辽宁省江河治理建设项目管理模式研究

(辽宁省江河流域管理局，辽宁 沈阳 110003)

1 政策依据和总体背景

2014年，中央1号文件提出“通过以奖代补、先建后补等方式，探索农田水利基本建设新机制”。一段时间以来，上海、重庆、四川、河北、云南等地陆续在小型农田水利设施建设、农村河道建设等领域实行“先建后补”模式，取得了一定经验。

2016年以来，为加强中央和省级财政水利发展资金使用的规范性、安全性和有效性，促进水利改革发展，财政部、水利部和辽宁省财政厅、水利厅先后印发了《中央财政水利发展资金使用管理办法》和《辽宁省水利发展资金管理暂行办法》，针对全口径水利工程建设项目，明确指出“水利发展资金鼓励采取先建后补、以奖代补、民办公助等方式”；提出了“遵循‘先建机制、后建工程’原则，坚持建管并重”的原则，要求“具体办法由地方自行制定”，并“支持水利工程建管体制机制改革创新”。

2017年水利部印发《关于调整水利工程建设项目准备开工条件的通知》，规定水利工程建设项目可研批复后，项目法人即可开展开工建设工作。

在此背景下，辽宁省自2017年开始，对“十三五”规划内的大江大河主要支流及独流入海河流防洪治理项目、中小河流治理项目、中小河流治理重点县综合整治项目和山洪沟防洪治理项目等4类江河治理建设项目实行“先建后补”管理，在充分发挥财政资金效益和引导作用、确保如期实现建设目标、保障工程质量和资金安全、加快形成整体防洪效益等方面取得了一定成绩。

2 辽宁省实行“先建后补”管理的主要做法

辽宁省江河治理建设项目实行“先建后补”管理模式是指:纳入国家和辽宁省“十三五”期间各项规划的江河治理建设项目，在现有基本建设程序不变的前提下，由项目法人和本级水行政主管部门申请，经省级水行政主管部门核准，在工程资金计划下达前，提前开展招投标和工程建设工作。工程建成后，由项目法人和本级水行政主管部门申请，省级水行政主管部门核准后下达资金计划。“先建后补”管理模式的目的是:充分发挥财政资金效益和引导作用，调动地方积极性，推动全省江河治理建设项目整体进度，促进水利工程建管体制机制改革创新。

2017年以来，辽宁省共组织实施了一批“先建后补”江河治理建设项目，共计2类24项，项目总投资50670万元，其中中央财政投资29273万元，省级财政投资11658万元，市县级配套资金9739万元。项目覆盖辽宁省9市18县(市、区)。在核准第一批“先建后补”项目过程中，着重选取了历年来江河治理工作完成较好、建设管理水平较高的市、县(市、区)。

a.项目资金来源明确，规划有据可查。实行“先建后补”管理模式的项目应为“十三五”期间，中央和省级水利发展资金支出范围内，即国家和辽宁省各专项规划内的江河治理建设项目。目前辽宁省江河治理建设项目主要集中在国家《加快灾后水利薄弱环节建设实施方案》和《全国山洪灾害防治项目实施方案》中录入的专项规划中，各类项目的中央、省和市县各级资金来源和比例已经确定，规划控制投资规模和控制治理范围也已明确。实行“先建后补”管理模式的所选项目必须符合规划文件中的资金规模和治理范围，做到有据可查。

b.地方政府支持，配套工作齐备。由于“先建后补”项目需要市级或县(市、区)级政府投入较大规模的自筹资金，为避免拖欠农民工工资等类似事件发生，在项目申请实行“先建后补”管理模式前，必须得到地方政府支持。“先建后补”项目所在地政府应出具落实自筹资金的有关文件，并根据项目实际情况，承诺组织实施项目征地拆迁、移民安置和林木砍伐等有关事宜。

c.项目前期工作完备，严把审批质量。辽宁省江河治理建设项目普遍使用中央、省和市县财政资金，是各级政府对防洪安全的投入，“先建后补”管理模式又是项目先行实施，建成后下达全部资金计划。因此，项目前期工作质量尤为重要。辽宁省在组织编制各类江河治理建设项目实施方案、可研报告和初步设计报告过程中，坚持做到严格审核实施方案内容，杜绝重复投资；严格控制项目投资规模和治理范围，符合各专项实施方案要求；着重审查工程建设内容和资金支出方向，符合各专项管理办法要求。各级水行政主管部门层层落实，明确责任分工和时限，保证前期工作进度和质量。

d.强化工程建设管理，保证质量安全。项目初步设计审批后，经省级水行政主管部门核准，以“先建后补”的形式安排实施，由项目法人组织招投标和施工工作。在实施过程中，各级水行政主管部门坚持定期到工程一线督导，加强现场和内业检查，要求项目法人完工后及时组织验收，全程跟踪项目实施，确保工程进度和质量。

工程完工后，由项目法人和同级水行政主管部门组织验收，并上报资金请示，经各级水行政主管部门逐级审核后，下达工程资金计划。

3 辽宁省实行“先建后补”管理取得的主要成效

a.充分调动市、县(市、区)两级水利部门的主观能动性。江河治理建设项目实行“先建后补”后，可以充分发挥市、县(市、区)两级水行政主管部门的主观能动性，不受年度资金额度限制，不受计划下达和任务完成时间制约，先申请先建、先建成先补，切实解决了一些急难险重项目的实际困难，与项目所在地区的总体规划更好地结合起来，更大地发挥资金效益。

b.灵活安排工期，尽早发挥工程效益。在正常实施的情况下，各江河治理建设项目需前一年末上报资金申请，当年3—4月下达资金计划，然后开展招投标和进场施工工作，而招投标阶段往往耗时较长，工程汛前开工难度较大。加之辽宁省冬季漫长，有效施工期短，因此工程建设进度受到了一定制约。

江河治理建设项目实行“先建后补”后，项目初步设计一经批复即可招标，资金下达前即可开展建设，充分利用了有效施工期，能够尽早发挥工程效益，避免洪灾造成的社会不稳定因素。

另外，项目实行“先建后补”后，实施时间灵活，一些当年汛期发生水毁的河段，汛后即可组织修复建设，及时提高整体防洪能力。

c.保证项目初步设计时效性，避免重大设计变更。因全省年度资金总额有限，一些前期工作完备的江河治理建设项目需要等待一至数年才能安排实施，而河道情况复杂，经历汛期后河势容易出现较大变化。延后实施的项目其初步设计指导意义不强，容易产生重大设计变更，阻碍了项目正常进度。实行“先建后补”后，此类重大设计变更问题可以避免，项目初步设计的时效性得到增强，进一步保证了项目的顺利实施。

d.改善地方财政部门挤占专项资金的现状，降低形成存量资金风险。辽宁省部分市、县(市、区)财政部门存在挤占专项资金的情况，导致项目法人无法按照合同要求支付工程款，且常因此形成存量资金，滞留财政，增大了资金风险。实行“先建后补”管理模式后，此类问题基本得到了解决。

e.有效避免移民占地问题，成为省级建管部门的工作抓手。辽宁省江河治理建设项目常面临移民、征占林地、耕地等问题，一些地区擅自改变工程建设内容和资金用途，因此导致工期延后或停滞，严重影响当年建设和资金完成进度，甚至产生“烂尾工程”。管理部门收回项目建设资金非常困难，监管十分被动。

“先建后补”是先建设、再验收、后下达工程计划，较好地破解了这一难题，有效保证了项目效益发挥和财政资金安全。“先建后补”管理模式成为了省级建管工作的重要抓手。

4 “先建后补”管理模式存在的问题

a.各地对政策理解差异较大，部分建设程序执行困难。根据《中华人民共和国招标法》：“招标人应当有进行招标项目的相应资金或者资金来源已经落实，并应当在招标文件中如实载明。”辽宁省实行“先建后补”的江河治理建设项目均为“十三五”期间国家和省各专项规划内的江河治理建设项目，其各级资金来源和比例均已明确，符合招标法的有关要求。

在实施中发现，部分地区有关部门对政策的理解和执行过于保守，要求项目必须下达工程资金计划才可开展招投标工作。因此导致部分地区招标程序执行困难，无法实行“先建后补”管理模式。

b.地方政府积极程度影响较大，部分地区完成防洪治理任务存在困难。根据辽宁省江河治理建设项目“先建后补”实施的前提条件，项目所在地政府应出具落实自筹资金、承诺组织实施项目征地拆迁、移民安置和林木砍伐等有关文件。地方政府的积极程度直接影响本地江河治理建设项目的实施进展。部分地区的水行政主管部门和地方政府在项目建设方面比较谨慎，态度消极，直接导致本地区项目实施进度整体缓慢，按期完成“十三五”期间的各项规划任务存在困难。

5 进一步完善“先建后补”管理模式的建议

a.树立正确认识。辽宁省江河治理建设项目“先建后补”管理模式是水利工程建设机制体制的一大创新，对推进项目建设管理再上新台阶具有明显意义。“先建后补”是项目管理环节上的创新，不是对既有基本建设程序的否定和废止。因此，各级水行政主管部门应当树立正确认识，严格遵守有关管理办法和建设项目基本程序，保证项目顺利实施。

b.科学规范管理。省级水行政主管部门应根据第一批“先建后补”项目实施情况，仔细研究、准确预判、合理分配次年“先建后补”项目和正常实施项目的补助资金额度。要将全省范围内“先建后补”项目和正常实施项目有机地结合起来，鼓励有条件地区先干多干，拉动滞后地区建设进展，为全面完成“十三五”期间的各项建设任务提供决策保障。

c.完善相关制度。在第一批“先建后补”江河治理建设项目实施过程中，省、市、县(市、区)三级有关部门要共同探讨，发现和解决问题，配合“先建后补”管理模式，在计划下达、会计核算、质量监督、建后管护等方面推行配套制度，保证各级监督管理和指导工作有序进行；主动引导扶持落后地区开展建设，充分发挥各级水利发展资金效益和导向作用，形成“先建后补”管理模式常态化制度化运作新局面。