是单方面减少陪审员适用法律的权利，在合议庭中起主导作用的依然是法官，发生错案承担责任的也是法官。如此一来，刻意区分事实问题和法律问题并无实质意义。因此，即便A市中院和L区法院都要求法官通过问题清单的方式区分事实问题和法律问题，但实践中，除完成法院的硬性任务之外，法官并不会主动制作问题清单，特别是在三人制小合议庭中，基本延续了改革前同职同权的制度安排。而多数陪审员更是缺乏对事实问题和法律问题的概念认知，当笔者在访谈中问及陪审员都发表了何种合议意见时，多数陪审员的回答都是围绕法律适用问题展开的，特别是在刑事案件中，陪审员的关注焦点往往集中在被告人的量刑方面，而不是被告人是否实施了某种犯罪行为。在事实问题和法律问题界限不明，陪审员又缺乏相应认知的情况下，区分事实问题和法律问题并不能有效解决陪审员的实质性参审问题。

（三） 合议机制

陪审员能否实现实质参审，并将“民主的声音”带入司法与其在合议中的表现密切相关。尽管调研问卷显示，611%的法官每次都会组织陪审员参与合议，495%的陪审员表示自己每次都会参与合议，132%的陪审员表示自己通常会参与合议，笔者在A市中院和L区法院共发放18份法官问卷、93份陪审员问卷、40份律师问卷和900份社会公众问卷，并用SPSS软件对问卷进行了数据分析。针对“陪审员是否会参与合议”的题目，从法官卷反映的情况来看，11名法官认为陪审员每次都会参与合议，1名法官认为陪审员通常会参与合议，1名法官认为陪审员偶尔参与合议，另有5名法官未作答。陪审员卷中，45名陪审员认为其每次都参与合议，12名陪审员认为其通常会参与合议，7名陪审员认为其偶尔参与合议，11名陪审员认为其没有参与过合议，另有16人未作答。但参与合议的次数和频率与陪审员的实质性参与并不具有直接联系。笔者在访谈中得知，A市中院和L区法院采取的合议规则并不完全是《实施办法》规定的陪审员与法官“面对面”式的合议，受司法效率和陪审员积极性等多重因素的影响，实践中更青睐“背对背”式的合议，即庭审结束后，法官就主要争议的案件事实向陪审员作简要说明，要求陪审员填写事先准备好的事实清单，并写下对案件裁判的主要看法，之后陪审员便可离开，法官在进行合议时会参照陪审员的事实清单和主要观点，并在此基础上作出裁判。“背对背”式的合议不仅简化了合议程序，而且有效地避开了陪审员之间以及陪审员与法官之间的正面交流和冲突。尽管从一个理性正常人的角度来看，大多数人在是非对错方面的观点都是一致的，“背对背”式的合议不一定会影响裁判结果的公正性，但这种合议方式却降低了合议庭的民主性，对于那些对陪审制不甚了解的陪审员而言，他们对合议的认识就是填写事实清单并写下自己的观点，有的陪审员甚至认为，陪审员和法官之间根本不需要进行“面对面”的讨论，因为陪审员是外行，与法官一起讨论只会增加法官负担，影响司法效率。从制度设计的角度来看，要求陪审员参与合议并发表独立见解的意义不仅仅在于将“民间智慧”带入司法，弥补法官的认知缺陷，更重要的是在协商与讨论的过程中激发社会公众参与司法的热情，体现司法的民主性。从这个角度来看，“背对背”式的合议方式使法官和陪审员之间呈现出一种自说自话的状态，背离了司法民主的初衷。

（四） 陪审员的调解作用

发挥陪审员的调解作用也是此次陪审制改革的一大亮点。然而实践表明，陪审员参与调解的情况并不理想。从调研问卷反映的情况来看，陪审员参与调解的频率不高，其偶尔参与调解或不参与调解乃是常态。多数法官在访谈中表示，之所以不让陪审员参与调解，一方面是担心陪审员不专业，在调解中抓不住重点，另一方面是因为调解工作往往需要反复进行，多次让陪审员进行调解不仅不现实，而且会影响司法效率。

三改革目标多元化与效果单一化的冲突

此次改革试点强调司法民主、司法公正与司法公信力的并行，旨在扭转因片面强调陪审员的审判作用而导致的功能异化现象，与之相对应，司法实践对改革试点的回应也应当是全方位、多角度的。然而A市两试点法院的改革实践表明，试点法院除完成陪审员选任、信息库建立、规章制度制定等硬性任务之外，并未在陪审员职权改革和运行机制改革方面实现实质性突破。与改革试点前相比，人民陪审员制度的功能作用依然呈现出单一化的态势。在司法实践中，陪审制的主要作用仍然是凑数合议庭和进行绩效考核的工具，实现“司法民主”“司法公正”和“司法公信力”的作用反倒在其次，如此一来，陪审制多元化的改革目标也近乎落空，出现了司法民主目标被标签化、司法公正目标被虚化和司法公信力目标被忽视的现象。

（一） 司法民主目标的标签化

陪审制的民主功能是陪审制的内在精髓，也是陪审制得以存续和发展的原动力。从历史的角度来看，民主功能一直主导着我国人民陪审员制度的发展，是政治民主在司法领域的重要体现。早在革命根据地时期，人民陪审员制度就被视为吸收普通群众、对抗土豪劣绅的重要方式，而且与抗日民族统一战线、土地革命等政治任务有着天然联系。建国初期，人民陪审员制度更是在人民当家做主理念和群众路线理念的指导下，迎来了发展的“黄金时代”[JP3]1954年《宪法》首次以根本大法的形式确立了人民陪审员制度，而从实践效果来看，五十年代的陪审制在大多数基层法院得到了充分实施，许多革命积极分子，乐于担任人民陪审员，真正达到了既陪又审的效果，被学者称为人民陪审员制度发展的黄金时代。。在很长一段时间里，陪审制一度为广大人民群众提供了司法参与的平台，是民主的绝佳体现。然而时代的变化和法官职业化的加强却使陪审员和法官的“二元化”结构日益明显，作为普通社会公众的陪审员越来越难以胜任专业的审判工作，在合议庭中的作用也日渐甚微。尽管人民陪审员制度依然被视为司法民主的重要象征，但却仅有民主之名而难有民主之实。

改革试点强调陪审制的司法民主功能，就是为了将民主落到实处，实现司法的公众参与。对此，《实施办法》不仅着力于对随机抽取机制和合议机制的改革，而且试图通过区分事实问题和法律问题的做法让陪审员取长补短，以事实审为切入点，切实在合议庭中发声。然而从调研情况来看，法院并未对陪审制的民主功能给予足够重视，一方面“小范围”随机抽取和驻庭陪审的现象稀释了合议庭中民主的成分，另一方面，适合陪审员参与事实审的程序机制及合议机制阙如，陪审员参审、合议效果不佳，合议庭中“民主的声音”大打折扣。与改革试点前相比，陪审制的民主功能并未得以实质改善，司法民主之于陪审制而言依然是一种标签或口号。

（二） 司法公正目标的虚化

与司法民主相比，司法公正的内涵更为丰富，但其主要内容无外乎两点。一是有效地化解矛盾纠纷，二是树立规则与秩序的标杆，实现社会的规则治理。在实践中，影响司法公正的因素是多方面的，而陪审制之于司法公正的作用一是帮助查明案件事实，确保纠纷的公正解决，二是进行立法与司法试错，将纸面上的法置于社会中检验，促进立法、司法与常情常理的衔接。改革试点以前，我国采取陪审员与法官同职同权的制度安排，陪审员兼具认定事实和适用法律的权利。在这种制度安排下，人民陪审员在审判活动中的地位、作用被定位于参与审判案件、行使审判权。人民网：《〈关于完善人民陪审员制度的决定（草案）〉的说明》，中国法院网，http：//wwwchinacourtorg/article/detail/2004/04/id/112224shtml，（2004/04-14），[2017/06/17]。然而从实际效果来看，人民陪审员并不具备与法官同堂断案的能力，既难以发挥“民间智慧”，又无法像法官一样专业，在查明案件事实和解决纠纷方面并没有起到实质作用，更勿论发挥立法和司法试错的功能了。长此以往，陪审制难免沦为法院凑数合议庭、补充劳动力的工具。《实施办法》正视了陪审制功能异化的现实，一方面将陪審员的职能聚焦于对事实问题的审理上，另一方面注重发挥陪审员的调解作用，希望以此实现陪审员的实质性参审，通过陪审制更好地促进司法公正。然而实证研究表明，陪审员在事实认定方面并未表现出明显优势，被寄予很大希望的调解作用也明显不足。陪审员在查明案件事实、促进纠纷解决方面的作用依旧差强人意，而通过陪审制推动规则之治的目标在现阶段更是难以实现。与改革试点前一样，法院仍然更为看重陪审制的工具价值和实际效用，多数情况下，法院适用陪审制一方面是为了完成改革试点的任务，另一方面是为了凑数合议庭和补充法院劳动力（在案多人少的L区法院体现得尤为明显）。

（三） 司法公信力目标的被忽视

司法公信力是社会公众对司法的集合性判断与评价，胡铭：《司法公信力的理性解释与建构》，《中国社会科学》2015年第4期，第86页。是衡量一个国家或地区法治化水平的基本标志。龙宗智：《影响司法公正及司法公信力的现实因素及其对策》，《当代法学》2015年第3期，第3页。陪审制作为连接司法与社会的桥梁，能够为来自各阶层的社会公众提供参与和见证司法的机会，并使社会公众在参与司法、了解司法的过程中形成对司法的信任。一项英国政府的研究表明，63%的英国陪审员在完成陪审任务后对陪审制有了更为积极的看法，对法官也有了更好的印象；[美]约翰·加斯蒂尔、佩里·迪斯、菲利普·J维瑟、辛迪·西蒙斯：《陪审团与民主——论陪审协商制度如何促进公共政治参与》，余素青、沈洁莹译，北京：法律出版社，2016年，第28页。美国学者在调研过程中也发现，审判陪审员对陪审制度和法庭公平的评价因其担任陪审员的经历而得到了很大提高（大约20%）。[美]约翰·加斯蒂尔、佩里·迪斯、菲利普·J维瑟、辛迪·西蒙斯：《陪审团与民主——论陪审协商制度如何促进公共政治参与》，余素青、沈洁莹译，2016年，第181页。从调研情况来看，我国的人民陪审员制度在提升司法公信力方面也具有一定效果。第一，官方统计表明，陪审制有利于案结事了。A市中院在2016年人民陪审员工作情况报告中指出，陪审案件呈现出上诉改判率低、信访投诉量少、调解案件数多，当事人服判息诉率高的特点；L区法院的统计数据显示，自改革试点以来，适用陪审案件的调撤率近75%，明显高于一审普通程序案件的调撤率，当事人对陪审案件的裁判结果接受度较高，服判息率达9064%，没有发生新的信访情况。第二，参与过案件审理的陪审员表示，陪审的经历使其对法官和法院有了更好的看法。在访谈中，相当一部分陪审员表示，在担任陪审员以前，其缺乏对法院、法官和陪审员的认识，担任陪审员的经历让其了解到法官并非“吃了原告吃被告”，法官很辛苦，也很公正，社会应该给法官更多的理解与尊重。然而遗憾的是，人民陪审员制度在提升司法公信力方面虽具有积极作用，但整体效果尚不明显。笔者在A市随机发放的公众问卷显示，在900名随机受访的社会公众里，对法官持正面积极印象的比例为576%，对法院持正面积极印象的比例为616%，比例虽然过半，但不容乐观。在A市，笔者针对社会公众随机发放了900份调研问卷，在问及“您对大部分法官印象如何”时（A很好；B比较好；C不太好；D很不好；E不好说），有107人（119%）表示很好，411人（457%）表示比较好，212人（236%）表示不好说，121人（134%）表示不太好，11人表示很不好（12%），对法官持正面积极印象（选择很好和比较好两个选项的）的比例为576%。在问及“您相信法院裁判是公正的吗？（A很相信；B比较相信；C不太相信；D很不相信；E不好说）”这一问题时，有101人（116%）表示很相信；437人（50%）表示比较相信；187人（214%）表示不太相信；16人（18%）表示很不相信；128人（146%）表示不好说，对法院持正面积极印象（选择很好和比较好两个选项的）的比例为616%。基于我国人民陪审员制度尚未深入人心的现状，我们不能将提升司法公信力的希望全部寄托在人民陪审员制度上，但不可否认的是，人民陪审员制度长期“封闭化”的运行状态确实使其在一定程度上丧失了“群众基础”，阻碍了陪审制在提升司法公信力方面的作用。

改革试点效果的单一化与改革目标多元化之间的冲突并非偶然。其一，《决定》片面强调陪审制司法功能所带来的“后遗症”使陪审制改革试点后劲不足。长期以来，由于《决定》仅强调陪审制在促进司法公正方面的作用，所以司法实践忽视了陪审制在保障司法民主、提升司法公信力方面的价值，而法院功利主义的视角也使人民陪审员制度的司法功能背离了立法期待。除去人民陪审员制度在实践运行中暴露的问题，《决定》单纯强调人民陪审员制度对司法审判的作用本身就值得反思。其二，《实施办法》确立的改革目标过于笼统，为法院进行目标置换留下了余地。改革试点力图通过目标的多元化来拓宽陪审制功能的改革方向是值得肯定的，然而其所确立的司法民主、司法公正和司法公信力的改革目标却过于笼统，缺乏明确的针对性。因为司法民主、司法公正和司法公信力不仅是法院的工作目标，而且可以成为任何一项司法改革的目标或指导理念，对于陪审制改革而言并不具有特殊意义。因此，法院很方便地将自己的需要塞给陪审制，陪审制的目标被置换，从纸面上的“司法制度”被收编为行动中的“法院制度”吴英姿：《构建司法过程中的公共领域——以D区法院陪审制改革为样本》，《法律适用》2014年第7期，第23页。。其三，法官的认知偏见导致陪审制改革缺乏应有的重视。长期以来，法官固守狭隘的司法职业化思维，认为陪审员既缺乏积极性也不具备参与司法审判的能力，所以小心翼翼地限定随机抽取的范围和陪审员的参审范围。如此一来，陪审员便下意识地认为自己比法官“矮半截”，不积极参与、不敢发言或附和法官意见便成为常态。另一方面，法院以自身需求为出发点主导陪审制改革也是造成改革试点效果单一化的重要原因，在陪审制工具主义思想的驱动下，“司法民主”“司法公正”和“司法公信力”的目标都被打上了法院需求的烙印，自然难以实现改革试点的多重目标。最后，法院的“人案矛盾”也使陪审制改革显得心有余而力不足。陪审制是一项昂贵的事业，随机抽取机制、事实问题法律问题分离机制以及合议机制等多项改革措施不仅需要耗费大量的时间和金钱，而且对法官的专业素质提出了极高要求。在人案矛盾突出的大背景下，法官根本无法全身心地投入对陪审制改革的探索之中，所以我国的人民陪审员制度只能被廉价使用，成为补充法院劳动力的工具。

四改革目标的矫正

陪审制的改革目标决定了人民陪审员制度将向何处去的根本问题。然而现阶段，立法确立的司法民主、司法公正和司法公信力的改革目标过于宏观，并不能为人民陪审员制度的改革指明方向。对此，有必要从立法层面对陪审制的改革目标予以矫正，用明确、具体的改革目标替代宏观、抽象的改革目标。陪审制的原初定位在于体现民意，也即通过有效发挥人民陪审员在非法律性知识和实践经验方面的优势，使广大人民群众的作用能够在司法审判过程中得到实质性发挥，苗炎：《司法民主：完善人民陪审员制度的价值依归》，《法商研究》2015年第1期，第121页。 从司法实践来看，这也正是当前改革试点所要解决的首要问题。因此，我国陪审制的改革目标应定位于解决陪审员的实质性参审问题，并在此基础上实现提升司法公信力，激发“公民意识”的间接目标。

（一） 直接目标：解决陪审员实质性参审问题

1.确保随机抽取的实质化

当前，尽管各试点法院都建立了极具民主色彩的人民陪审员信息库，但陪审员信息缺失、滞后等情况依然存在，在人口流动较大的农村地区更为明显，严重制约了随机抽取机制的落实。因此，法院應与户籍管理部门建立联动机制，借助大数据平台对辖区内的居民信息实行动态管理，及时更新辖区内的居民信息，降低随机抽取的时间成本，提高人民陪审员信息库的纯度，确保公众参与的代表性和广泛性不被稀释。为了保证合议庭的民主性，法院也应杜绝对“小范围随机抽取”和“驻庭陪审员”的使用，尽管全面随机抽取机制会对司法效率造成影响，也难以保证庭审效果和合议效果的稳定性，但以此为由摒弃对随机抽取机制的适用却是本末倒置。当前，法院之所以认为陪审制会影响司法效率，一方面是因为陪审制本身的昂贵性，另一方面则是源于法院对陪审制的“滥用”。在国外，陪审制的适用范围都是受到严格限制的，而我国陪审制的适用范围却明显带有“泛化”的倾向，为达到补充法院劳动力和进行绩效考核的目的，L区法院在一些简单的民事案件中广泛地适用陪审制，A市中院更是要求所有的刑事案件一律适用“3+2”式的大陪审制（由3名陪审员2名法官组成合议庭）。由于法院适用陪审制的频率高、次数多，所以保证个案中的随机抽取就显得十分困难。因此，随机抽取机制落实不仅有赖于这一机制本身的完善，更需要法院理性适用陪审制，合理控制陪审制的适用范围。

2构建适合陪审员参与事实认定的程序

由于司法实践缺乏对适合陪审员参与事实认定的程序探索，所以改革试点以来，尽管社会经验丰富、具有一定特长的人民陪审员在查明案件事实方面发挥优势的个案越来越多，但整体效果依然不容乐观。陪审员以普通社会公众的身份参与司法审判与法官参与司法审判具有本质区别，因此不能将法官审理案件的程序机制强加于陪审员，而应构建符合陪审员认知规律、适合陪审员参与事实认定的专门程序。

（1）筛选适合陪审员审理的“事实问题”。调研表明，如何区分事实问题和法律问题成为此次改革试点的最大障碍，而法官对区分事实问题和法律问题的消极态度又在一定程度上使陪审员和法官回到了同职同权的老路子上。在笔者看来，事实问题和法律问题并非不可区分，A市中院和L区法院采取的以“要件事实”为基础区分事实问题和法律问题的做法本身具有一定的可行性，只要在此基础上对“要件事实”作进一步的“提纯”，便可筛选出适合陪审员裁判的事实问题。在司法裁判中，陪审员作为法律的门外汉和经验丰富的社会人，自然应将裁判重点放在对生活事实和常情、常理的判断方面。基于此，法官应在识别“要件事实”的基础上对其进行“提纯”，将其还原为可供陪审员裁判的生活事实，或者将那些通过一般社会经验就能判断的、影响“要件事实”的要素交由陪审员裁判，确保陪审员审理的“事实问题”符合其自身的认知能力。当然，由于区分事实问题和法律问题不仅会耗费大量的时间，而且对法官的专业素质有着极高要求，所以笔者并不建议在所有的案件中都对二者予以区分。对于那些适用三人制合议庭的一般民事纠纷和家事纠纷，由于情与理、情与法紧密相连又并未超出社会公众的认知范围，所以并无区分事实问题和法律问题的必要。因此，可以仅在大合议庭中区分事实问题和法律问题，在一般的三人制合议庭中不作刻意区分，只要法官能够发挥释明与指示作用，有意识地引导当事人围绕双方争议的事实发表建议即可。

（2）规范法官指示。根据《实施办法》第21条的规定，合议过程中，审判长对陪审员的指示包含两点内容，一是提请陪审员围绕事实问题发表意见，二是对事实认定有关的证据资格、证据规则和诉讼程序等问题进行必要说明。当前，法官指示除应实现上述两点目标之外，更应尽可能地为陪审员创造一个良好的“发言机会”。基于大多数人民陪审员在庭审中仍然存在“听不懂”和“不敢问”的现象，法官应着重引导陪审员发挥出以下三点作用。第一，在法官的指导下形成独立见解。我国改革试点中的“分权模式”与英美法系中的分权模式具有本质差别，我国的“分权模式”并不排斥法官对案件事实的决定权，而且从我国的现实情况来看，“法官指示”的范围更大，既包括基本的程序性指示，又包括对陪审员的引导。在这种情况下，陪审员要形成独立见解，不仅需要法官把握好指示的度，也需要陪审员在庭审中多发问、多了解案情，敢于发表与法官不同的观点。而要求陪审员形成独立见解并非意味着陪审员一定要与法官有不同看法，因为在多数情况下，“一个正常理性人”对很多问题的见地都是相同的，只是这种“相同的见地”应源于陪审员的独立思考，而非法官的干预。第二，以普通社会公众的视角评判案件。在长期的司法审判中，法官更倾向于将法律看作一套关于正确和错误行为、权利和义务的成文或不成文的规则或准则，在审理案件时只具有专业人士的内部视角，而忽视了法律在真实世界中的意义或效果，彭小龙：《非职业法官研究：理念、制度與实践》，北京：北京大学出版社，2012年，第42页。在这种职业偏见的影响下，法官作出的裁判结果难免会出现合法却不合理的现象。而陪审员参与审判，将“民间智慧”带入司法，不仅能帮助法官查明案件事实，更能将纸面上的法置于社会之中进行检验，起到立法和司法试错的效果。因此，无论是在培训抑或是在具体的司法审判中，法官都应有意识地引导陪审员回归“老百姓”的身份，以“同类人”的视角参与审判，用朴素的正义观化解纠纷。第三，起到补充法官知识空白的作用。在随机抽取的人民陪审员中，有些陪审员具有专业知识，甚至有的法院专门针对这些有专业知识的陪审员建立了“专家陪审库”，一方面，这些“专家陪审员”在某些特殊案件中能够有效弥补法官的知识空白。但另一方面，也不排除其滥用专业知识进行行业保护的可能。因此，法官对这些“专家陪审员”的指示应更为谨慎，除包含基本的法律指示和程序指示外，还应对其进行司法职业道德的提示，确保“专家陪审员”的优势得以合理发挥。

（3）建立陪审员与法官的商谈互动程序。通过陪审制吸收民意，意味着司法裁判应由法官的“独白”走向法官与陪审员的“商谈”，法官和陪审员应本着“合作寻求共识”的理念共同进行案件审判。在此过程中，法官应摒弃以法院为中心的思想认识，不能因片面追求司法效率就用“背对背”式的合议取代“面对面”式的合议，更不能以法官的标准对陪审员的发言提出过高要求。当然，针对当前大多数陪审员参审意识阙如、参审效果不佳的现状，法官可以让陪审员从参与调解工作做起。因为与专业的审判工作相比，调解更“接地气”，更契合陪审员的自身优势，能够成为激发陪审员的参审意识、提升参审能力的过渡途径。

（二）间接目标：提升司法公信力，激发“公民意识”

陪审制直接关系到司法公信力的提升和公民法律意识的增强，是保障司法民主、促进司法公正的动力和源泉。人民陪审员制度改革不同于一般的司法改革，它不仅需要法院内部机制的完善，更需要广大社会公众的参与。公众参与与陪审制的社会功能之间本就是一种良性循环，因为广大公众的积极参与，陪审制才能在提升司法公信力方面发挥应有的作用，而司法公信力的提升也会强化公民参与司法的热情和能力。在改革试点前，各类实证研究就已表明陪审制度之实践效果耗损了原本设立该项制度的自信，刘方勇、廖永安：《我国人民陪审员制度运行实证研究——以中部某县级市为分析样本》，《法学家》2016年第4期，第53—70页。而试点改革以来，虽然各试点地区强化了对试点方案的推行力度，但总体上依然呈现出实施疲软、后劲不足的状态。这其中的一项重要原因就在于，法院从工具主义的角度出发，过于强调陪审制对司法审判的显性作用，而忽视了陪审制在提升司法公信力和增强公民法律意识方面的“隐性价值”。

现阶段，我国广大社会公众的“公民意识”尚未觉醒，法律意识也有待增强，尽管国家的普法教育已推行三十余年，但广大社会公众对司法、对陪审制的认知依然较为模糊。在这种前提下，无论是立法者还是司法者，甚至广大社会公众本身，都应对陪审制和人民陪审员持一种宽容的态度，不能因陪审员未发挥出显性的审判功能就质疑陪审制的价值，更不能企图“揠苗助长”将人民陪审员培养成“编外法官”。当前陪审制改革最紧迫的任务在于发挥陪审制沟通司法和民意的桥梁作用，使广大公民通过陪审制了解司法、信任司法并积极参与司法。

陪审制在提升司法公信力方面的作用是“渐进式”的，在现阶段，或许还难以通过陪审制实现司法与民意的对话，但却可以进一步推动司法公开和司法透明，使广大社会公众在见证司法的过程中逐步树立对司法的信任。而一旦公民对司法有了更多的了解和信任，其便会更乐于也更敢于表达自己的见解。同时，法院在对陪审员进行引导和培训的过程中，也应逐步实现从微观“法律技术”教育到宏观“法律意识”培养的转变，因为人民陪审员制度的普法教育功能并不在于将每位陪审员都培养成知法懂法的法律人，而在于激发陪审员的“公民意识”和“责任意识”，并在陪审员口口相传的过程中提升整个社会的法律意识。

Abstract：The reform of the people[KG-*2/3]s jury system aims at “promoting judicial democracy”，“promoting judicial justice”，“enhancing the credibility of the people[KG-*2/3]s jury system and judicial credibility”，which is more conducive to explore the value of jury systemHowever，the empirical research shows that the above three reform goals are too macro，which is not only difficult for the pilot reform of the jury system to point out direction，but also left room for the court to make objective replacement based on its own needsIn practice，the simplification of the effect of the jury system reform contrasts with the pluralism of the legislative goal，and the effect of the system is deviated from the target of the system.Based on this，on the one hand，we should rectify the objectives of the jury system from the legislative level，and replace the general and abstract reform goals with clear and specific reform onesOn the other hand，in judicial practice，we should continue to deepen the reform of jury operation mechanism，link the reform objectives with the specific operation mechanism，and transform the concept of mind to explore the implicit value of jury system in enhancing judicial credibility and inspiring civic awareness

Key words：jury system；judicial democracy；judicial justice；judicial credibility

【责任编辑龚桂明陈西玲】