网络餐饮服务第三方平台参与食品安全社会共治的路径探索

张 鹏，李江华，李佳洁

(中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872)

以互联网为依托、借助第三方平台的网络餐饮服务，近两年在我国迅速兴起和发展。然而，网络餐饮服务在为消费者提供方便快捷就餐新形式的同时，是否会带来更多的食品安全问题，成为社会各方关注的焦点。特别是在2016年3·15晚会曝出“饿了么”第三方平台存在多家不少无证经营店铺的问题的黑幕之后[1]，网络餐饮服务第三方平台立刻又被舆论推到了风口浪尖。网络餐饮服务以网络虚拟店面为载体，消费者无法获得直观体验感受的消费形式，是否会导致更加严重的信息不对称，从而造成极其严重的道德风险，降低市场效率，导致更严重的市场失灵[2-6]。网络餐饮服务第三方平台提供者是否需要政府监管部门扩大规制范围，作为新的食品安全监管对象予以监管，均成为当前中国食品安全管理领域出现的新问题。本文将针对这些问题展开探讨。

1 中国网络餐饮服务第三方平台发展现状

目前，中国网络餐饮服务第三方平台包括外卖平台、团购平台、在线菜谱、厨师O2O等多种形式，其中餐饮外卖平台发展规模最大。根据艾媒咨询的研究数据显示，中国在线订餐市场自2011年起一直保持高速增长，2017年市场规模预计达到2 045.6亿元。根据2017年上半年数据显示，饿了么、美团、百度外卖三家公司占据了在线餐饮外卖平台用户份额的86.8%，中国网络餐饮市场在市场格局方面呈现出三足鼎立的激烈竞争状态[7]。而2017年8月24日，饿了么宣布收购百度外卖，市场格局瞬间变为饿了么和美团两强竞争的格局[8]。

面对竞争异常激烈的网络餐饮市场，第三方平台为了获得更多的市场份额，存在默许线下未获得餐饮许可证的餐饮商家加入平台的动机和可能性，在监管未至的情况下，极易形成餐饮服务食品安全监管的“灰色地带”，这成为产生食品安全问题的最大隐患[9-10]。

2 政府对网络餐饮服务第三方平台的规制现状

世界其他国家的网络餐饮服务模式主要是依托于线下餐饮企业基础上，增加线上点餐线下送餐服务，所以对网络餐饮服务业的规制主要以规制线下餐饮企业为主，对线上没有专门的立法。例如美国主要依靠行业协会制定规则，敦促商家发挥自律作用；而欧盟主要依靠完善“食品溯源”解决网络食品问题，对于网络经营没有相关立法[11]。而我国的情况不同，相当大比例的中小餐饮企业并没有自行提供网络餐饮服务的能力，于是第三方平台应运而生，成为线上连接餐饮企业与消费者的纽带。因此，中国网络餐饮服务第三方平台模式的建立和发展都是史无前例的，对其的监管和规制也并没有国外先进经验可以借鉴，需要政府监管部门探索适合中国的规制之路。

2015年新修订的《中华人民共和国食品安全法》(以下简称为《食品安全法》)首次对网络食品交易第三方平台提供者的法律责任做出了规定。随后，国家食品药品监督管理总局于2016年7月通过了《网络食品安全违法行为查处办法》，并在2017年11月发布了《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》，对网络餐饮服务第三方平台作了更加细致的规定。这三项法律法规均对网络餐饮服务第三方平台提供者的责任进行了规定，附表对其规定的不同之处按审查、自查以及处罚三个维度进行了对比。

附表 《食品安全法》等三项法律法规对网络餐饮服务第三方平台要求的相关条款对比

《食品安全法》主要规定了第三方平台的审查义务，明确了第三方平台需对经营者信息进行登记并审查，对需要取得许可证的入网经营者，需要审查其许可证。《网络食品安全违法行为查处办法》和《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》将审查义务更加细化。《网络食品安全违法行为查处办法》提出了建立信息库以及及时更新信息的要求。而《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》中，则进一步要求平台需与餐饮服务经营者签订食品安全责任的协议，还要求餐饮服务经营者把相关证照放在主页面上。

《食品安全法》中没有对第三方平台食品安全自查提出要求，而在《网络食品安全违法行为查处办法》及《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》中均增加了自查这个环节，而且要求也逐渐增多，特别是《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》要求第三方平台要对餐饮服务提供者的经营行为和服务进行抽查和监测，并且曾在征求意见稿中规定了实地检查的义务，后在正式稿中删除。

在处罚方面，《食品安全法》要求对没有落实审查责任、报告违法行为或停止对严重违法者服务的处以5万以上20万以下罚款，并明确第三方平台在一定情况下需与经营者一起承担连带责任，消费者也有权向第三方平台追偿。《网络食品安全违法行为查处办法》和《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》在处罚方面均是以此为框架，部分处罚按照《食品安全法》条款的要求，其他在法规中新增的责任义务，如若违反均处以5千到3万的行政处罚。

地方上针对《食品安全法》以及《网络食品安全违法行为查处办法》也出台了相关的行政法规。贵州、山西、上海等地对网络餐饮服务第三方平台均做出了进一步规定，特别是上海地区先在2016年6月28日发布了《上海市网络餐饮服务监督管理办法》，又在2017年6月13日发布了关于征求《上海市网络餐饮服务食品安全监督管理办法》意见的公告。具体内容上，《上海市网络餐饮服务监督管理办法》除了对于第三方平台在审查登记做出了规定外，也包含了自查的内容，规定了“如有需要，应到网络餐饮服务提供者所在地进行现场核实。”《办法》还鼓励网络餐饮服务经营者和第三方平台参与食品安全社会共治，实施食品安全量化分级、建立信用评价体系、鼓励投保食品安全责任险等。

总之，国家层面主要将网络餐饮服务第三方平台视为新的被监管主体加以规制，通过制定新的管理办法来规范其行为，并且要求第三方平台承担一定的监督餐饮服务经营者的责任。地方上在对第三方平台责任进行细化的同时，也提出了一些将第三方平台作为社会共治主体的设想。

3 网络餐饮服务第三方平台参与食品安全社会共治的路径探索

网络餐饮服务第三方平台提供方在网络餐饮食品安全方面扮演着极其重要的角色[12]。网络餐饮食品安全的社会共治，需要将第三方平台提供方作为共治的主体，协助政府进行监管，才能真正解决“外卖乱象”的问题。网络餐饮服务第三方平台提供方参与社会共治，可通过以下3种途径进行展开。

3.1 与政府进行食品安全信息共享，提高监管效率

信息不对称是发生食品安全问题的重要原因。监管部门获得食品生产经营者的安全信息成本高，很难实现，监管效率难以提高。而对于网络餐饮服务而言，网络餐饮服务第三方平台掌握着线上入驻商家经营信息、食品经营许可信息、消费者评价信息等，其中很多信息是政府监管部门所没有的，如果将其中有价值的食品安全信息与政府进行信息共享[13]，可以极大地减少政府与企业间的信息不对称问题，便于增加监管透明度。此外，如果线上食品一旦出现食品安全问题，充分的信息共享可以迅速实现食品安全问题源头的溯源，极大地增加食品安全追溯的宽度、深度和精确度[14]。

网络餐饮第三方平台与政府在食品安全社会共治上可以实现良性互动，目前上海市就开展了良好的实践，主要网络订餐平台已与上海市食药监局数据库对接餐饮单位许可和监管信息。比如，食药监部门的食品经营许可证信息数据，对接了美团点评入网经营商户食品安全电子档案系统“天网”，大大提高了监管效率。此外，各平台也将消费者评价的海量信息通过关键词分类反馈给相关监管部门，使得线下抽检更加有的放矢[15]。

3.2 促进食品安全信息社会公开，减少信息不对称

线下餐饮店的后厨本来就是个进餐者无法看到、监管难以全面触及的黑匣子，而网络餐饮服务这种新事物是否会带来更多的食品安全问题也成为各方关注的焦点，不少消费者会担心肉眼触不到的网络另一端会制造更多的食品安全问题。这些问题在网络餐饮服务发展初期可能会发生，但随着行业的发展成熟，线上的无证餐饮经营现象会比线下大大减少。特别是网络餐饮服务第三方平台对餐饮经营者的证照审查、食品安全相关信息的披露和公开，将打破这些无证照餐饮的黑匣子，使消费者可以获得更多的信息来选择有证照、更安全卫生、更有口碑的餐饮经营者的食品，减少信息不对称，最终实现良币驱逐劣币，改善餐饮市场乱象的状况[16]。

各省市对“明厨亮灶”工程早已推出了相关法规规定，也制定了相关标准，但都是推荐性的，真正履行的企业并不多，通过第三方平台或许可以另辟蹊径，真正推动餐饮食品安全信息的公开化，减少信息不对称[17-18]。

3.3 助推“三小”治理，促进优胜劣汰

食品中“三小”是对小作坊、小餐饮、小摊点的简称，他们数量众多，监管成本高。新《食品安全法》第二十九条规定对食品小作坊摊贩管理由地方人大立法解决。通过统计，截止2017年7月3日，已有30个省市及自治区出台了具体的管理办法，但仍有部分省市自治区没有制定具体的管理办法[19]。在具体的内容规定方面，大部分地区对于小作坊及小餐饮采取了登记证制度，而在小摊贩管理方面则多使用登记证或备案制度。但是仍有大量的“三小”处于无证照经营状态，“三小”问题一直是政府在食品安全监管中最为头疼的问题。

针对是否可以让“三小”入网，特别是小餐饮入网，《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第四十三条规定：“省、自治区、直辖市的地方性法规和政府规章对小餐饮网络经营作出规定的，按照其规定执行。”所以“三小”是否可以入网主要看地方政府的规定。笔者认为“三小”入网可以加速“三小”的优胜劣汰，提升监管效率。首先，“三小”入网必然需要获得登记证、备案卡等，线上的巨大商机必然会倒逼“三小”取得这些证照，为线下监管提供便利。一旦入网，“三小”将被纳入第三方平台信息化管理中，将会大大节省监管部门对“三小”的监管成本，一旦出现问题，便于及时追溯处理。同时，通过用户反馈机制，证照齐全且卫生状况良好的“三小”必然更受消费者肯定，在线上获得更广阔的市场份额，而那些安全无保障的“三小”将逐渐被淘汰，从而实现良币驱逐劣币的良性市场[20-22]。

4 结论与建议

综合以上分析，网络餐饮服务第三方平台提供者由于身份特殊，可以成为食品安全社会共治的主体，与政府共享食品安全信息，向消费者公开食品安全信息，促进“三小”优胜劣汰，为食品安全保驾护航。

在建立长效机制上，笔者提出以下三点建议：

4.1 建立网络餐饮服务第三方平台与监管部门完善的信息共享机制

监管部门应与网络餐饮服务第三方平台建立完善的信息共享机制，第三方平台对入网经营者各项信息应做好备案工作，保留经营者档案和交易历史数据，利用大数据手段，建立入驻商户信息库，并及时更新。一旦发现食品安全等问题，应该立即向监管部门反馈。监管部门也可将相关的抽检信息、预警信息与第三方平台共享，由第三方平台发布于网络上，形成影响力。

4.2 完善网络餐饮服务第三方平台信息公开机制

目前各大外卖平台已经从“疯狂补贴”模式往提升质量服务模式转型，需要进一步扩大信息公开的渠道和数量，网络餐饮服务第三方平台应进一步完善信息公开机制。首先，应提升网络订餐平台入网餐饮单位证照公示率。再次，完善风险预警机制，加大与政府部门信息共享，及时在平台较为醒目部分显示政府的预警信息，加强客户投诉渠道的建立，对于反映较多的问题，可以在商户页面进行一定展示。

4.3 完善“三小”入网管理机制

网络餐饮服务第三方平台可完善“三小”入网管理机制，既鼓励优质的特别是体现地方食文化的特色“三小”加入平台，同时也要杜绝无登记证、备案卡“三小”入网，倒逼“三小”主动申请获得证照，促进市场的有秩性。◇

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