论我国人民陪审员制度的困境与出路

王敏

摘要：人民陪审员制度是我国审判制度中的重要构成部分，是发扬司法民主、促进司法公正的有益机制，也是人民群众监督司法工作的重要方式。我国的审判实践证明，人民陪审员在缓解法院案多人少矛盾、加强民意沟通和树立司法权威等方面发挥着重要的作用。但不可避免地，这一制度也存在如“陪审的形式化”、陪审员与法官职能异化等问题。

关键词：人民陪审员；职能异化；司法监督；司法公正

一、人民陪审员制度概述

（一）人民陪审员制度的发展及变革历程

我国的人民陪审员制度是极具中国特色的一项制度，因为它既不同于以美国为代表的英美法系的陪审制，也不同于大陆法系国家的参审制。清末立法时，我国引进了陪审制度，后经过不同时期的发展演变，由清末的陪审制，到武汉国民政府时期的区别陪审团制和参审制，再到新中国解放时期的参审与旁听相结合的陪审制度，直到定型为现在的人民陪审员制度。仅仅从“陪审制”到“人民陪审员制度”这一名称的转变，就不难发现二者的语义内涵已经发生了非常大的变化。相比较最初的“陪审员”，“人民陪审员”更加凸显了“人民”二字所蕴含的政治理念，这是新中国成立时提出的“人民当家做主”的政治理念在司法领域的体现。

（二）人民陪审员制度的价值

1、政治民主价值。人民陪审员制度不仅仅是一种司法制度，同时也是一种民主制度，它的实施以民主政治为基础，同时也反过来促进民主政治的发展和完善。在这一制度的实践过程中，更多的普通大众能够参与到司法审判活动中，这是人民主权原则的体现，表明国家权力最终来源于人民，它是实现文本上的人民主权原则向现实中的人民主权转变的一条非常重要的途径。人民陪审员制度的确立和实施，在政治民主层面最突出的价值在于，比之于旧社会处于压迫剥削地位的人民来说，如今的人民真正翻身做了主人，实现了“人民的事情人民管”，主人翁意识不断增强，这极大地巩固了民主政治的基础。

2、司法公正价值。公正包含了“公平”和“正义”的双重内涵，这双重内涵也是法律的价值追求。我国的法律实践中的多项原则均体现了这一价值追求，如刑事法律中的“罪责刑相适应原则”、“罪刑法定原则”等等。而我国的人民陪审员制度的司法公正价值主要体现在：一方面，它加强了人民对司法审判活动的监督，不管是否实际地参与到某一具体案件的陪审中，大家对案件审判活动的关注度显著提高，这实际上形成了一种监督，能够促进司法更加公正公开；另一方面，人民陪审员制度提升了公众的法律意识及对司法审判活动的了解和认识，由于人民陪审员在审判中的参与，原本公众看来“神秘”的审判活动变的透明公开，且作为公众代表的人民陪审员的意见得到重视，甚至影响到案件的判决，在这一系列过程中，公众对司法的信任得到了极大的增强。

二、人民陪审员

（一）人民陪审员的选任

人民陪审员的产生方式和资格标准。在我国，人民陪审员的产生过程主要是：首先根据相关法律确定的人民陪审员选任条件，如年龄、品行、文化程度等，符合条件要求的公民个人自行报名或社会基层组织推荐符合条件要求的人选，然后名额由基层法院视实际需要提请同级人大常委会任命。被任命的人民陪审员在实际参与陪审活动前，须进行为期半年的集中培训，参照法官培训的培训内容。人民陪审员任期为5年，这与我国权力机关任期时限相同，但是否能够连选连任法律并没有明确规定，但在实践中，各地法院为了方便省事，通常都连选连任，这就导致了人民陪审员的“固定化”，大大削弱了选任范围的广泛性。

（二）人民陪审员的角色和功能定位

关于人民陪审员的职能与权利，1979年通过的《人民法院组织法》作了原则性规定：“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利。”在这之后颁布的《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》在做了相同的规定。这样的规定是否意味着人民陪审员同法官享有相同的审判权？

审判权包括实体性权利和程序性权利两个方面，前者指对案件的裁判，即事实认定和法律适用；后者指对审判程序的组织安排，如宣布开庭、宣布休庭、决定是否延期审理等。根据我国三大诉讼法的规定和《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》关于法官和人民陪审员的审判权规定，两者的审判权内容并不相同，立法中所谓的“同等权利”是指陪审员在成为具体案件的合议庭成员后，可就案件事实和法律适用问题表达自己的意见，在合议庭表决时同法官享有同样的一票表决权。通过上述分析不难看出，人民陪审员的审判权内容属于实体性权利，而法官的审判权内容包括实体性权利和程序性权利。

（三）人民陪审员制度凸显的问题

1、陪审的形式化。虽然现行的三大诉讼法和其他相关法律中都赋予了人民陪审员与法官享有同等的权利，但在实际审判中，人民陪审员不积极行使、不知道怎样行使、不珍惜陪审权利的现象十分普遍。例如在案件审理过程中，时常有参与陪审的陪审员将注意力集中于玩手机上，或者缺乏自己的主见和判断，不能很好地表达自己的意见，从而使人民陪审员制度缺乏实质内容，流于形式。

2、司法实践中的职能异化。在我国的司法审判实践中，始终存在着案多人少的矛盾，在人民法院司法资源有限的情况下，人民陪审员也发挥了弥补法院办案人员不足的作用。这原本是好事，但却在一定程度上导致了人民陪审员的职能异化，从司法的监督者变成了司法辅助者，扮演着人力补充和为法院审判活动提供支持者的角色。因此，有学者将“人民陪审员”形象地称之为“编外法官”。陕西省汉中市人民法院院中刘兴平法官曾指出：“国家设立人民陪审员的初衷在于使更多的民众参与到司法中，但要求陪审员参与到审判中，需要的并不是他们的法律专业知识和审判经验，而是需要他们作为社会中最普通的人，用他们平常人的眼光来看待我们的司法审判，这样可以避免我们的精英审判导致的、可能出现在司法裁判中的问题。”人民陪审员制度在司法实践中所产生的职能异化，不可避免地在一定程度上背离了设立人民陪审员的初衷和削弱了人民陪审员在司法审判活动中的监督职能。

3、精英审判的发展趋势。在2005年全国人大常委会颁布的《关于完善人民陪审员制度的决定》中，第4条规定，公民担任人民陪审员的条件之一为：应当具有大学专科以上文化程度。对于人民陪审员最低学历的限定始终存在争议。对此持否定态度者认为，学历层次不是一个人能力水平的唯一标准，在公民时代背景和个人经历差异较大的情况下，这样的限制无法照顾到各阶层，选任的人民陪审员不能广泛代表群众的声音。在审判活动中，审判员均为受过高等教育且经选拔上岗的精英人群，在限定人民陪审员的最低学历要求为大专后，人民陪审员和审判员则自然组成了一支精英审判队伍，这在一定程度上不可避免地导致了精英审判的发展趋势。

4、陪审权利行使的障碍。尽管三大诉讼法及其他相关法律都明文规定了“人民陪审员制度”，为该制度的实施提供了法律依据和一定的制度保障，但是公民在真正实现陪审权利时仍面临许多障碍。如区域障碍：根据人民法院的审判管辖原则，案件的主审法院都是固定的，而有些人民陪审员可能距离法院很远，交通耗时长且不便，这就使得人民参与陪审的积极性不高；又如工作和经费障碍：有些较为复杂的案件往往很难在一两天内审结，因此便不可避免地会影响到陪审员的正常工作，并产生一定数量的支出。

三、人民陪审员制度的改革路径

（一）选任标准的“因地制宜”

我国幅员辽阔，各地区的经济发展水平和教育水平也存在很大差异，对人民陪审员的高学历要求，使得人民陪审员的选任基础十分薄弱，受过高等教育的公民主要集中在经济发达的地区、城镇地区，而农民和工人陪审员符合条件的极少甚至没有。对此，有必要根据各地区的实际发展状况，”因地制宜“地确定各地区的人民陪审员选择标准，以多样化的要求适应多样化的实际，以保证人民陪审员来源的广泛性和代表性，真正实现平民司法。

（二）完善人民陪审员参与审判的保障

在立法方面，应进一步明确人民陪审员的权利。虽然三大诉讼法均对人民陪审员制度作了相关规定，但是自1982年宪法将该制度删去后，其便失去了宪法依据，所以，要完善人民陪审员参与审判的立法保障，首先要将人民陪审员制度写入宪法，为该制度提供宪法依据；其次，要在立法中进一步明确人民陪审员在参与审判中所享有的权利，避免模糊化的规定造成参与审判的困难。

在制度保障方面，应进一步细化人民陪审员参与审判、行使审判权的途径和方式。在我国，人民陪审员主要是兼职陪审员，为避免其因行使审判权而受到工作单位的不公正待遇，应确立相关制度，如人民陪审员在参与审判期间仍享受同其他同类职工相同的待遇，用人单位不得因此而辞退或降低其待遇标准。

（三）实现“职能异化”向“职能分化”转变

在我国现行的法律制度中，法律赋予了人民陪审员与法官同等的权利，虽然在一定程度上显示了对人民陪审员的重视，但当下司法实践中的对人民陪审员进行“法官式”的培训管理及审判中的“同权同票”，却不可避免地导致了人民陪审员职能的异化。要完善人民陪审员制度，今后的改革可以侧重于从职能异化走向职能分化：一方面客观认识并积极推动人民陪审员作为司法辅助者的积极作用，进一步明确人民陪审员与审判员在认定案件事实和适用法律上的职能区分；另一方面，在那些涉及公共利益、社会影响大的案件中要着力提升人民陪审员参与的实质效果，着力避免人民陪审员陪而不审的现象，切实发挥人民陪审员的司法监督和司法辅助作用。

（四）设立专门的选任机构

人民陪审员制度的设立初衷在于发挥其司法辅助和司法监督的作用，但是现行实践中，由法院负责人民陪审员的管理和考核模式，实际上不利于其司法监督作用的发挥。试想，受法院管理的人民陪审员，当二者在一定程度上形成利益共同体时，如何独立而不受干扰地行使陪审和监督的权利？因此，应当设立独立于法院的专门机构，进行人民陪审员的选任和考核管理，根据各法院的申请和需求，按照一定的选任方式调派人民陪审员前往参与。只有在管理上独立，才能在监督上独立。

四、总结

尽管我国的人民陪审员制度在实践中还存在一些缺陷，但这并不代表这一制度没有价值，或者我国不适合推行这一制度，因为它在推进我国法治进程、在人民参与国家法治建设等方面有着重要作用。普通百姓亲身参与到司法审判活动中，一方面给了他们参与国家管理的主人翁感，另一方面这对他们自身而言，也是很好的普法教育。要克服当下人民陪审员制度出现的困境，要从扩大人民陪审员选任范围、实现陪审员与审判员的职能分化以及完善人民陪审员行使陪审员权利的相关保障入手，同时不断增强司法公开性及透明性，真正实现司法平民化和审判活动的公开公正。（作者单位：华东政法大学）

参考文献：

[1]廖永安：[美]彼特.安德森，《对话与交融——中美陪审制度论坛》，湘潭大学出版社，2012年

[2]祖鹏，李玉华：《人民陪审制度的理论与实践——以北京市西城区人民法院为研究对象》，法律出版社，2012年

[3]许鹏：《审判新模式探索与发展——对“人民陪审团”制度冷思考》，载《和田师范专科学校学报》（汉文综合版），2011（70），第30卷第二期，30—31