社区公共事务自主治理：背景、机制和模式

张玉佩

摘 要： 社区公共事务自主治理很大程度上是一个组织问题，社区居民呼吁和行政纵向授权是其两大发生机制，在政治和技术的双重约束下，项目制成为了其在组织模式上的可行选择。我国现阶段社区公共事务自主治理依然带有浓厚的行政色彩，但与此同时，行政推动却也创造了某种自治空间，体现了增量改革的逻辑；此外，社区公共事务自主治理中，政府的持续承诺、积极分子的调动，以及自管会组织地位的认可是取得良好自治效果的前提条件。

关键词： 社区公共事务； 自主治理； 呼吁； 项目制

中图分类号： D699.3 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.01.007

一、引论

社区公共事务是某一社区地域范围内，与社区居民福利密切相关的，需要借助一定组织机制提供和解决的公共物品和公共问题。关于社区公共事务的类型，有学者将其分为单位制解体后外移出来的社区公共事务、因城市化加速增加的社区公共事务、社区发展带来的新的社区公共事务以及因行政体制改革而下移的社区公共事务。[1] 也有学者依据事务性质和责任主体将社区公共事务分为社区行政事务、社区公共服务和社区自治事务，与此相应，社区公共事务的治理机制分为行政机制、准市场机制和自治机制。[2] 社区公共事务的范围极广①，不同的社区公共事务具有不同的政治属性和技术属性。附着在不同社区公共事务上的不同政治属性和技术属性，一定程度上决定着社区公共事务治理的资源配置方式、时间压力及权力授予方式，越是政治属性强的社区公共事务，越和政府统治职能发挥具有最大的关切性，面临时间压力也越紧迫，权力授予来源于上级政府部门的趋势越趋于增加，获取的资源也越充分；反之，越是技术性强的社区公共事务，越依赖社区的自我赋权和自主治理。也就是说，在政治属性和技术属性的两端，存在着政治性较强的社区公共事务和技术性较强的公共事务。社区公共事务的两种属性，内在地决定了社区公共事务治理必须同时依赖行政化的组织机制和自主治理的组织机制。以社区公共事务的两种属性为一个维度，以社区公共事务治理的两种机制为第二个维度，我们可以从类型学的角度，构建一个二维四分的社区公共事务“属性—机制”分类图，见图1。

在一定条件下，图1描述的四种模式，反映了现实中社区公共事务治理的可能形态。政治属性较强的社区公共事务采取行政机制（政治—行政）治理，是强国家在社区推行重大政策的基本方式，这一模式调动资源快，能最大限度、最快速度的获取体制内的支持；政治属性较强的社区公共事务采取自治机制（政治—自治）治理的形态，本质上在现实公共政策中较少出现，只有某些具有象征性、不具有实质利益分配的事务属于这一形态；技术属性较强的社区公共事务采取行政机制（技术—行政）治理，这是社区公共事务常见的治理模式，因为有强大的组织支撑和渠道优势，用行政手段治理社区公共事务不仅迅速有效，而且能加强政府对社区的控制和渗透；技术属性较强的社区公共事务采取自治机制（技术—自治）治理是最需要拓展的治理模式，一定程度上，这一模式开展的范围和深度决定着社区治理主体和模式多元化的程度。很多社区公共事务的治理非调动社区居民的力量不可完成，且社区居民对社区公共事务的情况、问题症结、内部结构等拥有信息上的优势，因此，大量技术属性较强的社区公共事务采用自主组织的治理模式合理可行，其对促进建设服务型政府建设，增强社区社会资本，实现社区治理模式多元化具有重要的意义。

不论是政治属性较强的社区公共事务，还是技术性较强的社区公共事务，都存在利用行政机制和自治机制的可能性，社区公共事务的治理上，两种机制并不对立。正如有学者指出，在社区治理中，社区、市场和国家的力量完全是一种互补而非简单的替代关系。[3] 本文将在比较的意义上，探讨社区公共事务自主治理模式的运行逻辑和基本特征。接下来，本文围绕以下三个问题展开阐述：自主治理面临怎样的制度环境？社区公共事务自主治理的发生机制是什么？现实场景中的自主治理组织模式具有何种特点？

二、社区公共事务自主治理的制度约束与发生机制

（一）制度约束：行政主导的角色界定

推行社区公共事务自主治理，必须借助一定的组织载体。城市社区居民委员会是实行自主治理最重要的组织载体，其自治地位由国家法律赋予，起着承上启下的作用。但是，就居委會在社区公共事务自主治理过程中扮演的角色而言，却存在着事实层面与规范层面的分离，在规范层面，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；在事实层面，居委会行政化色彩明显，其是政府权力和角色在社区的延伸。在我国社区建设中，街道办事处作为一级政府的派出机构，直接影响着居委会的行事逻辑，街道承担着大量繁重的公共管理职责，正所谓“上面千条线，下面一根针”，面对繁重的任务，街道办事机关选择将职责进一步下沉，将繁重的任务压给社区居委会，致使居委会事实上成了“派出机关的派出机关”。[4] 社区居委会沉重的压力一方面促使其在完成任务和工作中出现了“选择性应付”行为，另一方面也促使其和街道办事机关某些方面的“共谋”。[5]事实上，在一些条件的约束下，社区居委会同时作为基层政权和社区居民的“双重代理人”而存在，这是矛盾和问题的根源。[6]

居委会自治角色不彰，其作为基层政府的“一条腿”，本质上是政府刻意建构的结果。具体而言，这一建构过程依赖以下四种策略：第一，我国社区建设的一个重要目标是社区居民的组织化，要将社区居民组织起来，行政化的动员方式最易获得资源，也与传统时期的动员方式在路径上具有一致性。第二，居委会下属各种委员会的建设完善，是围绕协助基层政府工作来部署的，其本质上还是体现了机构对口设置和纵向条线控制的逻辑。第三，存在着社区党委、居委会成员、业委会等自治组织成员间交叉任职的制度和要求。第四，街道控制着居委会的财政权和人事任命权。通过这四种策略的运用，国家意志以更加合法、更加隐蔽的方式，实现了对社区公共事务的柔性控制，[7] 社区建设过程体现出浓厚的国家主导气氛。[8]

社区公共事务自主治理的探索，不能无视制度为自治组织设定的行为边界。从自主治理组织载体的视角看，居委会要同时兼顾社区公共事务政治属性和技术属性的要求，一方面满足国家“柔性控制”的政治需要，另一方面要在技术层面满足社区公共事务治理的需要，这正是社区居委会这一“自治组织”的行动空间。也就是说，居委会通过辅助政府行政和政策推行，提供行政协助的方式实现了国家的目的。[9] 同时，作为国家代理人，居委会是重要的中介层和缓冲层，其承担着对上“化解”、对下“驱动”的双重功能。[10] 总之，居委会上承街道而辅助行政，下连接小区楼院而面对公共事务，但对上负责依然是居委会的第一行动逻辑。从制度背景和行为约束的角度出发，正如学者所言，社区邻里治理虽然模式多样，但其运作和变革，都深深的嵌套在一定的政治和行政结构中。[11]

（二）发生机制：居民发声与政府授权

社区公共事务自主治理是如何产生的呢？回答这一问题，须从社区内部和外部两个方面进行探查。阿尔伯特·O·赫希曼提出了一个分析组织绩效衰退的分析框架，对我们从社区内部理解社区公共事务自主治理机制的产生有借鉴意义。赫希曼教授认为，企业和组织绩效衰退是一种常见的现象，面对企业和组织绩效的衰退，消费者或组织成员的福利受到负面影响，这时，企业消费者和组织成员有两种机制可以选择，其一是退出，即“改换门庭”，其二是呼吁，即选择“厮守”，这两种机制对企业或组织绩效的恢复具有不同作用。赫希曼教授还指出，“当退出机制可望而不可及时，呼吁便成为了消费者忽组织成员宣泄风怒情绪的唯一选择”，将退出完全清除出去，呼吁才可能发挥重要作用。[12]

从社区内部来，呼吁机制在社区公共事务自主治理中扮演着重要角色。那么，社区成员在什么情况下会选择呼吁呢？对社区居民而言，选择退出社区在短期内基本是不可能的，社区常住户作为社区的一员是因为其持有重要的物业资产，选择退出意味着物业产权的变更，变更过程不仅涉及大量物质成本的转换，而且需要放弃长久以来的社区情感投资，对城市老旧小区来说，情况尤其如此因此，在退出成本极高而几乎成为不可选择策略的情况下，呼吁便成了社区居民提升自己福利的唯一机制。①个人的苦难经历、对社会不公正的关注以及对潜在社会危机的担忧构成了集体行动的催化剂，[13]当感受到这些问题时，寻找情感宣泄出口或问题解决途径，社区居民首先会选择强度不同、方式各异的呼吁机制。也即是说，作为催化剂的问题和苦难导致了社区居民的呼吁行为，呼吁机制作为一种管道为情绪、不满和问题提供了去处。

我们认为，呼吁机制在社区公共事务自主治理过程中发挥着独特的作用，具体表现在以下四个方面：（1）呼吁是社区公共事务走向自主治理的倒逼机制。在事关社区居民切身利益的事务上，政府受资源约束、注意力约束和政策议程的限制，其对社区居民呼吁的回应必然是嵌于复杂结构因素中的选择性回应，因此，居民面对自己的迫切需求，在不能退出的情况下只好呼吁。在寻求行政力量解决问题无望的情况下，他们只能调转方向，寻求自主治理途径，也就是说，呼吁能够倒逼自主治理模式的形成，而且呼吁越强烈，倒逼的力量越强大。（2）呼吁是协商和公共论坛的产生机制。（3）呼吁是自主治理规则的产生机制。在外部条件不满足的情况下，呼吁会向内寻找力量、调动社区内部资源解决问题，这必然催生内部协商，制定大家自主遵守的治理规则。（4）呼吁是社区公共事务自主治理的强化机制。呼吁过程本身，以及因呼吁而产生的协商活动，会增加社区居民的认同感和归属感，通过呼吁转向内部自主治理，同时会培养社区的自治经验，增加社区社会资本存量，因此，作为呼吁结果的协商及治理规则，事实上起着增强社区居民自治意愿、培养自治能力的作用。

从社区外部看，自主治理模式的推行，往往得益于社区外部行政力量的推动。行政力量介入遵循怎样的逻辑呢？首先，政府推动社区公共事务自主治理是政府转变职能的要求，通过权力授予，让社区承担一部分社区公共事务管理职责，一定程度上实现了政府职能的卸载，有助于调动社区的积极性。其次，行政力量推动社区公共事务自主治理，一般依托某一项目，刻意扶持经政府认可的自主治理模式，并在项目推进的过程中进行不断重构，以期实现纵向科层管理和自主治理的对接和融合。自主治理发生对授权机制的依赖恰是宏观制度約束的反映，体现了行政权力对自主治理的影响与控制。可见，就社区公共事务自主治理的发生机制来说，社区内部的“呼吁机制”是一种拉动力，而社区外部“行政授权”则是一种推动力，两者共同构成了“呼吁加授权”的社区公共事务自主治理模式的发生机制。

三、社区公共事务自主治理的组织路径与核心命题

（一）项目制组织模式

既然自主治理是一个组织问题，那么该如何组织，才能确保不同层次制度规则激励相容呢？答案在于自主治理的组织模式：项目制。政府主导的制度背景，使项目制成为了社区公共事务自主治理的合法动员机制和组织模式，项目制组织模式嵌套在基层政权结构中，有利于基层政府掌控自主治理的进程，也有利于实现边际调整、增量改革的社区建设思路。采用项目制，政府一定程度上解决了制度供给和资源调配的问题；同时，项目制调动了社区积极分子参与自主治理，一定程度上依靠社会资本的作用，解决了可信承诺和相互监督的问题。有学者认为，“社区服务项目制是行政与自治的衔接点”，这一观察可谓敏锐。[14]因此，在既定的制度框架下，“以项目为载体自治”[15] 既是一种现实策略，也是推行社区公共事务自主治理有价值的选择。项目制为权力运行增添了竞争性的市场机制，为下级政权修正集权框架和科层制逻辑，进而获得更多的自主权提供了空间，因此项目制是超越行政科层制的权力运行方式。[16] 通过高效的动员程序、特殊的人事安排和集中的资金管理，项目制为基层行政提供了非常规的增量资源，成为了政府动员基层的“快速通道”。[17] 随着地方设立越来越多的专项资金，项目制也逐渐成了地方政府调动各方力量推行政务的基本方式。

以项目制方式推进社区公共事务自主治理，实质是利用官僚科层制的逻辑，打包了一系列人力、物力和权力资源，在最大限度调动体制内资源的同时，为自治机制的产生提供了助力。项目制并不是科层制的平行存在，其不过是嵌套在科层制下的公共事务治理方式，但这一方式有利于争取财政投入，有利于划清项目参与各方的责任。“项目型”结构具有向科层结构转化的趋势，这说明只有不断弥合与科层制的张力，项目制才可能取得最佳的治理效果。[18]质言之，项目制是方式，科层制才是结构。以项目制打包各方资源，实施社区公共事务自主治理，就可能在不触动居委会法律定位和实际角色的情况下，与宪政层面的制度规则实现兼容。无论如何，在社区公共事务自主治理的过程中，行政权力始终极强的结构性力量，一定程度上，“项目制不过是恰逢其时地为掌控资源的国家提供了一个行使长官意志的渠道和机制”。[19] 套用前文述及的多层次分析框架，用项目制来推动社区公共事务自主治理，宪政规则层面的约束界定了社区居委会的地位作用和权力行使方式；在集体选择规则方面，政府部门为推进自主治理发布的政策文件，厘清了不同主体的权利义务，实现了与领导小组体制的对接；操作规则的供给则是项目制运行和集体选择规则实施的附带结果。

（三）自主治理的核心命题

在理想形态下，社区公共事务自主治理是社区居民的自组织行为，这意味着社区居民掌握自主治理的主导权，治理中的协商对话、资源调配及信息沟通均遵循自下而上的路径。我们认为，推动社区公共事务自主治理，项目制是有价值的可行选择，但其成功与否、效果如何，则依赖一系列相互强化的因素，简言之，存在以下几个可验证的命题：

第一，以项目制为组织模式，政府提供的初始资源非常重要，同时，政府需要为社区公共事务自主治理提供多方面的持续承诺。第二，社区“能人”或核心行动者在自主治理中不可或缺，需要采取一定的办法激活社会资本，并实现社会资本与组织制度资本的耦合。第三，要实现社区公共事务自主治理的可持续发展，精神激励、物质报偿和组织认可三者缺一不可。同时，制度建设要调动各方的积极性，为自主治理模式创新预留一定的空间。

四、案例分析与经验总结

本文选择J市Y区老旧小区“准物业管理”项目来来分析社区公共事务自主治理模式。本文的材料来源于实施“准物业管理”的官方文件、评价报告以及作者的调研访谈。

（一）政府支持的“准物业管理”

准物业管理是指在不具备物业管理条件、暂时无法推行正规物业管理的老旧小区，成立居民准物业自治管理组织，按照低于一般物业管理标准的物业收费标准和服务标准，为居民提供基本的物业服务。2011年，以“有治安防范、有绿化保洁、有维护维修、有停车管理”为实施标准，J市Y区启动老旧小区“准物业管理”项目，其总体目标是在街道自管小区全部实现居民自治方式的准物业管理。在项目启动实施过程中，区政府相关部门制定了项目运行的指导意见和实施方案，并为项目实施提供资金，项目实施资金分为“硬件改造”资金和“软件补助”资金两部分，其中，硬件改造资金由区环境办负责提供50%，另外50%街道自筹；软件补助资金由区社会办负责提供，根据小区楼栋数和居民户数，每个小区大概配备30至70万不等的资金，软件补助资金一年拨付、常年使用。“准物業管理”项目围绕两方面推进：一是实现小区层面的自治。社区范围太大，不利于因地制宜。二是以自主治理为目标，进行自治组织建设。

HX社区X小区位于某大型古玩市场西侧，院内有两栋18层塔楼和一栋6层平楼，2号楼东侧有一块4000平方米的代征用地，居民384户，1200余人，其居民80%由C区搬迁，20%农民就地上楼，是典型的老旧小区。实施“准物业管理”之前，该小区东侧的空地被小区居民私自占用划分为菜园，所以，这块地方黄土漏天、杂草丛生，由于缺乏管理意识，一时间乱停车和居民私搭乱建的问题严重，引发的矛盾纠纷日益增多，入室盗窃、群体访等问题不断。同时，由于小区未实施封闭措施，且紧邻古玩市场，这块地方逐渐成为了一个提供方便之所的“公共厕所”，居民生活严重受影响。面对这样一个情况，在实施“准物业管理”项目前，小区居民曾尝试自己组织起来解决问题，但由于其中涉及的利益难以协调，各种矛盾瓦解了居民的相互信任，自己组织的办法终不了了之。经居民不断的反映和呼吁，2014年，街道和社区将其列为实施“准物业管理”的小区，一开始，围绕清理菜园等问题的矛盾和对抗激烈，但随着成立自管会，社区工作人员和自管会成员多次反复给居民做工作，最终达成了一致意见。项目实施后， 4000平方米的“菜园”被硬化， 划出了125个车位，小区安装了监控探头，设立了门卫室，建立了以小区居民为成员的值班人员和巡逻队伍，值班人员每小时发5块钱补助，其费用全部从停车费收费中支取，小区所有费用支出均须经过居民议事会的商议和签字，并进行每季度的公示。

（二）现实场景中自主治理的推行逻辑

J市Y区以“准物业管理”项目为载体，通过建立居民议事会、自管会开展居民自治，政府发挥的作用可谓至关重要。首先，政府通过财政投入，为准物业开展提供了初始投入，通过硬件改造，相关的基础设施条件基本达到了开展“准物业管理”的要求。其次，以项目制为形式，政府为准物业管理开展提供了制度支持，从发布指导意见和实施方案开始，政府协同有关部门，明确了“准物业管理”的基本程序和模式，制定了准物业管理的基本规章制度、小区管理委员会章程、小区管理委员会选举办法、居民自治公约、小区管理委员会工作制度、“四有”物业化管理标准、小区管理委员会物业管理岗位考核奖惩细则等一系列集体选择层次的规章制度。依托集体选择层面的制度框架，小区“自管会”根据各自小区实际情况，制定了自治管理事务公开制度、居民意见反馈制度、公共听证制度、自治管理事务民主评议制度、财务公示等方面的制度。可见，政府围绕项目制组织模式和专业知识培训的刻意建构，最终实现了多层次制度的兼容。

政府支持是社区公共事务自主治理开展的前提，在HX社区X小区案例中，面对小区出现的问题，没有政府力量介入的自治管理以失败告终，随着准物业项目立项，成立自管会，社区面临的问题才得以最终解决。如果说“准物业管理”项目推行之前存在着“以居委会为中心” 和“以自我为中心” 内外两大群体针对社区公共事务自主治理的“二元区隔状态”的话，[20] 那么政府的作用就在于打通了这种二元区隔，构造了一种制度兼容的治理结构和治理模式，推动了社区公共事务的自主治理。从长远看，要实现“准物业管理”收支平衡，以小区收费弥补小区物业开支，需要依靠何种条件呢？为什么之前不能自主收费而现在可以收费了呢？其实，小区自治组织之所以能够收费是政府赋权的结果，而之所以这一赋权避免了社区公共事务治理的“公地悲剧”，深层的原因是政府发挥了界定和明确产权的作用，公共事务的产权体制由开放资源（Open-Access Regimes）转变成了某种共有资源（Common-Property Regimes）。[21] “准物业管理”的推动离不开政府支持，访谈中，A街道S社区自管会成员ZFQ说到：

我们是个自治组织，现在希望区里面给办事处支持，办事处给我们支持。国家在准物业给我们投入了很多硬件，大门、监控探头、保安室、大瓶、车位，我们居委会、管委会组织软件，组织人员去管理，希望政府再支持软件，我们组织发动没有问题。①

从上述案例我们看到， “居民领袖”或者“能人”在社区公共事务自主治理中发挥了不可替代的作用。“能人”在自主治理中往往是人情交换的中枢，是利益均分过程中重要的裁决者和第三方信任的基石。[22] 他们熟悉社区情况，有着庞大的人际关系网、社区公共事务治理水平与他们的利益密切相关，同时，他们愿意付出精力，起带头作用。通过以身作则带动治理效果的变化，他们为社区公共事务治理自主治理的相互监督和可信承诺注入了初始资源。一定程度上，“居民领袖”通过改变社区居民的信任、信念，培育积极情感，提高集体行动的信息透明度，发挥着构建、激活社区社会资本的作用。[23] 罗伯特·普特南把社会资本定义为信任、规范和合作网络等能提高制度绩效的诸因素，[24] 从这个角度观察，政府搭台、能人发挥带头作用一定程度上确实构建了社区社会资本的自我增强机制。在此机制下，社会资本与制度资本结合一起，呈现出某种“滚雪球”式的相互增强效应。关于“居民领袖”的作用，深度参与“准物业管理”项目的某社会组织负责人LWB有如下判断：

我们的老旧小区准物业能不能成功取决于带头人。两种带头人，一个是社区的书记和主任，一个是社区的领袖。挖掘领袖是非常困难的，因为很多人有能力不愿意干，也没有什么好处，还因为收钱，得罪人，影响公信力。②

当然，Y区“准物业管理”项目推行过程中还存在很多问题。首先，小区自治管理委员会等自治组织由于不具备相应资质，在准物业管理过程中无法和保安、保洁人员签订合同；在停车管理上，自管会无法提供发票，致使一部分居民不理解、不配合。其次，自管会等自治组织成员普遍年龄较大，其工作带有强烈的义务和志愿性质，并且常常面临来自家庭的压力。探索自主治理的长效机制，就必须在物质报偿和志愿服务之间建立良好的平衡；必须进一步“赋权”，明确自管会的职能地位，根本上，这是一个政府对自主治理模式的“持续承诺”问題。此外，根据街道社区实际情况，创新自治管理模式非常重要。Y区PY街道推行“1+1+N”的准物业管理模式，两个1分别是居民议事会和小区自管会，以这两个“1”为基础，成立了N支志愿服务队伍，为小区居民提供服务。XY街道GB社区提出了645N的自管模式，在全社区建立6个单元格，涵盖了所有居民楼、社会单位和个体门店；4级治理网络，从社区到小区到楼宇再到楼层和居民住户，伸向末梢；5大服务保障机制，确保自管落实到位；根据不同网格的特点，发挥N项职能。

五、结语

社区公共事务自主治理嵌套在一定的制度环境中，通过界定自治组织的地位，制度设定了资源获取和分配的方式，从而在总体上决定了社区公共事务自主治理的风貌，这是最大的实际。社区公共事务兼具政治属性和技术属性，加上基层政权建设的政治要求，为自主治理规定了行为边界和行动空间，这使得项目制成为推动社区公共事务自主治理的必然方式。项目制下，政府不仅负责物质资源和制度资源的供给，同时，项目制的组织模式很好的实现了多层制度的兼容。我们认为，项目制作为一种治理方式和动员方式，具有其内在的优点，首先，项目制能快速推进得益于其独特的权力行使方式，它融部门间协调、政府与社会组织协调，以及政府和民众的协调于一体。在Y区“准物业管理”的案例中，通过领导小组机制作用的发挥，项目制的推行模式使不同政府部门分工负责、协同投入资源，确保了项目的落实，这一定程度上破除了“块块”式的各自为政。另一方面，项目制的服务供给模式，“以需求为导向，使社会成员参与公共服务成为可能，并为社会自我管理能力提升提供了机会”。[25]

从技术层面看，政府的持续承诺、社区积极分子的调动、自管会组织地位的确认，是社区公共事务自主治理模式取得良好效果的前提条件。调动积极分子，乃至让社区居民发出呼吁的声音，免不了要培养社区归属感，而这又与社区治理成绩互为因果、相互强化。社区质量和社区进步是导致社区满意的根本原因，是增强社区居民社区归属感的最终力量。[26] “社区人”的建设，其根本是提高社区居民对社区的忠诚度，由于退出社区成本极高，社区公共事务与自己利益相关，所以，社区居民对社区的忠诚度越高，就越能激发他们为社区公共事务治理奔走呼吁的激情，进而提升居民开展自主治理的愿望。

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[责任编辑、校对：党 婷]