精准扶贫政策的粗放执行及其治理：基于可行能力的视域

摘要：精准扶贫政策在践行中存在着不精准执行现象，主要表现为精准识别、精准帮扶、精准考核的粗放执行以及精准帮扶成效的粗放验收等问题。立足于贫困人口可行能力的视角，通过对民族地区鄂西L村村民进行问卷调查以及半结构式访谈发现：农民可行能力羸弱是精准扶贫政策粗放执行的重要原因，而村民的政治参与能力、居住的自然环境、村干部的个人素质、基层治理的协商监督机制以及扶贫政策执行的监督反馈与奖惩机制等五项功能性活动是影响农民可行能力强弱的重要因素，因此，须通过完善这五项功能性活动来提升农民的可行能力，促进精准扶贫政策的精准执行。

关键词：民族地区；精准扶贫；粗放执行；可行能力；治理能力

作者简介：易柳，华中师范大学法学院博士研究生，主要研究方向：公共政策与法治、基层治理的法治化研究（湖北 武汉 430079）。

基金项目：国家社会科学基金项目“治理现代化背景下县级政府‘政策转换的实证研究”（16BZZ064）。

中图分类号：F3238文献标识码：A

文章编号：1006-1398（2018）01-0056-11

一问题的提出与文献回顾

2016年底，国务院发布了《“十三五”脱贫攻坚规划》，该规划明确指出：当前，贫困问题依然是我国经济社会发展中最突出的“短板”，脱贫攻坚形势复杂严峻。打赢脱贫攻坚战，确保到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫，是确保到2020年全面建成小康社会之关键。2017年“中央一号文件”要求扎实推进脱贫攻坚，进一步推进精准扶贫各项政策措施落地生根，確保2017年再脱贫1000万人以上。要注重提高脱贫质量，激发贫困人口脱贫致富的积极性主动性，建立健全稳定脱贫长效机制。2017年“两会”上，习近平总书记指出：全过程都要精准，有的需要下一番“绣花”功夫；也不要脱离实际随意提前。要想实现以上目标，必须保障精准扶贫政策落到实处。

虽然我国的精准扶贫工作目前已进入到攻坚拔寨、倒排工期阶段，但该政策在执行过程中仍然存在着很多粗放执行的现象。一方面，在政策执行初期出现的识别模式中的瞄准偏差问题梁土坤：《新常态下的精准扶贫：内涵阐释、现实困境及实现路径》，《长白学刊》2016第5期，第127—132页。，

主要表现为人口流动下的贫困户参与度不足①、精英俘获邢成举：《村庄视角的扶贫项目目标偏离与“内卷化”分析》，《江汉学术》2015年第5期，第18—26页。、以及识别中的多种排斥现象邓维杰：《精准扶贫的难点、对策与路径选择》，《农村经济》2014年第6期，第78—81页。，被排斥掉的农户开展争贫与闹访，从而将扶贫问题转化成为村庄治理难题万江红、苏运勋：《精准扶贫基层实践困境及其解释——村民自治的视角》，《贵州社会科学》2016年第8期，第149—154页。；另一方面，在精准帮扶上出现了帮扶政策与村庄不匹配的现象雷望红：《论精准扶贫政策的不精准执行》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2017年第1期，第1—8页。，例如部分地区的产业扶贫不仅未能增加贫困人口的年人均纯收入，反而还破坏了该地区原有的农户生计发展参见许汉泽、李小云：《精准扶贫背景下农村产业扶贫的实践困境——对华北李村产业扶贫项目的考察》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2017第1期，第9—16页。。

学界从不同视角对精准扶贫政策遭遇粗放执行进行了原因阐释，大致有以下几种解释路径：一是从整个行政体制的视角认为行政主导下压力型体制的威逼导致了扶贫粗放执行的出现；李博、左停：《遭遇搬迁：精准扶贫视角下扶贫移民搬迁政策执行逻辑的探讨——以陕南王村为例》，《中国农业大学学报（ 社会科学版）》2016年第2期，第25—31页。二是从精准扶贫政策自身的视角认为普适性政策难以与致贫原因的差异性相结合；葛志军、邢成举：《精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释——基于宁夏银川两个村庄的调查》，《贵州社会科学》2015第5期，第157—163页。三是从基层组织的视角认为基层组织在国家和农民的双重挤压下表现出权威导向的选择性治理、风险规避的规范化治理和硬任务的软执行，严重影响了基层组织的治理能力和政策的执行能力；四是从乡土社会环境的视角认为自利性的村干部以及乡村精英在获得项目信息与权力时的“差序格局”、乡土社会对“参与式”方法的抵制共同导致了扶贫政策的粗放执行。

精准扶贫政策的粗放执行本质上是忽略了政策的“精准性”。已有研究分别从行政体制、精准扶贫政策自身、基层组织以及乡土社会环境等因素出发对精准扶贫政策的粗放执行作出了解释，这些解释是从宏观、中观的维度作出对精准扶贫政策的认知和理解，而未能从微观即扶贫对象的视角作出解释。如果只是政府、政策在一旁唱“独角戏”，而不关心“观众”的感受与反馈，那么精准扶贫政策遭遇粗放执行也就在情理之中。本文从扶贫对象可行能力的视角，并结合民族地区鄂西L村的实际情况对精准扶贫政策粗放执行作出解释，并对此提出应对策略，以引起政府以及社会各界对贫困群体可行能力培养的重视，而培养和提高贫困人口的可行能力，即可促进精准扶贫政策的精准执行。

二精准扶贫政策粗放执行的个案分析

（一）个案选取的依据与基本情况介绍

1个案选取的依据

本文之所以选取鄂西L村为研究对象，主要是基于以下几方面原因：首先，鄂西L村地处E州S乡，属于国家级贫困县中的国家级贫困村，因此，在贫困程度上具有典型性；其次，鄂西L村地处我国十四个集中连片特困地区之一的武陵山集中连片特困地区中，因此，在贫困区域上具有代表性；最后，鄂西L村在2015年时被确定为2015-2016年度整村扶贫推进村，要求到2016年底该村必须完成所有扶贫工作，而笔者到该村调研的时间是2017年2月，此时该村已经经历了较为完整的精准扶贫阶段，因此，从该村扶贫阶段的完整性来看，其所拥有的扶贫经验与教训是值得被研究的。

2个案的基本情况介绍

笔者在2017年2月15日至3月5日期间，通过半结构式访谈与问卷调查的方式就精准扶贫政策的相关情况向鄂西L村村民、村干部及其所在的S乡扶贫办的工作人员作了具体调研，下面对鄂西L村的基本情况作具体介绍。

鄂西L村地处E州S乡集镇中心西南4公里外，距E州州城20公里。全村辖4个地名小组，有668户2418人，劳动力1362人。全村国土面积25平方公里，耕地面积3058亩，其中水田面积600亩，农业生产以马铃薯、水稻、玉米、蔬菜为主。截止2013年末，全村人均纯收入低于当时贫困线2736元的贫困农户共有248户、贫困人口798人，占全村总人口的3255%。其中五保户6户6人，占贫困人口总数的076%；低保户75户212人，占贫困人口总数的268%；一般贫困户158户573人，占贫困人口总数的7244%。全村人均纯收入4633元，低于全乡的平均水平，远低于全市农民人均纯收入水平。该村无支柱产业，且生产资料缺乏，农田水利、道路交通等基础设施落后，抗击自然灾害和抵御市场风险的能力弱，群众生活困难，且村级无集体经济，社会公益事业得不到发展。L村作为2015-2016年度整村扶贫推进村，必须在2016年底完成扶贫工作，这便成为扶贫政策粗放执行的导火索，而在政策的实际执行过程中，L村存在明显的粗放执行现象。

（二）精准扶贫政策粗放执行的个案分析

1精准识别的粗放执行

L村所在的S乡政府对贫困户的识别流程做了具体规定（见图1），主要分为七个步骤：专班入户调查、农户申请、八看八清、民主评议、公示公告、鄉镇审核、市扶贫办审批。其中专班入户调查是指村干部与驻村帮扶干部分成小组对农户家庭基本状况进行调查；八看八清主要是指针对提交贫困户申请的农户，村干部与驻村帮扶干部要对其八项情况了解清楚，即清楚老百姓人均纯收入是否达到2736元（2013年的贫困线标准）、老百姓的住房怎么样、基本生活状况如何、身体怎么样、出行便不便、饮水怎么样、用电有无保障、家里有无读书郎等；民主评议主要是指村民小组内部先对提出申请的农户进行民主评议并确定贫困户名单后，再由村委会召开村民代表会议对村民小组提交的名单进行民主评议并确定贫困户名单后，提交给乡政府审核；公示公告是指对民主评议确定的贫困户名单进行张贴公告。

虽然S乡对贫困户的识别流程规定较为明晰，但在实际执行中，村干部与村民却各有说法，在对L村村干部进行访谈时，L村书记兼主任告诉笔者：“在2014年年初，最开始开展精准扶贫工作时，以为只是上面喊喊口号，所以，当时贫困户的名单都是由村委会成员自行确定的。后来发现上面是来真的，我们又才在2015年底，在全村重新开展了贫困户的精准识别工作，并且是按程序执行的。”但问卷调查的结果与村支书所说的“按程序办事”并不吻合。在40份针对贫困户的问卷调查中，当被问道：“您家是如何被确定为贫困户的？”其中有24户的选项是“村委会直接通知的”，占总数的60%；有9户的选项是“自己申请并通过村民代表会议确定后逐级上报审核确定的”，占总数的225%；有6户的选项是“其他方式”（“其他方式”主要有争贫闹访、家里有学生的通过学校发放补助得知自己是贫困户的、与村委会成员因其他事情发生口角后被确定为贫困户的），占总数的15%；有1户的选项是“村民代表提名后确定的”，占总数的25%，见表1。由此可知：只有25%的贫困户是通过正规流程被确定为贫困户的。由于识别流程不透明，进而有大部分村民对精准识别工作不满意，见表2。

2精准帮扶的粗放执行

精准帮扶就是在精准识别的基础上，准确瞄准贫困户，针对其致贫因素，通过精准管理等手段，提供专业化、精细化和标准化的帮扶手段与对策。同春芬、张浩：《“互联网+”精准扶贫：贫困治理的新模式》，《世界农业》2016年第8期，第50—56页。精准帮扶是精准脱贫的必然手段。精确确定帮扶方式是精准扶贫的关键，贫困人口的脱贫效果就看帮扶内容。廖小东、滕湘君：《精准扶贫的现实难题与方略要务》，《华侨大学学报（哲学社会科学版）》2016年第2期，第48—54页。L村的驻村帮扶干部虽然分析了贫困户的致贫原因，但却没有分类治理、对症下药。

L村精准帮扶的粗放执行主要体现在三个方面，第一，帮扶措施单一且停留在“输血”阶段。L村主要的帮扶措施是改善本村的基础设施建设，由于L村本身的发展程度较低，因此，大部分扶贫资金只能投入到老百姓最需要的基础设施建设上。此外，帮扶到户的措施仅有向贫困户免费提供20-200只不等的鸡苗，让其喂养。另外，逢年过节，驻村干部会自掏腰包向贫困户提供200-600元不等的资金帮扶。面对贫困程度较深的贫困户，采取此种单一的、不具有长期发展性的输血式帮扶措施，的确是杯水车薪。而扶贫干部自掏腰包向贫困户提供资金帮扶的行为，一方面是出于同情心理，另一方面是迫于为完成政治任务而被逼无奈作出的行为。这不仅不能使贫困户从根本上摆脱贫困，反而会使其产生等、靠、要的依赖思想，同时也会使驻村干部对扶贫政策产生厌恶情绪，从而使其缺乏工作热情和动力。第二，帮扶措施不系统。在发展养鸡产业方面，驻村干部只向贫困户提供鸡苗和少部分饲料，并未向贫困户提供养殖技术与销售渠道，也未帮助贫困户修建养殖场所。由于鸡的品种及养殖技术不到位，因此，鸡的产量并不高；由于鸡的销售渠道不畅通，而鸡生长到一定程度时不会再继续生长，错过了最佳售卖时机，进而增加了养殖成本，减少了养殖收入，使得贫困户并未因此而增加收入。第三，帮扶成效不显著。基础设施建设的部分改善在很大程度上使老百姓获得了实惠，但到2016年底，L村仍有大部分组级公路未改扩建及硬化，部分农户的用电问题仍未得到解决，由于变压器陈旧老化，家里的电只能用于照明，而不能用于其他大功率电器。此外，由于发展养鸡产业的措施不系统，使得该措施也未能增加贫困户收入，反而使部分贫困户倒贴本。这种流于形式而不能真正使贫困户增收的帮扶措施不可能使贫困户摆脱贫困，更不可能使贫困户在短时间内精准脱贫。

3精准考核的粗放执行

精准考核是指对贫困户和贫困村识别、帮扶、管理的绩效，以及对贫困县开展扶贫工作的量化考核，奖优罚劣，保证各项扶贫措施落到实处。陈升、潘虹、陆静：《精准扶贫绩效及其影响因素：基于东中西部的案例研究》，《中国行政管理》2016年第9期，第88—93页。即精准考核是对精准识别、精准帮扶、精准管理的全方位考核，并对考核结果实行奖惩机制。

据了解，L村所在的E州日前已出台《县市、乡镇和州直行业部门精准扶贫工作责任考核办法》，该办法大大提高了精准扶贫在政绩考核中所占的权重，但却没有出台专门针对村干部精准扶贫工作的考核办法，L村所在的S乡仅依据《E市2016年精准脱贫验收方案》对全乡精准帮扶成效进行验收。L村精准考核的粗放执行主要表现为以下几方面：一是考核范围不全面。上级政府对L村的考核主要集中在帮扶成效上，对识别过程、精准管理等其他方面并未进行考核。二是考核重软件、轻实效。L村的软件工作做的较好，对识别流程、帮扶措施等都有具体规划，且对帮扶成效也作了具体总结。因此，当州级考核工作人员前来对L村扶贫工作进行考核时，发现其软件工作做的较好，便打了97分的高分，虽然考核人员紧接着对部分贫困户的脱贫效果进行了抽查考核，但由于是在村干部带领下进行的，因此抽查的实际结果并未影响L村的整体考核成绩。三是考核结果缺乏奖惩机制。据L村村干部介绍，L村2016年的扶贫工作得到了乡领导的认可，乡领导口头允诺向L村村委会发放1万元奖金，但直到2017年4月，该奖金一直没有着落，村干部对此种情形已经见怪不怪。针对扶贫政策执行结果所实施的奖惩机制不明确与不能落实到位，是该政策遭遇粗放执行的重要原因。

4精准帮扶成效的粗放评估

L村是S乡2015—2016年的整村推进扶贫村，即到2016年底必须完成扶贫任务。而L村本身发展程度较低，不可能在短时间内仅仅通过改善部分基础设施建设就能脱贫。驻村帮扶干部为了在规定的时间内完成上级交代的任务，便选择了对帮扶成效的粗放评估。

驻村帮扶干部在帮扶成效的评估上，一是将不属于帮扶成效的内容纳入帮扶成效的范围内，例如，将农户的玉米、土豆、红薯、稻谷、生猪等这些原本就有的收入纳入帮扶成效中；将农户家庭成员外出务工收入纳入扶贫成效中，但外出务工并非是由扶贫工作人员引导进行的；将低保收入纳入扶贫成效等。二是夸大扶贫成效，例如，在扶贫、脱贫明白卡上填写的粮食产量、生猪的喂养头数等要远远高于实际的数字。从帮扶成效的评估上也可看出，L村精准扶贫帮扶到户的措施十分单一且成效甚微。

综上，精准扶贫政策的粗放执行主要体现在精准识别、精准帮扶、精准考核以及精准帮扶成效的评估等方面，上述现象是由多方面原因导致的，本文主要从农民可行能力羸弱的视角对其作出解释。

三可行能力视域下精准扶贫政策粗放执行的原因

精准扶贫政策遭遇粗放执行是由多方面原因导致的，本文主要从扶贫对象可行能力的微观视角对其作出解释。笔者通过对鄂西L村的调研发现，扶贫对象可行能力羸弱纵容了精准扶贫政策的粗放执行。

印度籍诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森从可行能力被剥夺的视角看待贫困问题。可行能力被剥夺或者说可行能力羸弱既是贫困的主要原因，也是贫困人口难以摆脱贫困的主要原因。笔者对鄂西L村的调研发现恰好印证了这一论断，正是由于当地村民可行能力羸弱纵容或促使了精准扶贫政策的粗放执行，减少了贫困人口应当从该政策中获取的福利，最终使贫困人口难以摆脱贫困状态。可见，找出影响可行能力强弱的因素至关重要。在森看来，可行能力是指一个人可以实现的各种不同的生活方式的自由。而所有影响一个人实现各种不同生活方式的自由的因素决定这一个人可行能力的强弱，这些因素既包括个人素质，也包括个人所处的自然环境与社会环境，森将这些影响因素称之为功能性活动，即一个人的可行能力是通过功能性活动转化的，一个人可行能力的强弱由这些功能性活动的完善与否所决定，但这些功能性活动并不是固定不变的，而是要根据不同的研究对象与研究背景而定。例如，高进云等在研究森的可行能力理论框架下土地征收对农民福利的影响测度时认为，组成农民福利的功能性活动主要是家庭经济收入、社会保障、居住条件、社区生活、环境以及心理。高进云、周智、乔荣峰：《森的可行能力理论框架下土地征收对农民福利的影响测度》，《中国软科学》2010第12期，第59—69页。而笔者通过调研发现，导致鄂西L村扶贫对象可行能力羸弱的功能性活动主要包括村民政治参与能力羸弱、自然环境恶劣、村干部个人素质较低、基层治理协商监督机制的缺乏以及政策执行监督反馈机制的缺乏。下文将具体阐述导致可行能力羸弱的五项不完善功能性活动是如何纵容或促使精准扶贫政策粗放执行的。

（一）村民政治参与能力羸弱

目前，村庄呈现出“空心化”趋势，大部分青壮年劳动力都外出务工，留守在村庄的大部分是老人、儿童。据问卷调查结果可知，L村的贫困户具有老龄化与文化程度低的特征。在受访的40户贫困户户主中，他们的文化程度分布情况是，见表3，文盲2人，占比5%；小学文化程度26人，占比65%；初中文化程度9人，占比225%；高中文化程度3人，占比75%；没有大专及大专以上文化程度的贫困户。他们的年龄分布情况是，见表4，没有30岁以下的贫困户户主；30～60岁的9人，占比225%；60～70岁的25人，占比625%；70岁以上的6人，占比15%。而非贫困户同样受地域经济发展水平与思想意识限制，其文化程度与贫困户相比差距并不大。受文化程度与年龄这两大因素的制约，加上L村本身的民主发展程度较低，使得村民的政治参与能力羸弱。在调研中发现，部分真正需要政府扶持的贫困农户并没有被纳入贫困户群体，其中一部分农户面对不公正的精准识别工作不知如何表达自己的诉求，他们认为：“反正是他们（指村委会）说了算，你去说也没有用。”另一部分农户向村委会表达了自己的诉求，但村委会却置之不理，有时反而还会教育农户，面对此种情形，这部分农户只会认为：“算了，算了，還是要靠自己自力更生，别指望政府了。”至此，便不会再寻求其他方式解决问题了。在扶贫验收时，同样存在此种情形，扶贫工作人员在精准扶贫、脱贫明白卡上填写完扶贫成效后，需要贫困户在上面签字后其扶贫工作方告结束。L村的大部分贫困户心里都清楚，自己目前的状况还没有脱贫，也清楚扶贫工作人员填写的扶贫成效存在不实和夸张，但他们还是在卡上签了字，有的甚至都不关心上面写了什么内容就直接签字了。他们认为：“反正是他们（指扶贫工作人员）说了算，他说我脱贫了，那我就脱贫了吧。”

以上情形体现了农户面对扶贫干部“乱作为”的无奈和无助，这种无奈和无助是农户政治参与能力羸弱的体现，也是政策执行缺乏监督反馈机制的体现，正是这多方面原因的存在助长了精准扶贫政策粗放执行的气焰。

（二）自然环境恶劣

L村地处鄂西大山深处，属于国家划定的14个集中连片特困地区之一的武陵山区。该村地形呈“Y”形，两边高，中间低，山峦起伏、群山环绕、地形复杂，山地占98%以上，平均海拔在850米以上。自然环境对人的影响极为深刻，正所谓“一方水土养育一方人”，恶劣的自然环境一是导致村民信息闭塞，缺乏民主意识与反馈渠道；二是导致该村基础设施建设薄弱，大部分扶贫资金只能投入到基础设施建设上来，进而导致帮扶到户的措施力度不够；三是导致该村内生发展动力不足，98%以上的山地导致该村不能进行农业规模化操作，因此很难找到适合在该村长期发展的农业模式。恶劣的自然环境导致的结果限制了农民可行能力的实现，影响了扶贫政策的精准执行。

（三）村干部个人素质较低

惠农政策落地时，最终的执行者是村干部，因此，政策是否能被精准执行与村干部素质具有密切关系。村干部人品过硬，不贪污受贿，精准识别工作就会相对公正透明；村干部个人能力较强，人脉较广，便能拉到经济实力较为雄厚的帮扶单位，精准帮扶力度就会更大，农户受惠就会更多。L村村委会在部分村民看来，是一个快要“垮台”的村集体领导班子，村民之所以这样认为，一是因为在精准识别过程中，部分村干部有严重的受贿行为，与村干部关系亲疏或是否向村干部送礼成为农户能否进入贫困户群体的关键。因此，村民认为部分村干部有严重的人品问题。二是因为，与周围其他两个同时被纳入整村扶贫推进村的村庄相比，L村帮扶到户的措施最弱。例如，在帮助贫困户发展养殖业时，其他两村除了向贫困户发放鸡苗，还负责帮贫困户修建养鸡场所以及负责鸡的收购。此外，还向贫困户发放胚猪、牛等重要的生产生活物资。因此，村民认为L村村干部的工作能力是不能令人满意的，村干部的工作态度是较为懈怠的。通过对比，可以发现，村干部个人素质与能力相对较低的情形，在一定程度上剥夺了农民的可行能力，从而减少了农民从精准扶贫政策中获取的福利。

（四）基层治理协商监督机制的缺乏

协商治理是民主决策与民主监督的辩证统一，是政府管理与社会治理的良性互动，是公意表达与公益达成的相辅相成，是公共利益与个人利益的平衡协调。王浦劬：《中国协商治理的基本特点》，《求是》2013年第10期，第36—38页。通过协商，村民可以充分表达自己的意见，让村社干部对贫困户的情况把握更准，信息更多元，确定的扶贫对象的认同度也更高。吴晓燕、赵普兵：《农村精准扶贫中的协商：内容与机制——基于四川省南部县A 村的观察》，《社会主义研究》2015年第6期，第102—110页。而村民代表会议与村民小组会议是进行基层协商治理的有力工具。

据与村民访谈得知，村委会就贫困户名单的确定虽然召开了村民代表会议，但在村民看来，村民代表会议更多的是在“走过场”，村民代表并没有真正做到代表村民，他们在参加完会议后从未向其他村民主动传达过会议内容与精神。一位村民形象的讲述道：“去了一顿饭一吃，几杯酒下肚，还能代表什么？”由此可知L村的村民代表会议在整个村庄治理中所起的作用微不足道。

L村村委会不仅没有利用好村民代表会议这个协商治理的工具，也没有利用村民小组会议进行协商治理。据与村民访谈得知，L村已经很久未召开过村民小组会议了，更没有就“确定贫困户名单”召开过村民小组会议。而村民小组会议在目前中国的乡土社会仍具有重要作用。一方面，农村在实行家庭联产承包责任制以后，村民小组之间的联系并不多，因此，不同村民小组之间的村民并不熟悉，有的甚至相互之间不认识。此种情况下，除了对村内有名的贫困户的情况较为了解外，对其他村民小组农户的具体情况并不十分了解，进而也不能给出客观、有效的信息，是故，仅仅只召开村民代表会议，效果不佳。另一方面，每个村民小组的村民代表只有2-3人，在农村“差序格局”情形的影响下，他们在参加村民代表会议时很难做到公正不阿，又由于精准识别工作的进行与大部分村民代表的利益无关，在“不得罪人”与“事不关己”心理的影响下，他们会以“和稀泥”的态度对待贫困户名单的确定。而村民小组会议则不同，因为精准识别工作的进行与部分村民的切身利益息息相关，且参会人员是村民本人，其所代表的利益也是自身利益，因此，他们在参会过程中会各抒己见、畅所欲言，在大家相互了解的情形下通过协商对比、民主决议的方式讨论出的贫困户名单，是村民获得“被尊重”感与参与感之后确定的名单，故而更具说服力。

L村基层治理协商监督机制的缺乏，导致农民未能参与到扶贫工作中来，进而限制了农民可行能力的发挥，淡化了贫困户脱贫的主体性认识，同时也影响了精准扶贫工作在农民心中的满意度。

（五）政策执行监督反馈与奖惩机制的缺乏

正如一位作家所说，公民监督的紫丁香凋谢，官员作恶的罂粟花盛开。好的监督是制约权力的有力手段。而“……有了反馈，输出就可能是高度相互关联的、累积的、前后一贯的，根据反馈的信息，能够根据正在考虑的目的而努力修正其行为。”[美]戴维.伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，北京：华夏出版社，1999年，第437—438页。良好的监督反馈机制是政策落到实处的有力保障。L村在整个精准扶贫政策实施的过程中，缺乏监督反馈机制为其保驾护航，这是精准扶贫政策遭遇粗放执行的重要原因，同时，也是村民政治参与能力羸弱的外因。

在调研过程中发现，L村争贫闹访的农户比例并不高，且争贫闹访的方式也较为单一，主要是农户家中的妇女到村委会去与村干部理论或骂村干部。上文已述，由于L村扶贫到户的措施单一，除了基础设施建设得到改善之外，针对贫困户的扶贫成效甚微，这是争贫闹访发生率低的重要原因。实际上，到村委会去争贫的农户主要是向村委会要低保名额，因为成为低保贫困户后，根据贫困程度的不同，每个月都会有相应的生活补助。而在这些争贫的农户中，大部分是真正需要扶持的農户，即使有一小部分农户不符合低保户的要求，村干部处于维稳的心理，会根据农户闹访的厉害程度，将闹访中的部分农户纳入低保户名额。其他农户虽然对村干部的这种做法不满，但由于缺乏有效的监督反馈机制以及村民“不得罪人”或“事不关己”的心理，只会选择私下抱怨，不会继续寻找解决之道。这种表面上已将矛盾解决、但实际问题还未解决的情形并不会进一步向上传达，因此，政策执行监督反馈机制的缺乏阻碍了农民可行能力的实现，进而纵容了精准扶贫政策的粗放执行。

此外，针对政策执行结果的奖惩机制的缺乏也是导致精准扶贫政策粗放执行的原因。首先，L村所在的S乡乃至州级政府没有针对精准扶贫政策执行结果的奖惩机制，乡领导承诺给予L村村委会的奖励只是口头允诺行为，并不具有制度依据，正因为如此，也就导致了该奖励行为迟迟不能付诸实践。村干部对此情形虽然早已习惯，但这种“早已习惯”并不代表村干部的工作积极性就不会因此受到影响，如果干好干坏都一个样，那么，谁还愿意去多做事情呢？

四破解精準扶贫政策粗放执行的对策

上文从农民可行能力羸弱的视角剖析了鄂西L村精准扶贫政策粗放执行的原因，由此可知，从以下五个方面完善农民的功能性活动，进而提升农民的可行能力，是破解民族地区精准扶贫政策粗放执行的有力对策。

（一）加强法治宣传教育以提升农民政治参与能力

在扶贫政策“五个一批”“五个一批”是指：发展生产脱贫一批，异地扶贫搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批。中就有“发展教育脱贫一批”这项内容，教育是阻断贫困代际传递最有效的手段。此处的“教育”主要是指学校内的教育。而国家除了应特别重视贫困人口在学校内的教育外，还应特别重视对农民的法治宣传教育，以增强农民的民主意识、提升农民的政治参与能力，进而提升农民的可行能力。

对农民进行法治宣传教育的内容应包括：与农民政治参与权利息息相关的《村民委员会选举法》等法律法规，与农民切身利益息息相关的惠农政策解读以及维权途径等内容。对农民进行法治宣传教育的形式一是将选宣传内容编辑成小册子印发给农民；二是将宣传内容做成展板放在村委会以及村内人流量较大的地方供村民阅读学习；三是召集村民，对其进行集中讲授。其中，讲授主体必须具有专业性，法律法规可邀请专门的法律人士如律师、法官等进行讲解；政策解读可由能力强、懂政策的基层领导干部负责讲授。对于变动频率较小的法律法规的宣传，可定期进行讲解，如半年或一年讲解一次；而对于变动频率相对较大、内容更新相对较快的政策的解读，则可不定期进行讲解，只要出台新政策或政策有变动时，即可举办讲解活动。

（二）进一步加大基础设施建设力度

我国的精准扶贫工作已经进入攻坚拔寨、倒排工期阶段，这一时段的扶贫工作到了“啃硬骨头”的阶段，越是到关键时刻，扶贫工作越是要稳扎稳打，不能急于求成，特别是对于深度贫困地区来说，更是如此。由于我国大多数贫困地区都处在自然条件较为恶劣的山区，很多贫困地区还未经过“大水漫灌”阶段就直接进入“精准滴灌”阶段，这是精准帮扶到户措施显得较为“干涸”的重要原因。所以，在还未经过“大水漫灌”阶段的贫困地区，千万不能忽视当地的基础设施建设，尤其是道路交通设施、饮水工程设施建设等。有了好的道路交通设施建设，贫困人口才能更好地与外界联系，加强与外界的交流与合作，从而开拓视野、改变思想观念、提升民主意识，进而寻求更多的致富路径，提升内生发展动力；而保障贫困人口拥有干净卫生的饮水资源是保障其身体健康、免受疾病困扰的关键。

（三）定期交流培训以提升村干部素质

每个地区的精准扶贫工作都不是同步进行的，而是按照计划规定，每年有不同的重点脱贫对象，例如，L村所在的S乡2016年的重点脱贫对象是包括L村在内的三个村庄，而2017年S乡的脱贫对象则换成了乡内其他三个村庄。在此种情形下，加强村干部之间的相互交流尤为重要，特别是那些扶贫工作卓有成效地区的村干部，更应将扶贫工作的宝贵经验传授给后一批开展扶贫工作的村干部，不能再让后一批村干部像前一批村干部那样“摸着石头过河”，而且面对时间紧、任务重的扶贫工作，继续“摸着石头过河”只会浪费时间、精力与投入。

此外，村干部都是从村民中选拔出来的，有的甚至是通过贿选、找关系等非法途径当上村干部的，因此，他们缺乏扶贫工作的专业知识背景，不能在精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核等各个扶贫环节做到有条不紊，因此，定期对村干部进行培训是提升村干部工作能力的有效途径。

关于加强村干部之间的交流工作不能只局限在一个乡内进行，因为虽然全国的大政方针都一样，但具体到地区、甚至具体到每个村的具体做法都不一样，所以交流工作应该在县内、省内、全国内展开。S乡每周一会召集村书记召开工作例会，这是村干部之间相互交流的绝佳机会。交流与培训可同步进行，以县为单位的培训交流会可每个月召开一次，每次每个村可选派一名村干部参加；以省为单位的培训交流会可每个季度召开一次，每次每个县可按大小比例选派2～5名村干部参加，全国的培训交流会可每半年召开一次，每次每个省、直辖市可按大小比例选派3～6名村干部参加。而培训交流的主要内容一是邀请专业人士讲解关于扶贫工作的专业知识；二是让扶贫成效显著地区的村干部讲解该村扶贫工作的具体操作流程，传授经验；三是与会村干部之间相互交流学习、传授心得体会。如此，方能不断拓展村干部的工作思路，提升村干部的工作能力。

（四）完善基层治理的协商监督机制

协商式治理模式是一种强调政府、公民以及社会组织在平等、自由的基础上，就共同关注的话题进行理性商谈从而达致共识的治理形式。吴兴智：《乡村协商式治理模式：民主意涵、生发机制及路径选择——以浙江为个案的思考》，《理论导刊》2009年第2期，第14—17页。将协商式治理模式纳入精准扶贫政策的执行中，有利于农户真正参与到扶贫工作中，有利于提升贫困户脱贫的主体性意识，有利于精准扶贫政策“扶真贫”“真扶贫”。就精准扶贫政策执行建立协商监督机制可从以下两方面进行：

民主决策。一是针对精准识别过程进行民主决策，即针对农户提交的贫困户申请，应首先召开村民小组会议进行民主评议，拟出最初的贫困户名单后提交给村民代表会议审议，审议结果经公示公告后再提交给乡镇审核。二是针对精准帮扶措施进行民主决策，L村帮扶到户的措施单一，一方面是因为扶贫资金不足，另一方面是因为帮扶措施不是从贫困户的真正需求出发实施的。因此，要想贫困户真正脱贫，就应通过民主决策的方式，在扶贫资金的能力范围内，实施贫困户最需要的帮扶措施。

民主监督。民主监督主要是监督村党支部、村民委员会的政策执行状况。因此，监督主体必须是村两委以外的“第三权力机构”，这就有必要通过召开村民会议的方式，直接选举产生村务监督委员会，村务监督委员会由3～4位村民组成，对村民会议负责，且村务监督委员会成员不能是村两委的成员。针对精准扶贫政策的执行来说，监督委员会主要是监督扶贫资金的多少与扶贫资金的使用情况，村委会使用的每一笔扶贫资金都应交给监督委员会审核，并进行财务公开。

（五）建立健全政策监督反馈与奖惩机制

建立健全政策监督反馈与奖惩机制是提升农民可行能力的有效途径，是政策能够产生实效的有力保障。首先，政府可利用第三方评估机构对精准扶贫政策执行情况进行评估，第三方评估机构“纯裁判员”的身份会使评估结果更加公正客观。评估结果应当作为奖惩扶贫工作人员的有力依据。另外，应制定明确的奖惩制度并将其落到实处，奖惩的具体内容和方式都应作出明确规定。其次，县级扶贫办应定期召开贫困户代表大会，向贫困户了解精准扶贫政策的具体执行情况。贫困户代表不应由村委会推荐，而应由贫困户选举产生。第三，县级扶贫办应开通举报热线服务，对于村干部、乡干部以及驻村扶贫干部的“不作为”“乱作为”行为，群众可通过举报热线进行举报。举报热线应张贴在村委会或村庄中人流量大的显要位置，在张贴举报热线时，应同时张贴告知村民举报必须属实，如果举报情况不属实，举报人应负相应的责任。县扶贫办接到举报后应对举报情况进行查证，如果举报情况属实，应根据举报情况的严重程度让被举报人负相应的责任，触犯法律的，应交由相关部门处置，要求其承担法律责任；如果举报不属实，则应让举报人承担相应的责任。

五结论

精准扶贫政策的粗放执行是由多方面原因导致的，本文仅从农民可行能力羸弱的视角对精准扶贫政策粗放执行作出解释。结合对L村的调研发现，在精准扶贫政策的执行过程中，村民的政治参与能力、村民所居住的自然环境、村干部的个人素质、基层治理的协商监督机制以及扶贫政策执行的监督反馈与奖惩机制等是影响农民可行能力大小最重要的功能性活动。为此，应加强对农民的法治宣传教育，提升其政治参与能力；应进一步改善贫困地区的基础设施建设，以加强贫困地区与其他地区的交流与合作，从而开拓贫困人口的视野，提升贫困人口的民主意识；应定期对村干部进行交流培训，不断提高其个人素质；应完善基层治理的协商监督机制，让农户真正参与到精准扶贫工作中，进而提升其脱贫的主体性，加强其脱贫的紧迫感；应建立健全政策执行的监督反馈与奖惩机制，疏通农民的反馈渠道，让有所作为的干部更有干劲，让“不作为”或“乱作为”的干部为自己的行为真正负起责任。通过完善以上五项功能性活动逐步提升农民的可行能力，进而促进精准扶贫政策的精准执行。

Abstract：There are some problems of extensive execution of accurate poverty alleviation policies，such as extensive implementation of precise identification，accurate assistance，accurate assessment and extensive acceptance of accurate assistanceFrom the perspective of the viability of poor people，through questionnaire surveys and semi-structured interviews with villagers in L village of Western Hubei Province，it is found that the poor practicability of peasants is an important reason for the extensive implementation of precise poverty alleviation policiesThe five functional activities such as the villagerspolitical participation，the natural environment the villagers living in，the individual qualities of village cadres，the consultation and supervision mechanism of grassroots governance，the feedback and reward and punishment mechanism for the implementation of poverty alleviation policies，are important factors that affect the viability of farmersTherefore，we must improve these five functional activities to improve the viability of farmers and promote the precise implementation of precision poverty alleviation policies

Key words：ethnic areas；accurate poverty alleviation；extensive execution；viability；governance capacity

【責任编辑吴应望】