人民政协协商民主制度化发展的价值与路径探讨——基于党的十九大报告关于人民政协协商民主论述的思考

梁晓宇

(中共重庆市涪陵区委党校， 重庆 408000)

人民政协协商民主是最早在全国范围内实施的民主形式，是社会主义协商民主的开创者和探索者，在社会主义协商民主体系中发挥着示范、引领和推动作用。近年来，人民政协的政治协商在党和国家科学民主决策中的作用日益突出，如何在新时期、新常态下进一步推进人民政协协商民主制度化发展，完善中国特色政治发展道路是一个值得思考的课题。

2005年和2006年，中共中央颁发的5号文件对人民政协工作提出了新的要求；党的十七大报告指出：“把政治协商纳入决策程序。”党的十八大首次把推进协商民主提升到治国理政的战略高度，为我国社会主义民主政治建设指明了方向。2014年，习近平同志在庆祝人民政协成立65周年大会上的重要讲话中明确要求“我们要切实落实推进协商民主广泛多层制度化发展这一战略任务”[1]。2017年，党的十九大报告指出，加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。

人民政协作为专门的协商机构，进一步健全和完善自身的机制和制度建设，仍然是今后的重要课题。并且，只有理论创新、制度创新才能卓有成效地推动实践创新。显而易见，这种制度不是局限于肤浅的、抽象的形式或是工作方式方法层面的探索，而是深刻的、具体的、起核心关键作用的设计或安排，应该是自上而下的统一规范和遵循实践。

一、人民政协协商民主制度化发展的优势与价值意蕴

(一)人民政协协商民主制度化发展的优势

1.政治优势

人民政协是我国制度化的协商民主形式，其作用的发挥对推进我国政治体制改革具有重大而深远的意义。中国特色社会主义制度无论是在国际横向比较中还是在人类政治纵向发展史中，都展现出了独特的优势。其中，人民政协协商民主由于能够克服西方资本主义国家协商民主的局限与弊端，深化了人们对人类政治文明发展方向的认识。人民政协的政治地位决定了人民政协协商民主具有无可比拟的政治优势,人民政协协商民主的优越性体现在它的基本职能中,如政治协商的过程就是各党派、团体和专家就国家的大政方针和关系人民切身利益的问题进行自由平等的讨论和辩论的过程，体现了协商民主多元、公开等特性。同样，参政议政具有联系各界、包容各方的优势，体现了协商民主的公共参与性和决策性特征；而民主监督主要以批评和提出意见的方式进行，所以在监督的过程中，坚持协商、讨论并提出建设性的建议和意见，也是实现民主的过程。

2.文化优势

人民政协拥有深厚的协商文化底蕴，第一届中国人民政治协商会议就是在协商、平等对话的基础上召开的。人民政协通过协商建立了新中国，人民政协从成立伊始就蕴含着协商、对话的精神，渗透着中国传统文化中的政治思想[2]。政协文化一直坚持“和而不同”，求同存异，体谅包容。政协尽最大努力化解矛盾，讲求和衷共济、和睦相处、和谐共存；在履行政治协商职能的实践中，也坚持大力培育协商文化，提高协商实效，营造良好的文化环境，推进政协工作的创新。

3.制度优势

国家法律为人民政协协商民主的正常运行和发展提供了制度支撑。“政协协商制度是立体式、多层次的”[3]，既有宪法对政协协商民主的规定，也有党代会报告、党的文件对政协履行职能的规定与部署，这些都为人民政协协商民主的发展指明了方向。同时，在几十年的政治实践中，人民政协已经形成了多样化、制度化的协商形式，如政协全体会议、常委会议、主席会议以及各种座谈会等，最大限度地扩展了协商民主的范围，实现群众有序的政治参与，这些已经制度化的协商形式为人民政协协商民主的制度化发展提供了现实基础。社会主义协商形式是多样的，有着多种协商民主制度，例如立法听证制度、政治协商制度、民主恳谈制度等。而人民政协的民主协商是一种制度化的、有序的于决策前和决策中进行的协商，为各党派团体和各族各界人士围绕重大问题开展协商活动、扩大公民有序政治参与，提供了重要的渠道和平台，是我国组织化、制度化程度最高的协商民主形式[4]。

(二)人民政协协商民主制度化发展的价值意蕴

1.人民政协协商民主制度化发展有助于发挥人民政协的优势和作用

人民政协协商民主优势的发挥，客观上需要人民政协加强制度建设，推动人民政协协商民主制度化发展。人民政协协商民主的制度化发展，必然会充分聚集社会力量的参与，集中反映社情民意，形成良好的协商氛围，从而发挥出人民政协突出的智力优势、强大的组织优势、畅通的渠道优势和显著的功能优势。也只有不断积极推动人民政协协商民主制度化发展，才能将人民政协协商民主的优势最大化，才能形成以人民政协为示范引领的广泛的、多层的协商民主制度体系，这一具有中国特色的协商民主制度也必将对我国的政治文明建设和世界政治文明发展做出巨大贡献。

2.人民政协协商民主制度化发展有助于提高党的执政能力建设

积极推进人民政协协商民主制度化发展，可以通过人民政协制度化的民主协商活动，畅通社情民意反映渠道，较好地保障人民民主权利，弥补选举民主的相对不足，从而拓宽党的决策视野，使党的民主决策更加科学化；可以更好地改善党的领导方式和执政方式，民主协商的过程，也就是加强沟通、增进交流的过程。人民政协协商民主的制度化发展，必然会提高党和政府决策的质量和水平，增强党执政的权威性和凝聚力。积极推进人民政协协商民主制度化发展，可以加强执政党与参政党之间的党际交流，改善执政党与参政党之间的关系，有助于发挥参政党对执政党的民主监督作用，从而增强参政党对中国共产党最新理论、方针和政策的认同，扩大执政党的执政基础。

3.人民政协协商民主制度化发展有助于提升政协履职水平

政治协商是人民政协的一项重要职能，也是最能体现政协性质、地位和特征的职能。人民政协履职水平的提高需要制度作支撑，而人民政协协商民主制度化发展有利于发挥政协的高层次协商和参谋作用，更充分、真实地反映社会各界的意愿和诉求，更好地为执政党科学决策提供有益的帮助。人民政协协商民主制度及工作机制的建立、完善，会助推中国特色社会主义民主政治的进程，也是提升人民政协履职水平的重要举措。只有推动人民政协的制度化发展,将人民政协协商民主理论研究中形成的规律性认识和被实践证明已经成熟的有益经验、做法用制度固定下来,才能使政协履职水平在实践和理论的双重推动下得到提高。

二、人民政协协商民主制度化发展的现实资源与困境

(一)人民政协协商民主制度化发展的现实资源

1.有科学的理论体系

人民政协协商民主理论经过几十年的发展，形成了较为完整的科学理论体系。中国共产党第一代领导集体提出的统一战线理论、人民民主理论、多党合作理论等，成为人民政协协商民主制度化发展的重要理论资源。中国数千年的政治文明为我们留下了许多富有启迪意义的政治智慧和政治艺术,如“和而不同”思想和“疏”“表”“伦”等建言献策形式，中国古代政治智慧为人民政协理论的产生提供了深刻的政治文化背景和丰厚的思想资源。

2.有丰富的实践基础

早在抗日战争时期，中国共产党创立的“三三制”政权组织形式就包含了协商民主的基本精神。新中国成立之前，中国共产党召集各民主党派、无党派人士协商制定了《共同纲领》，建立了新中国。在全面深化改革开放过程中，人民政协的制度安排和运行机制又对社会阶层多元化作出了回应。所以，中国的协商民主不但与中国革命相伴相生，而且与中国的国家制度相结合，作为一种具有中国特色的人民民主形式被确立了下来。

在现阶段,人民政协协商民主经过不断适应自身发展的需求和各阶层的诉求，协商内容有了较大的丰富和完善，特别是基层政协的协商内容更加包罗万象，从宏观层面的重大决策到微观层面群众关心、关切的具体事项，协商范围扩展到社会的方方面面，涵盖了群众政治参与的各个领域，使社会各界人士有更多的途径和机会在政协这一平台上开展对话、协商、讨论，广泛参与政治生活和社会治理，反映利益诉求。在政协实践操作层面，各地还相继探索出根据协商事由不断发展的动态性协商、跨区域限制的书面协商(函商)和网络协商、多种协商形式相结合的联合式协商，从单一的会议协商转变为多元共存的协商模式，极大地丰富了民主协商的方式，为人民政协更好地发挥协商民主平台作用创造了条件。

3.有明确的参与主体

中国共产党、人民代表大会、政府、各民主党派、人民团体和政协各界别的政协委员构成了人民政协协商的主体。人民政协有一套完整的组织架构，从中央到地方都有人民政协的组织，在政协这个组织架构中，有来自各党派、各阶层、各界别、各民族、各宗教界的政协委员队伍。近年来，政协委员的参与热情和议政建言能力不断提高，各地政协通过搭建协商民主平台、拓宽知情知政渠道、创新委员服务管理机制等方式激发委员参与热情、提升委员协商能力，为政协协商民主的发展提供了组织保障和人才支撑。

(二)人民政协协商民主制度化发展面临的困境

1.思想认识不到位

一是一些政协委员认识不到位。一些政协委员有着自身的本职工作，参加政协活动不积极、不主动、不认真，认为政协委员的工作是从属于本职工作的，是可有可无的。二是一些党政主要领导认识不到位。一些党政主要领导认为政协的政治协商是“走过场”，把政协的政治协商仅仅看作是征询意见、减少社会矛盾的手段，于是就以通报情况、部署工作代替协商，对政协协商成果也不够重视。三是普通民众缺乏协商意识。普通群众认为人民政协的协商民主是高层次协商、是贵族式的协商，与自身利益关系不紧密。

2.配套制度不完善

在协商程序上，人民政协的组织行为仍然存在着某种不确定性和随意性。《中国人民政治协商会议章程》对协商目的、形式、流程以及监督、落实等重要环节都缺乏明确的规定,导致有的地方将协商和通报混为一谈，有的协商由于缺乏规则约束，无法达成有效共识。

3.协商内容不明确

尽管中共中央于2006年出台了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，对人民政协的政治协商、民主监督和参政议政内容作出了明确的规定，随后各省市也出台了一些意见对人民政协的3项职能作了较为细致的规定。但在实际情况中，一些指导性意见中对协商内容的规定比较笼统，哪些问题必须协商没有作出明确要求，只是以“重要问题”“重要事务”进行概括；协商内容在不同地区政协之间的差异较大，有的将需要决策的问题都提请政协协商，有的以党政领导意志为标准，想到就协商，想不到就不协商，存在协商内容的随意性和形式主义的做法。

4.协商主体不平等

不管参与人民政协协商的主体是哪一个党派、哪一个社会阶层，地位都是平等的，都应该被一视同仁地对待，每个主体都可以不受约束地提出自己所代表的民主党派、社会团体和阶层的合理意见、建议、观点。“从目前政治协商主体行为看，在执政党层面和政协层面都不同程度地存在着角色错位和失位的问题。”[5]不难看出，从目前的协商主体来看，协商主体之间的平等地位并没有得到有力的彰显，在党委与政协的协商中，党委处于较为明显的主导地位；在政府与政协的协商中，政协处于辅助地位。

三、推进人民政协协商民主制度化发展的途径

人民政协协商民主制度化的发展,不能停留在完善制度层面，需要从人民政协自身发展角度出发，从思想认知、体制机制的建立与完善、理论的发展几个方面共同推动。

(一)牢固树立平等协商理念

第一，要营造良好的环境，要营造协商民主良好的氛围。在政协这个平台上，要允许不同利益群体进行观点的争鸣、辩论，允许不同协商主体就同一问题进行深入的探讨，使委员们可以围绕本地区各项事务畅所欲言，确保在民主氛围中，不会有人打棍子、抓辫子，更不会被扣帽子。要进一步从多方面夯实基础，打破区域性和行政性的壁垒，更加有利于充分发扬政协委员的民主；要牢固树立“平等协商”理念，只有平等的协商主体才能完成协商的过程，才能确保协商结果的全面、客观、公正,有必要将协商文化和理念贯穿到人民政协协商的具体工作中。

第二，各级领导干部要加强对人民政协基本理论问题的学习和研究，提高对政协协商民主的认知程度。要深刻认识到人民政协及其协商民主在我国政治生活中的重要地位和作用；要坚持理论指导实践，增强协商的积极性、主动性，切实提高协商实效。有需求才有动力，要树立“协商有用”的理念，把协商作为党政科学决策的切实需求和自觉行动。把握协商方向和内容，真正形成协以成事、商以求同、为用而商、为事而商的良好氛围。

第三，适当扩大普通群众的比例。人民政协协商民主是协商与民主的有机结合，不能仅仅停留在“精英协商”层面，需要通过扩大群众的参与来促进人民政协与协商民主的深度融合。社会主义协商民主是从精英民主向参与式民主的转变。以往的民主可谓是“精英民主”，政治参与者大多是社会精英，在政治、经济、社会等方面拥有大量资源和优势；但“精英”们无法全面代表整个社会和普通民众。普通民众因为无法参与，而对政治表现出漠不关心。参与式民主就是要让普通民众也有机会参与政治生活，扩大协商民主的范围，真正实现“人民走进政协，政协为了人民”[6]。

(二)提高认识，增强协商民主的主动性

一是主动争取党政领导的支持。始终坚持党委在政治协商工作中的主体地位，自觉将政协工作置于党委的领导之下。坚持和完善重大问题请示报告制度，政协工作的重要问题和组织开展的重大活动，及时向党委请示，重要文件和报告及时报送党委、政府，主动征求意见和建议，并在工作中努力实现党委的意图和主张，用“有为”实现“有位”。二是主动听取工作情况通报。充分利用政协例会等主要协商形式，主动邀请党政领导或部门负责人参加，专题听取本地区经济运行、提案办理等方面情况的通报，让政协委员知情明政，更好地履职。三是主动协商视察调研课题。围绕党委、政府每年的工作安排，协商提出事关本地区经济社会发展，具有全局性、前瞻性和战略性的课题，扎实开展调研、视察、评议等履职活动。

(三)建立健全人民政协协商民主工作机制

一是协商主体的能力提升机制。建立政协委员、联络员和特邀信息员动态管理平台，定期进行履职通报，对履职不积极的进行告诫，并根据履职情况，每年作相应调整。建立政协委员学习和培训制度，对委员定期进行参政议政能力、协商能力、提案撰写方面的培训，以提升其履职能力。

二是建立社情民意分析会议制度。定期召开联络员、信息员社情民意分析会，对共性问题进行集体讨论、梳理，及时反馈给党委、政府和有关单位；对于重大民意信息，确定为调研课题，与相关单位进行协商，力求解决问题、消除隐患。对收集到的重大社情、民情、舆情征兆，要求一事一报、急事特报，最大限度地缩短社情、民情、舆情反馈的时间，确保信息渠道畅通、快捷。

三是协商议题形成机制。人民政协协商民主的发展，找准议题至关重要，协商议题的选择要站位高、识大势、观全局。一方面，要按照中央要求，建立政协同党委、政府重点协商议题会商机制，通过会商了解新常态下本地区政治、经济运行的新特征、新规律，把握好本地区本阶段发展的总基调和工作重点；另一方面，选题来源要有广泛性，要充分发挥政协组织人才荟萃、智力密集的优势，调动各界别委员履职的积极性和创造性，围绕全区重点工作及群众关注的热点、难点问题，提出并确定协商议题。近年来，各地政协积极探索，初步解决了协商议题的提出和确定的规范性问题。例如，浙江省湖州市政协在协商选题上，坚持宏观与微观相结合，除每年年底向市政协各单位、县(市、区)政协和全体委员征集议题外，还主动对接市委、市政府，征求对协商选题的意见，形成了科学规范的选题机制。

四是建立信息共享机制。政协组织作为了解民情、反映民意、集中民智的重要民主渠道，能够提供基层真实情况，是党和政府决策不可缺少的信息来源。应当将自上而下的国家信息传达机制和自下而上的社会化信息传达机制加以综合，形成发达完备的信息共享系统。在协商民主中，只有做到信息共享，才能为协商主体构建起规范平等的协商机制，也才能在此基础上开展公平、公正、公开的协商民主工作。

五是协商成果转化机制。对政协的协商成果不能“一报了之”，要进行及时的跟踪督办。党政领导对协商成果做出批示的，应该明确落实的责任单位和责任人，责成有关党政督查单位追踪督办，使得经过协商形成的意见和建议发挥应有的作用。对部门或行业重要议题的协商成果，要以调研报告的形式报送党政分管领导，提交部门采纳落实。对党政工作实施过程中具体的难点、焦点和热点问题所产生的协商成果，要以社情民意的形式直报相关领导，促成问题的解决。政协本身也要通过组织委员视察、调研、座谈等多种形式对协商成果进行跟踪问效，以促进成果的转化运用和推进协商民主工作的健康发展。

六是督办落实机制。需要进一步加强对政治协商的组织实施、协商成果办理采纳的督导落实，加强对政治协商的考察考核，建立较为完善的考核制度，把是否重视政治协商纳入领导班子和领导干部考察的重要指标，列入对党委、政府及相关部门年度工作考核的重要内容。

(四)加大人民政协理论研究力度

要大力做好政协协商民主的理论研究工作，通过理论研究和理论创新指导实践，推动人民政协协商民主的不断完善和发展。要通过理论研究来推动人民政协协商民主实践的发展与制度的发展，加强人民政协理论建设，要特别重视在社会主义协商民主制度框架下进行人民政协协商民主研究。当前，要拓宽人民政协理论研究的视野，提高人民政协理论研究的规范化水平，既要注重深入挖掘人民政协理论的历史资源、文化资源，也要注意比较借鉴西方协商民主理论的政治价值；既要重视对人民政协基本理论问题的深入研究,也要注重对基层政协协商民主有益经验进行提炼和概括,实现顶层设计与基层驱动的良性互动,为人民政协协商民主制度化发展提供参照。

[1] 习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-21.

[2] 文丰安.人民政协民主监督的实践成就及发展路径[J].重庆理工大学学报(社会科学),2016(2):80-86.

[3] 韩冬梅.人民政协制度建设及其对协商民主制度建设的几点启示[J].中国政协理论研究，2016(1):47-53.

[4] 王腊梅,邢中先.“互联网+”视阈下民主党派参政议政信息平台研究[J].重庆理工大学学报(社会科学),2017(5):127-132.

[5] 杨银乔.推进人民政协协商民主制度与机制建设的思考[J].中国浦东干部学院学报，2014(3):35-40.

[6] 汪守军.依法治国视野下社会主义协商民主建设有关问题探讨[J].重庆理工大学学报(社会科学),2015(10):116-121.