宋代地方政府公务迎送制度考论——以迎送外使为中心

胡明颖， 王晓龙

(河北大学 宋史研究中心，河北 保定 071000)

宋代地方政府对于外使的公务迎送是公务接待活动的一部分，体现了宋代地方的行政运作和法律规范，反映了宋朝与周边国家和民族的关系。两宋时期，政权林立，除了与宋并立的辽、西夏、金政权外，还有一些臣属于宋的蕃部，即被视为朝廷与藩镇关系的境外政权和被视为宗藩体制下国家关系的境外诸国[1]，这些国家或蕃部所派遣的使臣均为本文研究对象。目前，相关学者已有一定程度的研究：曹家齐先生通过对日僧成寻使宋的研究，认为宋朝政治制度有分工细致、多机构相互合作与牵制，并严格按照行政规则办事之特点[2-3]。吕英亭认为外使入境之初和沿途都会受到宋朝地方政府热情的接待和礼遇[4]。关于宋代地方政府用于接待的主要财源公使钱的研究，国内主要有俞宗宪、林天蔚、黄纯艳等学者进行了比较细致的考证[5-7]，国外有日本学者左伯富、曾我部静雄和远藤隆俊等对公使钱用于政府接待外使的情况进行了研究[8]，部分涉及对外使迎送费用标准的问题，有借鉴意义。

目前学界并无专门性、系统性的关于宋朝地方政府公务迎送外使问题的研究，多是在宋朝中央政府对外使的接待和资金问题方面有所涉及。本文拟从宋代地方政府对外使迎送的资金来源、相关法律规定和实际运行等方面分析，探讨宋代地方政府公务迎送外使对宋朝法律、地方政府政务运行的影响，进而分析其存在的必要性和实际意义。

一、地方政府公务迎送外使的资金来源

公务迎送外国使节，不管是中央政府还是地方政府，都要有相应的资金作为物质保障。两宋时期，地方政府迎送外使的资金来源主要有两种：地方政府的公使钱(或公用钱)和自筹经费。

(一)地方政府公使钱

地方政府公务迎送外国使节的资金主要来源于公使钱(或公用钱)。在《文献通考》中记载了太祖设置公使库的目的，在于“使遇过客必馆置供馈，欲使人无旅遇之叹。此盖古人传食诸侯之义”[9]。可见，公使库的设置是为了接待过往的官员和使节等。虽然没有直接指出迎送外使可以使用公使钱，但在后来的历史发展和具体实施中公使钱却成为宋代地方政府迎送外使的主要资金来源，并逐渐成为常规。如北宋仁宗嘉祐二年(1057)七月，“赐河北国信路公用钱，雄州二千贯，北京七百贯，余州军各五百贯，以契丹庆吊、祭奠使人往来故也”[10]，明确说明拨给雄州、北京大名府等地方政府的公使钱500～2 000贯不等，主要为了满足辽使往来所需之费。又如神宗元丰五年(1082)诏：“司农寺于大名府公使钱内拨钱千缗与相州，及于恩、冀二州公使钱内各拨钱千五百缗与邢、赵、磁三州，候辽使行旧路时，依旧拨补原数。”[11]7794由于辽使改变驿程经过相、邢、赵、磁四州，而令大名府将所管公使钱拨1 000缗给相州使用，恩、冀二州拨1 500缗给邢、赵、磁三州，等辽使经过原路时再拨补原数，可见公使钱用于迎送辽使在当时已经成为一种惯例甚至是制度。直到南宋时期，将公使钱作为地方政府公务迎送外使资金来源的现象并未发生变化，宁宗开禧元年(1205)诏：“诸路监司并本司属官凡是迎送从物，各从逐司支公使钱应办，不得行下州县。”[11]2378说明南宋宁宗时期公使钱仍然用于各级地方政府迎送官吏和外使的开支。上述材料清楚地表明宋代地方政府迎送外国使节所需资金均由各司公使钱列支，从而为地方政府公务迎送外使提供了资金来源和物质保证。

(二)地方政府自筹经费

两宋时期，地方政府也会自行筹措部分经费用于补贴迎送外使。地方政府自筹经费主要来源于对百姓的科敛，这种现象贯穿了整个宋代。北宋神宗熙宁年间高丽使来朝，“每至州县或镇寨，(地方政府)皆欲差诸色行户，各以其物赍负，迎于界首，日随之，以待其所卖买，出境乃已；及鞍马什物等皆用鲜美者，被科之家旋作绣画，或求于四方，人多失业，至于逃遁，或有就死者”[12]10851。可见，在熙宁年间宋代地方政府公务迎送高丽使节，不仅差诸色行户于界首迎送，还要向一些人户科取鞍马等什物，导致被科之家破产逃亡。到南宋孝宗乾道元年(1165)，宋代地方政府迎送外使科差百姓的现象仍然存在，并且相比北宋愈发严重，故而政府出台了相关的治理措施。国信所言：“访闻经由州县，以准备应办物色为名，过有科取，欲令逐路监司严行戒约。”[11]3918说明宋朝政府已经开始对科差百姓的现象予以限制，但并未收到良好效果。

相比较而言，地方政府通过填湖造田增加耕作面积，然后通过收租的方式得到迎送外使经费的方式一定程度上优于科取摊派，《宝庆四明志》中有载：“初，高丽使朝贡，每道于明，供亿繁多。徽宗政和七年(1117)，郡人楼异因陛辞赴随州，请垦广德湖为田，岁收租以足用，有旨改知明州俾经理之。明年，湖田成及高丽罢使，岁起发上供。”[11]5061明州知州楼异请求垦广德湖为田，并将田租充作明州地区接待高丽使节往来经费的建议，得到了徽宗的允许，并命其全权负责。可见，填广德湖为田的初衷是为了充当高丽使的迎送经费。宋代围湖造田的现象较为多见，其田租收入除了收归朝廷，一部分也会用于地方的各种行政支出。地方政府通过填湖造田的方式来补贴外使迎送经费的现象是存在的，但专门用于迎送外使的情况并不常见。

综上所述，宋代地方政府公务迎送外使需要资金的支持，主要来源于公使钱和自筹经费，但南、北宋时期地方政府迎送外使的资金来源存在一定差异，主要有两个方面：一是北宋时期资金来源于公使钱的划拨，科差摊派的现象亦不少见；南宋时期在公使钱的基础上，地方政府自行筹措的比重有所增加，科差百姓的例子层出不穷[注]南宋地方政府迎送外使时多科扰百姓，如孝宗乾道元年(1165)国信所言：“勘会金国国信使、副非晚到阙，访闻经由州县以准备应办物色为名，(遇)[过]有科取，……人使经由州县，将医人、兽医、工匠、行铺户等人预期科差，显是骚扰。”见《宋会要辑稿》职官三六之五六。宁宗嘉定九年(1216)，有臣僚上言：“今乃纽于绍兴间，虏使一时之需，官吏循习并缘，妄以所需必办为辞，科扰百姓。”见《宋会要辑稿》职官三六之七一。。二是南宋的相关规定增加了禁止科差摊派的条目[注]针对地方政府迎送外使中的科差摊派现象，南宋颁布了相关诏令来禁止此种现象的出现。如高宗绍兴二年(1132)曾有诏令：“人使经过州军，令两浙转运司并以管钱应办，不得骚扰百姓。”见《宋会要辑稿》职官五一之一六。孝宗乾道元年(1165)国信所曾要求逐路监司对地方政府因迎送外使而科差百姓的行为严行戒约。见《宋会要辑稿》职官三六之五六。南宋法典《庆元条法事类》中也曾明确规定：“诸蕃蛮入贡往来……不得数外多差及拆借人夫。”。之所以会出现这种变化，主要是因为与北宋相比，南宋地方政府迎送外使更为铺张浪费、讲求排场，朝廷公使钱的划拨满足不了其需求，只能通过摊派百姓来达到目的。因此，南宋在相关迎送规定中增加了很多禁止科派的条目，但收效甚微。

二、地方政府公务迎送外使的相关制度规定

两宋时期外使入境后，沿途的地方政府对其公务迎送有着义不容辞的责任，主要包括派遣相应人员迎接与护送，准备交通工具保证其行程、时限等。宋朝政府制定了相应的制度来管控这些活动，保障外使入境后的安全。

(一)迎送人员及其职责

外使来朝，地方政府的长官、兵士或公吏人在外使到达或离开时必须迎接和护送，即“外夷使入朝，过州郡，长吏例迎送”[12]20。可见，一般情况下沿途政府官员是要迎接和护送外使，如熙宁九年(1076)“高丽使赴阕仪制，所至京、府、州、军，知州、通判例出城接送”。但是也存在某些地方官员不用迎送外使的情况，同是熙宁九年契丹使臣来宋只需北京大名府的通判摄少尹接送，不需要当地知州和通判前来迎送[12]6800。说明神宗熙宁年间地方官员对于高丽使节的迎送待遇与契丹使节不同，这同宋与周边国家的外交关系和外交等级有一定的联系。宋朝除了当地长官要迎送外使之外，还会派遣一定数量和级别的兵士或公吏人迎送，其主要职责是担擎行李和保卫安全。一般而言，“诸官司差诸军接送、担擎之类，不依名次差使，及不依令差兑致越过应交替人者，禁军以违制论，厢军杖一百”[13]183，即兵士担擎需要按一定的名次差遣。在《长编》中，也有相关诏令记载各国使节入贡时须派遣相应兵级护送，如“宝元元年(1038)二月，诏外夷入贡所过州县，令巡检、县尉护送之”[12]2867，明确指出外使来朝时，沿途地方政府要派遣巡检、县尉等护送，以保证其安全。

此外，迎送人员在地方公务迎送外使过程中需要逐州交替。“诸番蛮入贡往来，差厢军担负，逐州交替，不得数外多差及差借人夫，捕盗官仍护送出界……”[13]849即地方政府的迎送人员将外使护送至下一州县界首时应该返回原州县，并将外使交予下一州县的迎送人员护送。在《参天台五台山记》中记载有很多例子，熙宁中，当日本僧人成寻一行从台州到达越州时， “台州兵士四人返遣了，越州(兵士)相替”[14]9，从孟州到达怀州时，则“孟州兵士廿人还，怀州兵士廿人来”[14]5。两地迎送人员交接时一般是等量交替，但是遇到盗贼出没等危险地带可以有所增加。如熙宁五年(1072)，成寻等人到达代州境内时，由原来的20名代州兵士替换成了35名崞县兵士，就是因“依有虎怖、盗贼恐怖，使臣申加”[14]12。

(二)交通工具的使用规定

外使访宋，沿途所用交通工具主要为递马和舟船，较少使用轿子，一般并从官给。关于交通工具车马的使用，《庆元条法事类》有具体规定：“诸番蛮入贡应差借马者，以递马者，如不足，依乘递无马铺法”，当递马不足时，“官司于城市有马寺观、公人，民庶轮雇”[13]849。成寻等人入宋时就多乘递马，遇到递马不足的情况，便“仍以本马重行”[14]10，或者以“山马马匹、军马马匹用之”[14]39。此外，也可以使用免役钱差雇马匹，如“熙宁七年(1074)，诏‘自今进奉蛮旧借役人马，给递马，如不足，以免役钱差雇’”[12]6231，明确规定递马不足时可以使用免役钱雇佣马匹。以上正是对外使沿途马匹使用的相关法律规定。

舟船的使用，宋朝规定“若无马铺而通水路者，差人船”[13]849。成寻一行来宋时，沿途政府也多给舟船作为交通工具，多次出现“出船”“入船中”等词汇，如神宗熙宁六年(1073)五月五日，成寻一行“乘移杭州船了”[14]20，同年五月二十五日，“秀州船来，乘移已了”[14]25。北宋末年侍御史胡舜陟曾奏：“政和以来，人使每岁一至，淮、浙之间，不胜其扰，官私船尽夺为用，驱村保挽舟，一具有至数百人。”[13]707可见，高丽使节访宋时也将舟船作为交通工具，且除了官给之外，沿途州府还尽夺民船。南宋时期舟船仍然是迎送外使的主要交通工具，尤其是在多水路的两浙地区，在绍兴二十七年(1157)有诏令规定：“今后人使往来，两浙、淮南漕臣须管随后行船，不得相远。”[11]4427淳熙元年(1174)安国使节入贡时，从静江府到客州便是通过水路交通，乘坐“回脚盐船，若量支水脚和雇”[11]9800，即乘船到达容州北流县。虽然宋朝的官船分为坐船和长行船，但对于地方政府迎送外使所用船只的类型并未发现具体的法律规定。

宋代地方政府公务迎送外使，陆路多以马匹为交通工具。在《参天台五台山记》中，轿子作为交通工具也多次出现，如“熙宁五年八月十四日，从都督衙送轿三乘”[14]8迎送成寻，尤其多见于两浙路的行程。但是在其他史料中对于轿子的使用却有着较为严格的规定，一般情况下地方政府公务迎送外使不应该使用轿子，《建炎以来系年要录》载：“诏今后奉使大金使，不以两府侍从，过界后并依常例坐车马，不得妄于例外索觅轿子。”[15]可见，大金使节按规定在宋朝境内只能乘坐车马，而不能额外乘坐轿子。绍兴年间，管船使臣因为大金使臣生病，不经申报而直接索觅轿子，两浙转运司“将逐人依条施行”[11]3916。说明在特殊情况下，必须经由管伴使、副及沿途路级监司等同意才能使用，可见宋代地方政府公务迎送外使使用轿子的情况有较为严格的规定。而成寻等人在两浙路多乘轿，可能是两地山路崎岖，不适合车马出行，也可能是南方风俗。由此，我们看到北宋时期南北地区乘轿的差异性。

综上所述，两宋时期地方政府迎送外使的交通工具主要有车马、舟船和轿子，其中以车马最为普遍。一般情况下，只有在水路条件下才会选择乘船，故在南宋时期迎送外使使用舟船的情况较为多见。虽然宋朝有各种各样的轿子，但是地方政府迎送外使时使用轿子受到了严格的限制，只有在使臣生病或其他特殊情况下才能申请使用轿子。

(三)对于迎送程限和地点的规定

地方政府对于外使的迎送往往拥有固定的程限和地点。首先，《庆元条法事类》对外国使节来宋的行程路线和所用时日有规定，即“诸番蛮入贡，依程发行”[13]849，并且不能随意变更路线或者无故稽留，如有需要，必须向有关部门申请批准才可以。对于外使迎送的地点，据相关史料记载，通常都是“迎于界首”，“出城迎送”，或者在海上和某一路段迎送。如真宗景德二年(1005)五月，“知雄州何承举言，将来契丹使入界，欲令驻新城，俟接伴使至，迎于界首，从之”[12]1342；熙宁九年十月，高丽使入朝时，则是要求途中京、府、州、军的知州和通判按例出城迎送；熙宁六年十月，明州言：“高丽入贡，上批本州遣谙识海道人接引，……”[12]6029可见，曾在海上取接高丽使节。此外，绍兴二十年(1150)九月，也曾“诏金国人使自今于淮阴县取接，令本路转运判官沈调如法修盖馆舍，以金人言，人使合于近便处山东邳州路取接往来故也”[16]3058。不仅说明曾从山东邳州路取接金人，而且指出从邳州路取接金人的原因，即出于近便。如此看来，地方政府公务迎送外使的地点并不局限，但以“迎于界首”和“出城迎送”为主，也有在海上或某一路段迎送的情况存在。取接地点之所以不同，除了地理位置的因素外，宋朝同其他国家政治经济关系的亲疏也是其必然原因。

综上所述，宋朝地方政府对外使公务迎送的相关规定在不断发展与完善，但是不管如何发展，都是在维护宋朝本国利益的基础之上，同时也在某种程度上反映了国际关系、地缘政治和外交策略。

三、地方政府在实际迎送中的管控举措

虽然宋朝已对地方政府公务迎送外使制度作了相关规定，但是在实际运行中仍然会出现一些地方官员及使节过度差借的现象。宋朝政府对于类似问题采取了一定的措施，颁布了相应的法律诏令予以管控，以保证地方政府公务迎送外使的制度化与规范化。

首先，为了保证迎送外使活动顺利进行，宋朝政府规定“北使所遇州县供帐共意，务令丰洁，小有不备，令监司按劾”[16]2879，希望地方政府按照这一标准施行，从而保证宋代地方政府在迎送外使方面的行政运行规范有序。其次，针对行政运行中出现的过度差派现象予以法律性规定，《庆元条法事类》中制定了具体的管控条法：“诸差接送人过数，及不应差而差，并应差厢军而差禁军，及应差步军而差马军。若应交替而不交替者，各以违制论。”[13]182这条法令将地方政府迎送外使过度使用迎送人员和交通工具，以及应交接时不交接的情况都视为违法行为，需要承担相应的法律责任。此外，对于故意延误时间也有相关规定，“诸番蛮入贡，托故不行而押伴使臣保申不实者，徒二年”，“诸押伴送蕃夷、外国贡使，计程无故辄稽留，一日杖一百，一日加一等，至徒二年止。若因而兴贩或乞取骚扰者，计赃加二等，脏轻者，徒两年”[13]847。可见，宋朝为了防止迎送人员延误路程、骚扰百姓等，制定了较为具体的法律条文和惩罚方式，虽然是针对押伴官员及随从，但对地方官府的迎送也有制约作用。这些条文的制定从侧面反映了当时地方政府公务迎送外使存在无故延误的现象。如在徽宗政和年间，广州司户参军蔡蒙休作为接送大食使节的人员，因“在路住滞，强买人使香药，不还价钱”而受到“先次勒停，令提刑司置司推堪，具案闻奏”的处罚[11]9828。此外，南宋初年，权工部侍郎丁娄明也因迎送外使期间“经过乡里，辄独由私路以往焚黄”[11]4939而被放罢。

此外，沿途所经州县官府为应办什物对当地百姓过分科差、摊派，政府多次颁发诏令，表示“应干支费，并从官给，不得骚扰”[11]9804。这些相关的法律规定虽然在一定程度上减少了实际运行中各种问题的出现，但并未从根本上肃清不良现象。

四、地方政府公务迎送外使的影响

宋代地方政府公务迎送外国使臣有其必要性和重要性，对处理两国关系有着不可忽视的作用，但是这种迎送外使的制度在增进睦邻友好关系、保证外交活动顺利进行的同时，给当地百姓和政府带来了不必要的浪费和骚扰。

(一)对宋朝政府的影响

宋朝政府公务迎送外国使节制度在一定程度上显示了“国家睦邻敦好之意”[16]2879，树立了宋朝的大国威仪，有利于与各国保持良好的政治、经济、文化往来。而且，宋朝地方政府公务迎送外使制度的相关规定和管控，使宋代地方政府在迎送外使方面的行政运行更加有序。但宋代地方政府迎送外使也给宋朝中央和地方政府带来了财政上的支出压力与社会政治的不稳定。首先，对于宋朝政府而言，外国使节来访需要划拨公使钱给地方政府，用于对外使的迎送之费，不管是修葺道路和馆驿，还是差雇役人、应付饮食费用，大都来自于公使钱，这绝对是一笔不小的费用，迎送过程中出现的过度差借现象则更是导致了迎送资金的增加，使得迎送外使之费成为财政开支的一个必要项目。而各国使臣所贡之物，多是一些“玩好无用之物”[12]11438，并不能为宋朝政府增加实际收入，对宋朝财政造成了一定的影响。其次，外使迎送中科敛骚扰百姓，使百姓不得不背井离乡、流离失所，某种程度上埋下了流民暴动的隐患，导致了社会的不稳定，给社会的治理带来了困难。如河北州郡为迎送北使“自积年供应三番往来，为诸司上下乘便刻剥其勾当公人，破败家产及死亡流移者，不可胜数”[12]4041，正如中书舍人孙傅所说：“使人所过郡调夫治舟，骚扰劳费，以妨农时，于中国无丝毫益。”[17]苏轼也认为高丽使屡次入贡“两浙、淮南、京东三路筑城造船，建立亭馆，调发农工，侵渔商贾，所在骚然，公私告病。朝廷无丝毫之益，而夷虏获不赀之利。”[12]10493

(二)对地方政府官员的影响

宋朝地方政府公务迎送外使一定程度上为官员贪污腐败提供了机会，形成了铺张浪费的风气，同时增加了地方官员的工作量和压力。在迎送外使的过程中，不免要解决外使的食宿问题，地方官趁机科差摊派，搜刮民脂民膏，并且借用迎送外使的名号过度使用公使钱，迎送费用严重超标。宋孝宗朝，“时蜀人，有守潭者，又有以总计摄润者，视事不半岁，过例馈送者，皆至四五万缗，供宅酒至二百余斛，孝宗怒而诎之”[18]，清晰记载了湖南某一官员在招待过往人从时铺张浪费，半年内竟花费四五万缗用于招待而使孝宗发怒。这四五万缗虽然不是全用于迎送外使，但从侧面反映了地方政府官员铺张浪费、贪污腐败的问题。此外，地方政府公务迎送外国使节增加了地方官员的工作量，沿途地方官员不仅要承担出城迎送的责任，还要负责所需馆驿的修建，准备相应的交通工具，派遣兵士护送，以及安排食宿等。这些无疑使地方官员在应有行政工作的基础上承担更多额外的工作，加大了工作量和经济压力。在迎送外使的过程中，地方官员的行为往往代表着宋朝的国家形象，故而对其工作的要求严格，不能出现任何差错，无形之中又加大了从事该工作官员的精神压力。

(三)对行政效率的影响

首先，由于地方政府官员要对外使进行必要的迎送，耗费一定的精力与时间，对于地方行政的正常运转有一定的影响，通常会导致行政工作迟滞。其次，迎送外使需要大量的兵士、吏人进行沿途的迎接和护送，所用人士之多，使得当地兵卒出现大量的空缺现象。这种情况在南宋较为严重，据时人统计，桂阳官兵有374人，其中274人不同程度地从事迎送工作，只有不到百人参加校阅[16]350。一半多的人员来迎送外使和各级官员，必然导致地方政府从事其他行政运作时缺少人手，降低工作效率。

(四)对普通民众的影响

宋代地方政府公务迎送外使不仅给宋朝政府和官场带来了不良影响，更让宋朝百姓苦不堪言。正如仁宗时期知谏院吴奎曾言：“迎送契丹使三番之弊，所经道路如被弊贼。”[12]4111迎送契丹使节给当地带来的影响可见一斑。宋钦宗时期，侍御史胡舜陟曾上奏说：“政和以来，人使每岁一至，淮、浙之间，不胜其扰。所过州县，官私船嘡多为用，驱村堡挽舟，一县至有数百人，田桑农业费尽……所用之物，皆出于民。”[19]明确指出了地方政府公务迎送外使给当地百姓带来的沉痛灾难，因此而来的摊派和科差严重影响当地百姓的生产和生活。在《长编》中更有“每至州县或镇寨，皆欲差诸色行户，各以其物赍负，迎于界首，日陋之，以待其所买卖，出境乃已；及鞍马什物等皆用鲜美者，被科之家旋作绣画，或求于四方，人多失业，至于逃遁或有就死者”[12]10851的描述。这无疑是当地百姓在宋代地方政府迎送外使过程中的真实写照，具体说明了当地百姓在迎送外使时所承担的义务和扮演的角色，同时证明迎送活动加重了当地百姓的负担，造成了其失业、逃遁和死亡。

五、结语

宋代地方政府对外使的公务迎送制度不断发展和完善，制定了相关的法律法规，形成了较为固定的迎送模式。首先，其迎送资金主要来源于地方政府的公使钱和各种自筹经费，但北宋更多源自于公使钱，南宋地方政府的自筹经费占更大比重。其次，使用的交通工具主要有车马、舟船和轿子，由于南方水路较多，南宋较北宋更多使用舟船迎送外使。此外，宋代地方政府公务迎送外使制度有自己的特点。总体而言，宋代地方政府的公务迎送外使制度是宋朝国际交往和行政运作的必然产物，虽然实际运行中出现大量违规问题，加大了宋朝政府的财政负担，增加了社会的不稳定因素，滋长了官员的贪污腐败和铺张浪费之风，给百姓带来了深重的灾难，但该制度体现了宋朝在国际交往中睦邻友好的形象和务实的态度，增进了国际间的政治、经济、文化交流，有存在的必要性和现实意义，是宋朝政府维护国际政治经济关系的必要手段，也是外交策略中的一部分，对后世地方政府公务迎送外使具有一定的借鉴意义。